美国住房金融审计概况及研究

2022-09-15王玉凤隋学深审计署审计科研所

审计月刊 2022年6期

◆王玉凤隋学深/审计署审计科研所

自2013年以来，美国审计署一直将“改善联邦政府在住房金融中的作用”列入高风险领域清单。1995年至2020年，美国审计署共发布了38篇住房金融审计报告或证词，主要涉及美国住房金融监管工作审计、“两房一美”改革情况审计、住房金融体系改革评估框架制定、问题资产救助计划中“住房计划”实施情况审计、住房抵押贷款新规的政策效果评估等五个方面。基于这38篇住房金融审计报告或证词，总结归纳了美国住房金融体系及监管现状、美国住房金融审计的主要做法，并结合我国实际，得出几点启示。

一、美国住房金融体系及其监管现状

（一）美国住房金融体系

美国住房金融市场发展比较成熟，可分为一级市场和二级市场。一级市场是购房人与贷款发放机构直接进行交易的市场，与我国不同的是，美国的住房金融一级市场还包括保险机构，因为联邦法律规定，若住房贷款价值比超过90%，借款人必须购买抵押贷款保险。保险一般由联邦住房管理局、退伍军人事务部等机构向符合条件的家庭提供。因此，一级市场主体主要包括联邦住房贷款银行系统、联邦住房管理局、退伍军人事务部、农业部、住房和城市发展部等机构，通过为购房者提供抵押贷款担保或保险，向住房金融市场注入流动性。二级市场是买卖住房抵押贷款的市场，即贷款机构向其他投资人出售其住房抵押贷款债券或证券产品，具有“政府支持、企业主导”的特点，最著名的三家公司分别为联邦国民抵押贷款协会（Fannie Mae，又称房利美）、联邦住房抵押贷款公司（Freddie Mac，又称房地美）和政府国民抵押贷款协会(Ginnie Mae,又称吉利美）（这三家公司以下简称“两房一美”）。虽然房利美和房地美自2008年被联邦政府接管至今，但仍属于私营企业，其主要任务是购买和证券化房贷，为一级市场提供流动性。房利美主要从大型商业银行购买有政府担保的抵押贷款，而房地美更侧重于从社区银行等较小银行购买没有政府担保的抵押贷款。吉利美属于联邦政府全资拥有的公共实体，属于担保机构，主要通过运用联邦政府信用为抵押贷款二级市场上的债券或证券提供担保，保障二级市场上各类投资者可以及时获得本息收益。

（二）美国住房金融体系监管现状

2008年金融危机以前，美国住房金融监管机构主要有联邦住房和城市发展部、联邦住房金融委员会及联邦住房企业监管办公室等。美国对住房金融机构实施“分头监管”，即由联邦住房金融委员会负责监管一级市场中的联邦住房贷款银行系统，联邦住房企业监管办公室负责监管二级市场中的“两房”等企业。“分头监管”容易导致监管空白和监管重叠，监管部门难以控制住房金融市场的整体风险。2008年金融危机后，美国进行监管体系改革，将联邦住房金融委员会及联邦住房企业监管办公室合并为联邦住房金融局，建立了以联邦住房金融局为中心的住房金融监管体系，对住房金融机构实施统一监管。联邦住房金融局作为独立的联邦监管机构，负责对“两房”的安全稳健和公共政策目标的监督，必要时向一级市场提供流动性支持，直接向监管对象收取监管费用，制定和修改监管对象的资本金要求，对监管对象进行破产管理等。

二、美国审计署住房金融审计的主要做法

（一）对美国住房金融监管机构进行审计

1.审计住房金融监管机构财务报表。美国的住房金融监管机构每年编制财务报表，并接受美国审计署的审计。对财务报表的审计主要审查财务报表金额和信息披露的真实性和准确性，防范由于欺诈或错误导致的财务报表重大错报风险。在进行这些风险评估时，审计人员要考虑与编制和公允列报财务报表相关的内部控制，以便设计合理的审计程序。对财务报表的审计还包括评价所用会计准则的适当性和管理层所作的重大会计估计的合理性，以及评价财务报表的总体列报方式。

2.审计住房金融监管工作绩效。住房金融监管工作绩效审计是美国审计署的重要工作。主要审计做法如下：一是审查住房金融监管机构的工作开展情况。例如，2020年12月，美国审计署审查了住房和城市发展部为控制低收入家庭住房中的含铅涂料而采取的措施，发现该部通过制度管理和定期检查，监测了租赁住房中与含铅涂料相关的风险，但没有评估对6岁以下儿童构成的风险。二是评估住房金融监管机构在抵押贷款市场中发挥的作用。例如，美国审计署于2007年6月评估了1996年至2005年联邦住房管理局担保或承保的住房抵押贷款市场份额的趋势、变化因素以及对购房者和消费者的影响。三是审计住房金融监管机构的监管情况及政策落实情况。例如，美国审计署于2003年2月审查了联邦住房金融委员会对联邦住房贷款银行系统的监管情况，评估了其对2002年8月制定的机构重组及缩减计划的落实情况。

（二）审计“两房一美”的改革情况

几十年来，“两房一美”在美国住房金融体系中一直占据重要地位，拥有的住房抵押贷款总额几乎占了美国住房抵押贷款总额的一半。2008年金融危机爆发后，其财务状况日益恶化，最终被美国联邦住房金融局接管。为了推动“两房一美”的改革，防范美国住房金融风险，美国审计署对“两房一美”的改革情况进行了跟踪审计。主要关注以下四个方面：“两房一美”的监管问题；房利美和房地美在美国住房金融体系中的作用，包括其住房金融活动的收益和成本、联邦政府确保其安全和稳健的措施等；吉利美的市场份额和担保量的变化情况、变化带来的潜在影响及面临的挑战；房利美和房地美被联邦住房金融局接管后，联邦住房金融局采取的措施及这些措施对二级抵押贷款市场的影响。

（三）制定住房金融体系改革评估框架

2014年10月，为推动住房金融体系的改革，美国审计署制定了住房金融体系改革评估框架。该评估框架包括9个要素：明确住房金融体系的目标，建立与目标相一致的政策和机制，保持适当的金融监管框架，有风险管理能力的政府部门，保护借款人，保护证券投资者，考虑住房金融的周期性和住房金融对金融稳定的影响，控制财政风险和道德风险，强调体系过渡期的影响等。制定该评估框架主要有三个目的：评估住房金融体系的改革，为拟定新的提案提供参考；帮助决策者了解向新的住房金融体系过渡存在的风险；为后续住房金融体系改革相关的审计工作提供评估标准。例如2019年1月，美国审计署在审计报告《住房金融：房利美和房地美的长期保护活动需要改革》中指出，他们依据制定的评估框架，审查了来自国会、监管机构和行业团体的14项住房金融改革提案，发现许多提案缺乏明确的目标和优先顺序，或者没有涉及住房金融体系中其他联邦实体的作用。

（四）审计问题资产救助计划中住房计划的实施情况

住房计划是问题资产救助计划的重要组成部分，其目标是向信用良好的住房者提供可持续、可承担的住房抵押贷款，以缓解住房止赎对社区、金融系统和美国经济产生的负面影响。住房计划包括三个子计划，分别为家庭可承担计划(Making Home Affordable，MHA)、重创救济基金(Hardest Hit Fund，HHF)和联邦住房管理局短期再融资计划(FHA Short Refinance)。

除了在问题资产救助计划的审计报告中披露住房计划的财务审计结果，美国审计署还对住房计划进行了专项审计。其中专项审计主要涉及以下内容。一是及时反映住房计划的最新进展情况。2015年至2017年，美国审计署连续三年审计了住房计划的进展情况，主要关注财政部对三个子计划的资金分配以及住房计划的资金运用情况等。审计发现，截至2015年10月31日，财政部已向三个子计划分别拨付约42%、60%和15%的资金。截至2016年10月31日，资金支付比例增加至85%、71%和15%。二是评估住房计划的实施效果。2020年12月8日，美国审计署发布的住房计划审计报告，主要反映了住房计划的进展情况和实施效果。审计发现，自2009年以来，财政部已为住房计划拨款325.6亿美元，截至2020年9月30日，已支付308.5亿美元(占比95%)，财政部正在继续推进这项计划。住房计划共帮助约41.1万名房主避免止赎，其中2020年救助了大约1.1万个家庭，并稳定了18个州的社区居民。三是分析计划实施缓慢的原因。例如，2013年初，家庭可承担计划救助资金数量有所增加，但2014年降至该计划启动以来的最低水平。审计发现，下降的部分原因是由于合格抵押贷款资金总额的减少。又如，2020年12月审计报告《问题资产救助计划：财政部继续缩减住房项目》分析了重创救济基金计划延长至2021年6月的原因，其中主要原因是新冠肺炎疫情的影响。

（五）评估住房抵押贷款新规的政策效果

2006年至2012年，住房抵押贷款的违约损失总计约9200亿美元。为了防止抵押贷款市场再次出现此类问题，国会制定了一些新规，例如《多德-弗兰克法案》第1411条要求“贷款人对消费者偿还住房抵押贷款的能力作出合理和真实的决定”。2014年1月10日实施的《真实贷款法》要求“禁止贷款人在不考虑消费者偿还贷款能力的情况下发放抵押贷款”。《多德-弗兰克法案》还要求住房和城市发展部、退伍军人事务部、农业部和农村住房服务部发布质量管理规定。为落实《多德-弗兰克法案》的要求，六家机构于2014年12月联合发布了《信贷风险保留最终规则》。美国审计署评估了以上这些新规的效果，包括对住房抵押贷款的成本、可用性、来源和证券化的影响。

美国审计署主要通过以下措施评估政策效果：一是描述2000年至2014年住房抵押贷款的发展和证券化的趋势；二是整理贷款机构、借款人、监管机构及市场专家、学者对住房抵押贷款市场预期影响的观点；三是审查联邦机构为监测和评估新规影响所采取的措施。审计发现，根据《多德-弗兰克法案》关于审查重要规则制定的要求，金融消费者保护局、住房和城市发展部已采集了一些新规相关的数据，但截至2015年5月，尚未确定量化新规影响的方法，以上六个机构还未形成有效的合作机制。

三、对我国开展住房金融审计的启示

近年来，我国住房金融市场快速发展，住房信贷规模不断扩大，潜在风险不断累积。国家审计机关发挥自身优势，通过重大政策落实情况跟踪审计、保障性安居工程审计、住房贷款相关的金融审计等，推动了住房市场长效机制的建立健全，发挥了审计促进住房市场发展的作用。我国住房金融审计与美国住房金融审计工作各具特点，值得互相借鉴。美国对住房金融审计的主要做法为我国审计机关开展住房金融审计工作提供了以下三点启示。

（一）推动住房公积金制度改革，构建我国政策性住房金融体系

美国审计署在推动完善美国政策性住房金融体系中发挥了重要作用。在我国住房金融体系中，商业性住房金融处于主导地位，政策性住房金融整体比例较低。我国审计机关可以结合实际情况，推动构建适合我国的政策性住房金融体系。

其一，推动完善住房公积金制度。住房公积金制度是当前我国政策性住房金融的核心内容，还存在缴存不规范、地区政策不统一、违规挪用等问题。2020年5月18日，中共中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，明确提出要“改革住房公积金制度”，但目前住建部等相关部门还未出台相应的改革措施。审计应推动完善住房公积金相关的法律法规，审查相关部门是否按照“维护住房公积金所有者的合法权益、提高城镇居民的居住水平”的初衷修订《住房公积金管理条例》，并制定配套制度，明确具体的实施办法和操作规程。审计还要关注住房公积金贷款使用的公平性、贷款条件和贷款利率，以减少中低收入家庭的贷款支付负担。

其二，从金融政策、金融机构和金融工具等方面推动构建我国政策性住房金融体系。一是关注我国政策性住房金融政策。目前审计机关已开展对廉租房、公租房、经济适用房、棚户区改造等政策性住房的审计，以资金拨付使用、工程建设及保障政策落实为重点，取得了良好成效，但对政策性住房金融政策关注较少。审计应进一步关注政策性住房金融政策的科学性、有效性和合理性，在加大对保障性安居工程建设的金融支持、满足居民家庭合理的住房贷款需求等方面制定的政策是否落实到位并发挥实效等。二是关注为中低收入者提供住房贷款资金支持的金融机构或组织，如政策性银行、住房公积金管理中心等。以住房公积金管理中心为例，目前还存在机构性质定位不清、监管不到位等问题。审计应及时反映这些机构存在的问题，防范和化解信贷风险。三是推动构建政策性住房金融工具。目前我国政策性住房金融工具比较单一，除了住房公积金外，政策性银行贷款、央行抵押补充贷款及地方平台公司融资等金融工具大多是临时性的。审计应充分发挥建设性作用，推动相关部门构建全局性、长期性和稳定性的政策性住房金融工具。

（二）关注我国住房金融政策的制定、实施和效果

美国审计署注重评估住房抵押贷款新规的政策效果，及时反映政策落实过程中出现的问题。我国审计机关可以从以下几个方面关注住房金融政策。一是政策制定是否符合党中央、国务院的精神。2021年政府工作报告和“十四五”规划都明确了完善住房市场体系和住房保障体系的目标，审计应关注人民银行、银保监会、住房和城乡建设部等部门是否坚持房住不炒、租购并举、因城施策等要求，保持住房金融政策的连续性、一致性和稳定性。二是住房金融政策的实施情况。关注住房金融政策落地过程中监管是否到位，是否保障贷款人和借款人的合法权益，相关部门间是否建立有效的沟通协调机制，及早发现政策执行过程中偏离预期目标的情况，督促及时整改，并及时揭示政策实施过程中的违法违规问题。三是住房金融政策的效果。结合住房金融政策落实部门的自评与监管部门的综合评估结果，审查住房金融政策是否达到预期效果；探索定量评估和定性评估相结合的方法审计住房金融政策的效果。

（三）制定我国住房金融审计评估框架

美国审计署对于涉及改革和风险的重大问题，一般会从审计的角度提出评估框架，以保证审计的全面性、一致性和适当性。例如，美国审计署针对列入高风险领域清单中的“金融监管体系现代化”和“改革联邦政府在住房金融中的作用”，分别提出了金融监管体系评估框架和住房金融体系改革评估框架。2021年1月，美国审计署又提出了宏观审慎政策评估框架，作为评估金融稳定监督委员会及其他金融监管机构工作绩效的指导性文件。我国审计机关可从重点关注的住房金融体系、住房金融监管、住房金融政策等方面构建审计评估的要素，进而制定适合我国的住房金融审计评估框架，既能为党中央、国务院制定防范化解住房金融风险政策提供决策参考，又可为住房金融审计工作提供审计指引。

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