我国森林生态效益补偿制度问题研究

2022-09-14沈一诺彭红军

中国林业经济 2022年5期

沈一诺，范苏，彭红军

(南京林业大学经济管理学院，南京 210037)

1 引言

森林作为地球上的绿色宝库，被誉为“地球之肺”，发挥着调节气候、固碳释氧、防风固沙等功能[1]，与生态系统平衡和人类命运休戚相关。随着人类对森林的过度砍伐开采以及管理不当，森林资源的生态价值日益下滑。森林生态系统的破坏，特别是森林资源和生物多样性的减少，制约着人类社会、技术和经济的生产和发展[2]。

森林生态效益补偿制度是运用经济学、法学、生物学等知识作为手段，调节森林生态系统，从而保护各利益相关主体权利义务关系的稳定长效制度。经济学家庇古针对外部性所提出的解决方案被之后的研究者拓展到环境生态研究上。

在国外，针对森林生态效益补偿制度实践主要有以下几点探索。一是通过政府投入对林业的扶持，比如英国允许国有林收入不上缴，不足部分再由政府拨款或优惠贷款[3]；二是通过政府对林业进行补贴，比如在芬兰，政府通过财政贴息对营林、森林道路建设及低产林改造提供低息贷款[4]；三是通过政府来减免森林资产税收，比如法国就允许私人造林地免除5年的地产税，同时按照树的种类减免林木收入税10～30年；四是政府会对享受森林生态效益的直接部门征收补偿费，比如欧盟的许多国家都在本世纪初期开展收取二氧化碳税的探索；五是政府鼓励市场交易模式，比如德国就提出了“生态账户”的概念[5]，按照法律规定进行生态林效益交易。

我国对于森林生态效益补偿制度的探索起步于20世纪80年代，经过30多年的发展，该制度的推进与完善取得了阶段性成果。对于补偿制度的探索，可以用两步走来形容这一过程。第一步是通过了解国内森林资源的存量，核算森林资源，综合考虑诸如涵养水源量、固碳、固土等生态功能因素，对森林资源的生态功能进行价值分析。侯元兆[6]、毕绪岱[7]等人均对此进行过研究，并计算了我国森林资源的总价值。这一步的理论研究是基础，也是政策制定的科学依据。我国森林生态效益补偿基金主要针对的是生态区位重要或生态条件脆弱的生态公益林[9]，希望借此能够最大化实现森林的生态效益。森林资源的生态功能能够体现公益林的价值，表1展现了公益林各生态功能情况。

表1 公益林各生态功能情况

第九次森林资源清查结果表明，我国公益林面积占全国森林面积的56%。从森林生态和社会服务功能来看，与第八次清查结果相比，公益林总生物量净增8.03亿t，占总净增量的44.61%；总碳汇量净增3.25亿t，占总净增量的42.82%；年涵养水源净增351.93亿m3，占总净增量的72.95%；年固土量净增4.08亿t，占总净增量的73.25%；年滞尘量增加2.30亿t，占总净增量的73.48%。公益林的各项生态系统服务功能中，碳贮存功能与普通商品林没有显著差异，而其他生态系统服务功能比商品林更突出，如涵养水源功能和固土滞尘功能。

第二步是探索森林生态效益补偿制度，国内的学者在结合国外经验的基础上，对补偿制度的理论基础和补偿的模式进行了探究。早期的学者倾向具体问题具体分析，针对特定区域的补偿问题提出解决方案，如杜小惠[8]对九龙江北溪龙岩段公益林的生态补偿问题探究，对公益林保护的投入和损失进行核算，进而制定生态补偿的依据和标准。近些年来，补偿制度的顶层设计成为研究的重点。Salzman等(2018)在对全球生态系统服务项目的研究中指出，我国在坡地保护项目(SLCP)以及天然林保护项目上取得了积极成效，洪涝干旱灾害的减少也加快了农村脱贫的步伐[9]，这些都离不开对补偿政策的研究。伴随着最新修订的《森林法》的发布，森林生态效益补偿制度的顶层设计也得到了进一步完善。

2 中国森林生态效益补偿制度的现状

2.1 国家级公益林补偿制度实践现状

我国森林生态效益补偿制度的发展相比于国外起步较晚，可分为以下三个阶段:理论探索阶段——试点和实施阶段——规范和发展阶段。

我国自2004年正式建立森林生态效益补偿制度以来，政策不断完善，支持力度逐步提高，同时建立健全资源开发补偿、污染物减排补偿、水资源节约补偿等多种市场化、多元化补偿机制。在横向层面上，也逐步探索了生态流域上下游补偿机制，这都将有利于推动完善森林生态效益补偿制度。

2.2 地方公益林补偿制度实践现状

为了贯彻落实公益林补偿制度在地方的实践，各地方政府在新《森林法》的实施框架下，自主衡量森林发展目标，根据自身财政状况建立各省市地区的森林生态效益补偿制度并实施。江西省积极探索非公有森林赎买(置换、租赁等)、禁伐补贴以及分区分类补偿等新生态效益补偿方法；安徽省将省级森林生态效益补偿基金范围扩大到集体和个人所有的公益林，并将补助标准相较原来提高了一倍；陕西省持续推进沿黄防护林提质增效工程，加大资金建设现代化林业产业体系；山西省开展永久性公益林区划落界工作，夯实公益林管理和补偿基础；广西壮族自治区建立多元化补偿基金筹集机制，适时开征生态税，同时大力发展再造林碳汇项目，2019年碳汇交易额达到138.57万美元。

表2 我国森林生态效益补偿制度实践

2.3 补偿范围现状

由于我国森林生态效益补偿的范围主要针对公益林[10]，而我国的公益林类型，按生态区域可分成国家和地方公益林，按森林的所有权分成国有公益林、集体公益林和个人公益林。目前暂无对各级公益林和各权属分布情况的披露，故此处以公益林的主要组成林木种类——乔木林的权属分布作为公益林权属分布参考(如表3所示)。截至2018年，从森林质量角度来看，非公营林主体的经营水平显著低于国有林地，但是其面积远超国有公益林，因此如何提高补偿范围中非公营林主体的积极性成为完善森林生态效益补偿制度的一个关键抓手。

表3 我国乔木林地权属分布

从公益林的分布地区来看，我国各地公益林分布情况以及各地公益林面积占森林资源的比重如图1和图2所显示。我国的林产资源丰富，尤其在北方、西部和西南地区，如内蒙古、黑龙江省、西藏、四川、陕西等地。同时，一些省份森林资源丰富，林业经济发达，商品林资源较多，如广西、广东、湖南等地。总结可以发现，公益林地资源丰富的地区一般有较大的天然林工程区或者大型国家级天然林保护区，例如三北防护林工程区、黑龙江国家森林公园、长白山国家森林公园等。

图1 全国各省公益林面积分布情况

图2 全国各省生态公益林占全省森林面积比例

2.4 补偿标准现状

中央财政预算是我国森林生态效益补偿基金的主要来源，根据中央财政森林生态效益补偿基金管理办法制定的标准，我国公益林补偿标准为75元/hm2。除中央财政生态效益补偿以外，地方政府森林生态效益补偿根据各地财政状况对地方公益林提供额外补偿[15]。整合国家林草局和各地林草局收集到的公开数据得出，除台湾和西藏自治区无法执行规定的补偿标准，大多数地方政府都在中央补偿基金的基础上提高补偿标准。其中，北京、甘肃、湖北和浙江对生态公益林的补偿额度超过450元/hm2，江苏、福建、江西等地对生态公益林的补偿额度超过300元/hm2，其他地区补偿标准均在225元/hm2左右。

3 我国森林生态补偿制度实施存在的问题

3.1 公益林资源管理办法缺乏创新

纵观全国各地出台的公益林资源管理办法，不难发现，很多地方仍然遵循传统观念，采取“一刀切”的管理方案，禁止砍伐已经密度过大的成熟公益林，过于强调保护而缺乏利用。由于公益林具有分蘖强、长势旺的特点，若不因地制宜地针对各地林木的种类和生长特征制定具体的抚育间伐管理办法，会导致郁闭度过高，不仅造成林木资源的浪费，也不利于整体生态功能的维持，进而影响当地林业经济和生态的建设。

3.2 补偿主体单一

森林生态效益补偿政策的实施，其资金来源主要是国家和地方的财政支出，这类政策是政府主导的干预行为。在经济学领域中，科斯定理表明只要产权能够得到确定，资源配置最终都是有效率的。而国家作为最主要的补偿主体，财政资源有限，其投入远不能满足营林主体的补偿需求，因此公益林背后的生态价值就无法真正体现。政策的落地遇到阻碍，受益者搭便车的行为难以消除，市场机制在公益林生态效益补偿中失效。若发展多个补偿支付主体，既有利于扩大相关融资渠道，也便于激发市场多元活力。

3.3 补偿标准低

目前，国家公益林生态效益补偿政策的适用范围，是以国务院或者地方人民政府所确定的各级别公益林为依据，并根据国家规范统一的补贴标准而实施的。该政策合理且有效的将财政资金进行再分配，用于提高公益林管理和相关生产实践活动的质量，减少了各级部门因资金分配不均导致的步伐不一致、工作不协调等问题，从而促进了补偿策略的顺利实现。其主要不足之处是存在着一刀切的方式，没有体现优质高价、分级补偿，也未能兼顾到各个地区林木品种、品质的不同。如果不考虑经济水平、林农用于培育森林的资金与劳动力的差异等因素，会在一定程度上会挫伤林农的生产积极性，甚至导致逆向选择。

3.4 补偿范围有待提高

从林分权属关系来看，集体和个人的生态公益林并不处于国有生态公益林的关键生态区域，缺乏政府拨付的生态效益补偿基金。因此，对集体或者个人生态公益林的运营主体而言，其经营收入来源于经营管理和抚育更新生态公益林所产出木材的销售，其经营成本主要来源于银行融资。另一方面，生态型商品林是一种处于重点生态区位范围，尚未区划界定为生态公益林的森林，它同样提供相当丰富的生态系统服务，创造可观的生态效益，但是目前暂无相关制度将生态型商品林纳入补偿范围，其经营主体自然也无法获得生态效益补偿。

3.5 生态价值量化估算方法不完善

生态公益林的建设是社会可持续发展的重要支撑，产生的生态价值也远高于经济价值。目前看来，生态价值的量化方法尚未完善，但政府作为公益林产品的“购买者”，其财政实力有限，因此产生的负外部性需要私人经营者来承担，这显然会导致私人经营者利益受到一定程度的损害，进而影响经济效率。由此可见，当前亟待构建完善的价值量化方法，合理测度社会边际效益和私人边际效益。

4 政策建议

4.1 创新公益林资源管理办法

以往各地的公益林资源管理办法设计主要是基于大部分公益林属于国有公益林的现实，因此，公益林的经营管理难以吸引非公营林主体的参与。地方政府应当根据各生态保护区的不同现状，压实管理职责，细化区位要求，强化保护和适度利用，完善调出和补进制度，综合考虑社会、生态、经济等因素，因地制宜地建立专门的区域管理机构并出台相关补偿细则，多层次、多方位制定公益林资源管理办法，实现不同地区高质量可持续发展。

4.2 多元化补偿支付主体

建议拓宽补偿资金的筹资渠道，真正落实“谁受益、谁付费”原则。探索建立政府补偿加市场补偿相结合的多元化补偿方式，在政府主导的基础上，逐步将森林生态效益的享用者纳入补偿支付主体内，鼓励受益单位和个人直接缴纳或投资，针对破坏森林生态效益的行为给予惩罚补偿金措施，必要时适当开征生态税，由国家统收统分，按照森林生态效益贡献率返还各省区市。

4.3 制定科学的补偿标准

当前，森林生态效益补偿制度的发展已经进入瓶颈，统一的补偿标准不能适应地区间经济水平、自然状况等条件的差异，难以调动营林主体等利益相关者的积极性。政府可以依据财政收入情况，建立森林生态效益补偿基金灵活动态调整机制，加大对集体和个人营林主体的补偿。探索林下资源发展方案，提高林地经营者的专业化水平，改造低效低产林，提高营林收入，既利于产业发展也利于生态环境保护，既促进林农增收又补偿森林生态服务价值。

4.4 界定合理的补偿范围

由于我国还没有形成市场化、多样性的森林生态补偿制度，森林生态补偿适用范围一直过窄，限制了补偿目的的实现。建议政府针对不同森林资源给予生态效益补助，除国家级公益林外，为地方级公益林以及商品林的林业经营者也提供一定的物质激励，促进他们改变经营管理策略，提供更多的森林生态服务，特别是增加碳汇的功能，加速实现我国碳达峰、碳中和目标。

4.5 完善生态价值量化估算方法

科学评估森林生态效益是制定合理补偿标准的关键，因此要加强技术研究，综合考虑森林质量、生态区位等要素，开发生态效益数量化技术，从而估算出科学的补偿量。具体来说，可以成立专门估算机构，培养培训专业估算人员，参考碳排放权交易市场对产品的定价策略，构建森林生态系统服务价值评估体系，建立补偿理论与实际情况相结合的森林生态效益价值估算模型。