建设工程监理履职审计重点探析

2022-09-15路瑞玲延安大学

审计月刊 2022年6期

◆路瑞玲/延安大学

多年以来，建设工程监理制对我国的工程建设投资效益起到了很好的促进作用。监理单位接受建设单位委托，对建设工程实施多方面的管控及协调，其履职尽责情况是监督作用发挥好坏的关键。但随着国内建筑行业的快速发展，以技术服务为主的监理行业随之出现一些问题，监理履职效能也受到影响。鉴于此，笔者对工程监理履职审计的重点进行探析。

一、监理机构及人员配置的审计

监理机构是监理单位依据监理合同派驻工程现场，由监理人员和其他工作人员组成，全面履行监理合同的机构。监理单位在履行监理职责时，由具体派驻工程现场的监理机构实施监理工作业务。对监理机构及人员进行审计，是检查其是否履约的重点之一，审计工作具体从以下几个方面开展：以监理机构的设置为切入点，审查其现场实际派驻的监理机构是否与监理合同的承诺相符；对监理人员进行审计，包括资格符合性、手续完备性和人员专业及数量等方面。

（一）监理机构设置与合同约定的符合性审计

建设单位在委托监理业务时，根据工程特点及投资规模等因素，会在监理合同中明确对监理机构的要求，因此现场实际派驻的监理机构与监理合同的符合性是对监理履职审计的重点。对公开招标方式中标的工程监理业务，若监理合同中没有明确监理机构的设置，因中标通知书及投标文件是合同的有效组成部分，可追溯中标通知书或投标文件中承诺的监理机构设置。中标通知书或投标文件中的监理机构是各监理单位为响应招标文件而设置的优化配置，在总监理工程师及其他监理人员的人选及数量上以高效完成监理工作为标准。然而由于国内监理执业人员的短缺，一些监理单位在签订合同或派驻工程现场时会对前期承诺的人员进行调换，以至于出现多头执业、降低标准、吃“空饷”等问题。

（二）监理人员配置的合规性审计

监理人员包括总监理工程师（及代表）、专业监理工程师、监理员等。对监理人员的审计，一方面是资格符合性审计，另一方面是手续完备性审计。资格符合性审计，重在核实人员是否持证上岗、注册单位是否与工作单位一致、是否存在伪造执业资格证的行为。手续完备性审计，重在核查人员是否有监理单位的委派证明，或者人员变更是否履行了相关手续。此外，还应对监理人员的专业配置及数量进行审计。

1.总监理工程师审计

总监理工程师是由监理单位法定代表人书面授权，负责履行建设工程监理合同、主持项目监理机构工作的国家注册监理工程师。我国目前实行总监理工程师负责制，总监理工程师承担着监理合同赋予的责任和对监理目标实现的全部责任，加之工程监理的实践性、政策性较强，因此总监理工程师的专业技术水平及组织协调能力与监理工作质量有着直接的关系。对总监理工程师的审计，重点是资格符合性审计，可通过国家建筑市场监管公共服务平台审查其证件的真实有效性。对于总监理工程师与监理合同承诺不符的情形，不仅要查验其证件的真实有效性，还应核查其是否按照相关规定履行了变更手续，并取得委托人的同意，以防监理单位在人员更换环节以次充好。

2.其他监理人员审计

其他监理人员包括总监理工程师代表、专业监理工程师、监理员等。《建设工程监理规范》中明确项目监理机构的监理人员应由总监理工程师、专业监理工程师和监理员组成，且专业配套、数量应满足建设工程监理工作需要。《中国建设监理协会关于印发＜房屋建筑工程监理工作标准＞试行》等四个标准的通知》（中建监协[2020]15号）根据不同类型的建筑及投资规模等，对各类监理人员的基本配备数量做了明确要求。在审计监理机构人员配置时，一方面可参照上述文件对专业监理工程师及监理员的数量进行核查，另一方面应对人员资格符合性进行核查。对于特殊建设工程如水利、市政工程等，还应审查各专业监理工程师的配备是否符合合同要求。若监理单位现场实地派驻的专业监理工程师与合同不符，在查验其资格的同时，还需核查是否履行了相关调换手续。

二、监理规划和监理实施细则的审计

（一）监理规划的全面有效性审计

监理规划是指导项目监理机构全面开展监理工作的文件，也是建设单位评判监理单位履行合同的主要依据。一份完善的监理规划应该内容全面、目标明确、职责清晰、程序合理、措施有效。审计时，应重点关注监理规划的编制、审批、报送是否合规，还应关注监理规划的内容是否全面、是否与实际相符，实现三大管控目标的方法及措施是否有效。

（二）监理实施细则的可操作性审计

监理实施细则是监理工作的操作性文件，体现了监理单位对项目的理解能力、程序控制技术水平。审计时，一方面应关注其编制及审批是否合规，另一方面应审查细则中对涉及工程质量的通病、工程施工的重点难点的分析及预防是否具有针对性、可操作性。

三、监理履职情况的审计

对监理履职情况进行审计是核查监理是否履职尽责的关键。审计工作要依据相关法律法规及监理合同中委托的监理工作范围，审查监理单位工作执行的有效性和规范性，评价监理工作的实施效能，具体从以下几个方面开展。

（一）监理人员在岗履职情况审计

监理机构相关人员在资格符合、手续完备的情形下，是否在岗履职对工程的安全生产管理影响重大。近年来，住建部和各省市相继发布有关加强工程监理企业从业人员在岗履职工作或专项整治的通知和相关管理规定，对规范在建工程关键岗位人员履职行为、强化履职意识起到了促进作用。监理人员在岗情况可通过核查监理单位的考勤表、工资发放表，采取查阅法、对比分析法，将监理日志或工地例会签到表等监理资料中的人员名单与监理机构人员名单进行核对，看人员是否一致、是否真实在岗、是否满足出勤要求。

（二）监理工作条件配备情况审计

工程监理具有独立性，其独立性表现在组织关系、经济关系、业务关系三个方面。监理机构在施工现场工作条件的完善配备是保证其经济关系及业务关系独立的重要基础。在审计时，一方面应关注建设单位是否按照合同约定，为监理单位提供了相应的工作条件；另一方面应关注监理单位是否自行配置了开展监理工作所需的相应设备，对于有质量检测要求的项目，是否自行建立了监理实验室或已委托具有检测资质的第三方检测机构检验。

（三）监理管理效能情况审计

在我国的工程项目建设体系中，工程监理的管理效能主要体现在“三控、三管、一协调”方面。“三控”即对工程质量、进度、造价的监督控制；“三管”即对合同、信息、安全的监督管理；“一协调”即全面进行组织协调。工程监理担负着上述一系列重要的监督及协调职能，其管理效能直接决定了履职水平的高低。对监理管理效能的审计，应重点关注监理单位在“三控、三管、一协调”方面所发挥的实效。

1.“三控”管理的合理性审计

我国基本建设管理体制的一项重大举措就是实行工程监理制，该制度对于确保工程质量、保证工期、降低投资意义重大，同时决定了工程监理以质量、进度和投资管控为三大主要控制目标。这三大控制目标之间既对立又统一，且以质量控制为核心。工程监理时应以质量控制为主，并对进度及投资实行有效控制，正确处理三者之间的关系。实际上，有的监理工程只能够做到对质量、进度进行控制，而在投资管控方面形同虚设。审计时，应重点关注工程监理是否做到了以质量控制为核心，并注意是否对施工过程中影响工程质量较大的因素如工程材料、构配件的质量和施工工艺过程质量、隐蔽工程验收等做了把控，是否对施工现场质量安全严格把控；在造价管控方面，要关注监理单位是否严格进行了工程计量和付款控制，是否对影响工程造价较大的工程变更及签证进行了把控，是否在施工索赔方面制定相关预案并能及时、合理处理索赔等；在进度管控方面，要关注监理单位是否制定了完善的建设工程控制性进度计划，是否对施工进度进行动态控制，是否较好地对各相关单位之间的关系进行了协调等。鉴于工程建设周期长的特点，审计工作可根据工程建设的不同时期，对当下影响较大的控制目标进行重点审计。

2.“三管”方面的及时性审计

一是合同管理。建设工程的各类合同（包括勘察、设计、施工、材料和设备采购合同等），是工程建设、监理和验收的重要法律依据。工程监理过程中，监理人员的权利和责任都来自于合同。基于此，合同管理是实现工程目标控制的重要手段之一。审计时，应关注监理是否能够监督各承建方按合同执行，是否能够协调各方的合同有序实施，是否对各方的合同实施情况做到有效跟踪管理，是否能够及时推动解决各方在合同执行中出现的矛盾与问题。

二是信息管理。建设工程的设计图纸、合同、原始记录、报表等文字图形信息及汇报、建议、会议等语言信息，都是建设工程的信息组成部分。工程监理的主要方法是控制，而控制的基础是信息，信息管理工作的好坏直接影响监理工作的质量，因此信息管理是工程监理任务的主要内容之一。审计时，要关注监理是否做到及时收集项目实施过程中的各种信息并进行了系统的管理，是否依据信息做出了合理的决策，是否建立了有效的信息系统流程并保证系统正常运行。

三是安全管理。2013版《建设工程监理规范》中增加了对安全生产管理进行监理的要求。相对于传统监理工作的“三控两管一协调”，安全管理的监理工作起步较晚。实际工作中，很多监理单位及人员把安全监理工作视为附加工作，监理人员缺乏系统的安全生产管理知识和工作经验，对安全管理的监理不尽如人意。审计时，应关注监理单位是否将安全管理纳入日常管理工作范围，是否建立了现场安全检查制度，是否在质量检查验收的同时对安全进行了检查或定期开展了安全专项检查并督促及时消除安全隐患。

3.“一协调”的有效性审计

协调是促使工程建设中各方主体实现良好配合的有效方法之一，协调贯穿于项目建设的整个过程中。从系统方法的角度看，监理单位协调的范围可分为内部协调和外部协调：内部协调是监理单位对监理机构内部人际关系、组织关系、资源分配等方面的协调；外部协调是监理对自身与建设方或施工方、建设方与施工方、各参建方之间以及自身与地方各级政府主管部门之间关系的协调。对监理机构内部协调进行审计时，可从监理机构对内部人员的安排是否做到量才录用、委派是否职责分明，沟通机制是否通畅，资源分配是否平衡等方面入手。对监理机构外部协调进行审计时，应关注监理是否对原则性的问题坚持依法依规处理，是否顾全大局，是否灵活运用各种协调方法解决问题。

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