相对贫困治理研究的述评与展望

2022-09-09公衍勇聂淑亮

党政干部学刊 2022年7期

公衍勇聂淑亮

[摘要]全面建成小康社会后，相对贫困和多维贫困凸显，相对贫困治理任务依然艰巨。相对贫困的分布区域主要集中在连片深度贫困的民族地区，以留守老人、留守儿童、进城农民工、贫困边缘户为主。相对贫困治理应综合考虑经济、社会、文化、政治等因素，确立贫困识别标准，以社会保障的方式进行预防和兜底，提高教育保障程度，构建多元化救助格局和城乡一体化治理机制，并加快救助立法工作。未来，相对贫困治理的研究需要在相对贫困人口个体禀赋特征、致贫原因、治理经验、治理阶段、治理战略等方面进一步深化。

[关键词]相对贫困;多维贫困;贫困治理

[中图分类号]C913.7 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2022）07-0063-08

全面建成小康社会后，中国消除了绝对贫困，而相对贫困还会长期存在，相对贫困治理在中国还是一项长期的任务。探讨相对贫困治理面临的新形势、新特点和新挑战，制定新战略，对于加速中国社会经济发展、实现人的全面发展和全体人民共同富裕，具有重要的现实意义。学术界对相对贫困治理已经开展了大量有益的研究，笔者以“存在相对贫困—贫困内涵—致贫原因—贫困的测量、分类和特征—减缓和消除贫困—贫困与发展问题的进一步反思”[1]283-284为逻辑主线，对既有研究成果进行梳理、述评与展望，为今后相关研究提供科学的研究视角，为未来相对贫困治理研究提供有力的理论支持。

一、贫困再认知

（一）贫困治理任务依然严峻

全面建成小康社会并不代表贫困的终结，因为“只要人类社会的分化不消失，贫困就很难消失”[2]。减少以至消除贫困是一个复杂的政治、经济问题，“并非一个简单的经济问题，贫困的客观性在这样的过程中会被反复生产和再生产”[3]。目前，中国城乡居民收入差距、地区间收入差距和城乡贫富差距加大，發展不充分不平衡现象突出。因此，绝对贫困问题被解决后，相对贫困在中国还会长期存在[4]，相对贫困治理将是一项长期的历史任务。

（二）贫困内涵的再认知

全面建成小康社会后，有学者建议用“反贫”一词替代“扶贫”，也有学者提出用“后贫困时代”“后扶贫时代”“新贫困时代”“后小康时代”区分绝对贫困和相对贫困。贫困是一个具有历史性、社会性和发展性内涵的概念，对贫困的定义学术界还没有达成共识。相较于全面建成小康社会前，贫困多从经济角度进行界定，当前贫困是集经济、社会、自然等因素于一体的复合问题，不能再单纯从经济层面考量。[5]绝对贫困消除后，相对贫困和多维贫困问题逐渐凸显。所谓“相对贫困”，从收入角度看，指“社会中因分配和再分配的不均衡，导致一定比例的人群与社会平均水平比较，收入水平少到一定程度时维持的那种社会生活状况”[6];从消费和实际生活质量来看，指“实际消费能力、生活质量相对低下达不到该社会常规水平”[7]。所谓“多维贫困”指人的贫困不仅仅是收入贫困，还包括基础设施、所提供的服务（如道路、卫生设施）、获得的社会福利及保障等指标的贫困，甚至包括精神、文化、素质、心理层面的指标。[8]相对贫困治理首要思考的问题就是对贫困内涵的重新界定，目前学者尝试对贫困概念进行初步界定，但尚不全面，无论是从单一的经济视角，还是从多元的经济、社会、文化、政治等视角，都包含着“物质匮乏的生存状态”这一共同的内核。未来贫困的界定上，除这一共同内核外，还需从长期发展能力和资源的缺失、社会融入性困难等多维角度进行探究。

（三）致贫原因

新的相对贫困治理阶段，贫困致因将更具多样性，除了传统致贫因素仍然存在外，城乡公共服务不均、新技术革命又产生了新的致贫因素。

1.传统的致贫因素。一是因病、因学、因灾致贫。城乡居民医疗保险制度虽可以报销患病家庭部分医疗费用，但因重大疾病导致的返贫现象仍然比较普遍。教育成本增加、气候极端变化和自然灾害很容易让经济基础薄弱的农户再次陷入贫困。[9]二是缺乏营收机制返贫。现行的扶贫开发尚未建立起脱贫户可持续发展的营收机制，脱贫农户多以耕地耕种收入和土地流转租金为主要收入来源，容易出现返贫。[10]三是其他因素。如农村因大操大办婚丧嫁娶导致的贫困和婚姻风险导致农村留守妇女贫困[9];传统处于弱势地位的农民，由于财产权利缺失导致收入较少而身陷贫困[10];个体的不良行为等[11]导致贫困。

2.新的致贫因素。一是城乡公共服务不均衡。[12]城乡儿童在意识、机会和能力等方面的差异，使得人口素质变化呈现某种程度上的“城乡剪刀差现象”，加剧了农村贫困[5]。二是新技术革命导致的贫困。自动化、信息化等科技发展带来新的挑战，尤其需要“特别关注新技术变革带来的结构性失业产生的相对贫困问题”[11]。“数字不平等”或将成为一个新的致贫原因。

面对新旧致贫因素，不同学者对贫困治理的难易程度持不同意见。谷树忠认为，随着经济的发展和国民收入的提高，2020年后的贫困问题将大大弱化。[5]郑长德认为，2020年后贫困治理要解决的是发展问题和发展成果的共享问题[6]，治理任务仍然艰巨，而且理论和实践都表明，相对贫困不仅持续时间更长，而且解决难度更大[7]。张琦认为，2020年后减贫任务不是减轻了，而是加重了[13]，对此应该做好充足的准备。

二、相对贫困的测量、类型和分布特征

（一）相对贫困的测量

科学测量相对贫困的基础是制定合理的相对贫困标准，制定标准过程中应该遵循以下原则。首先，要统一贫困人口收入口径。这就要求统计、扶贫、民政部门等在贫困人口的转移性收入豁免、打工收入、赡养费等收入口径认定上要统一，减少不一致性。[14]其次，新的贫困线标准应与国际经验相吻合。我国已经是中上等收入国家，且正在跨向高收入国家行列，新的贫困线标准应该超过世界银行中度贫困线。[15]最后，新的贫困标准应为体现公平性的城乡统一标准[16]，该标准在具体设定上应客观、科学地考虑特殊群体的生活需求，根据城乡居民的生活习惯、消费水平和价格指数等差异进行相应的调整[17]。同时，还要综合考虑个体的基本需求变化、新旧标准的衔接和未来的发展目标等因素。

研究者普遍认为新的贫困标准是基于多维视角的，但新的贫困标准到底如何制定，学界并未达成一致，也未能提出一种经过系统论证的、具有操作性的可行方案。部分学者认为相对贫困可以按照某一人群或区域收入的百分比确定。初期阶段的贫困标准可瞄准社会当中收入最低的10%，以后慢慢将标准提高到15%，20%[18];或者把收入水平占人均收入百分比低于20%或30%的群体作为确定相对贫困人口的标准[13]。左停、金菁倾向于由国家统计局以“不同区间的GDP水平规定一个人均可支配收入（或中位数）的百分比作为贫困线，如低收入区间的40%，高收入区间的10%”[14];或者农村贫困线根据城市贫困线的某个百分比，如城市的50%进行确定，后逐渐调高比例[8]。部分学者认为我国的贫困测量可以参照国外方法，利用多维测度确定贫困标准。比如参照美国贫困线的制定方法，把食物、服装、交通以及个人护理等方面各项开支综合起来确定一个中央政府贫困线，对于不同类型、不同收入水平的个人和家庭（家庭人数的多少、家庭成员的年龄大小）进行严格的标准量化，以此确定每一种类型的贫困线。[19]贫困测定指标可由人均收入或人均消费、教育、健康、住房、生活水平、就业和社会包容在内的七大维度组成，每五年调整一次。[20]139-140

（二）相对贫困的类型

大部分学者认同全面建成小康社会以后贫困将由绝对贫困转向相对贫困、单维度贫困转向多维度贫困、农村贫困为主转变为城乡贫困并存。也有学者提到了贫困的类型转换，如李小云提出原发贫困和次生贫困的概念，并认为中国农村原发性的绝对贫困会转向转型性的次生贫困[18];郑长德认为后小康时代民族地区的贫困治理会更加注重脱贫的质量，而出现数量型贫困向质量型贫困转变[6];谷树忠则提出由“非自愿型和常态型贫困转变为自愿型和偶发型贫困”[5]，李实也认可未来的这種自愿型贫困状态，认为每个人都有选择自己生活方式的自由[11]。

除了经济层面的贫困，政治、文化、社会权利等层面的贫困也被逐渐关注，新时期对贫困的研究将从单一收入视角转向多维视角。“贫困线的每一次调整都会带来贫困人口规模和数量上的变动，一旦调整贫困线，在统计意义上的绝对贫困人口又会重新出现”[2]。

（三）相对贫困的分布特征

1.贫困的空间分布特征。地理环境较差、基础设施薄弱、自然灾害频发、社会保障不健全的武陵山区、大别山区、滇桂黔石漠化区、六盘山区等集中连片特困地区，仍会是2020年后相对贫困高发区。[5]若干零散分布的深度贫困地区，2020年后也仍将处于相对贫困状态。[15]周扬等利用BP神经网络模型模拟中国县域农村贫困的空间格局，识别出仍需国家政策重点倾斜的716个帮扶县[21]，主要集中在深度贫困民族地区。左停等认为深度贫困地区的贫困主体内在因素和贫困主体的外部环境因素，共同制约着深度贫困地区的发展。[22]郑长德研究发现少数民族地区发展不平衡、不充分，仍是2020年后全国最不发达地区[6]。

在贫困区域的城乡分布上，何秀荣认为2020年后很长一段时间内，我国相对贫困治理战略重心仍以农村为主。[8]李实以国民平均收入的50%—60%为标准，确立出相对贫困线，估算出未来10年中有7000万相对贫困人口集中在农村，农村仍是未来扶贫的主战场。[18]

学者提出贫困区域的分布在全面建成小康社会前后并没有较大的差异。结合当前与未来的贫困诱因、贫困区域分布来看，有如下两点值得注意。第一，区域性整体脱贫后，并不意味着区域性扶贫的终结。鉴于中国贫困的区域性分布特点，全面建成小康社会以后仍需识别和划定一部分“经济社会发展薄弱区域”，继续开展相对贫困阶段的区域性扶贫开发。第二，深度贫困问题集中在民族地区的根源是什么，现行的反贫困政策尚需进行哪些完善才能有效解决民族地区贫困问题，仍值得思考。

2.贫困的对象分布特征。党的十九大报告特别提出“弱有所扶”的民生保障要求，其中的“弱”指的是经济、生理和物理意义上的脆弱群体，他们会成为全面建成小康社会后民生保障的重点对象[14]，农村独居和空巢老人、精神障碍患者等或将成为未来重点贫困人群[15]。除上述人群之外，还有农民工群体、城镇低保人群等都有可能成为未来相对贫困治理的对象。

社会弱势群体是我们需要长期关照的对象，相对贫困治理政策设计上应更多关注相对贫困人口可持续能力的提升。关注这些人是否已经形成了独立的生活方式、行为方式和价值观念，成为比较稳定的社会群体。全面建成小康社会以后还会出现哪些新的相对贫困人群，尚需学界进一步探索分析。

三、相对贫困治理新形势、新挑战、新路径

（一）相对贫困治理的新形势

党的十九大报告提出“两阶段”发展目标和“幼有所育、病有所医、弱有所扶”等七大要求[14]，提出“实施乡村振兴战略”，为相对贫困治理战略的制定提供了政策依据[16]。联合国提出2030年可持续发展议程[20]132，是人类的共同愿景，也是我国完成相对贫困治理、实现可持续发展目标的蓝图。据预测，2021—2030年中国城镇人口规模将远超农村人口，中国流动人口规模仍在2亿人以上。较高的城镇化率和较大的人口流动意味着城市的相对贫困问题将更加凸显。中国的老龄化、“二孩政策”带来的抚养比升高等问题，也迫使中国要探索适应老龄化、城镇化的相对贫困治理策略。[20]141

（二）相对贫困治理面临的新挑战

相对贫困人口治理面对诸多挑战。首先，认定识别难以精准。多维贫困测量标准尚未建立、困难程度指标无法统一等都使得相对贫困群体难以准确识别。我国常住人口与户籍人口城镇化率之间的差距较大，“人户分离”现象普遍，也使得以户籍统计为基础的贫困识别面临较大的挑战。[23]其次，收入和人力资本差距过大、脆弱性人口持续发展能力不足、流动人口资产经济资源不足，农村家庭支出型贫困加剧、基本公共服务滞后、西部农村“空心化”等问题都给相对贫困的治理带来严峻的挑战。

（三）相对贫困治理的推进路线

全面建成小康社会以后需要建立一个稳定、内嵌式、常规性的新型扶贫机制。[13]相对贫困治理体系应是“全员共同参与、互动的、全社会、全员式”的治理体系，由政府主导转向政府、企业、非营利性组织等多元主体共同参与，国际相对贫困治理合作与国内相对贫困治理融合推进使得中国在未来相对贫困治理问题上肩负重大责任。[13]

部分学者参照其他发达国家的相对贫困治理历程，结合对中国未来社会经济发展趋势的预测，将我国的相对贫困治理历程大致划分为三个阶段。第一阶段是巩固脱贫成果阶段，延续原有的扶贫政策，进一步推动城乡基本公共服务均等化;第二阶段为确定扶贫新战略并快速推进阶段，确定相对贫困标准，构建国家相对贫困治理体制;第三阶段为国家相对贫困治理战略稳步推进阶段，提高相对贫困标准、制度化国家相对贫困治理政策，实现全民富裕。[13]魏后凯认为，随着城乡差距缩小和一体化加速，贫困人口的分布也会相应地发生变化，据此可以将国家相对贫困治理战略分为三个阶段：第一阶段为农村相对贫困治理主导阶段，此阶段相对贫困人口还主要集中在农村，城市相对贫困人口尚不显著;第二阶段为城乡相对贫困治理并重阶段，城乡差距不断缩小，城乡贫困并重;第三阶段为城市相对贫困治理主导阶段，此阶段城乡差距会明显缩小，农村相对贫困减缓，城市贫困凸显。[17]

对新形势和新挑战的全面分析是合理规划相对贫困治理路线的基础，但目前学者对相对贫困治理新形势、新挑战的分析比较缺乏，现有研究成果缺乏系统性、理论性、可行性，致使后续的政策建议缺乏立论的依据。

四、相对贫困治理战略体系的构建

（一）确立相对贫困的识别标准

我国在绝对贫困治理时期，制定的“两不愁三保障”的脱贫标准，为相对贫困标准的制定奠定了基础。首先，探索建立综合货币收入与非货币收入指标相结合的相对多维贫困标准。进入相对贫困、多维贫困治理阶段，相对贫困标准除了考虑货币收入指标外，还需从基本生活水平、教育、医疗、住房和社会保障权益等维度构建可行的相对多维贫困指标体系。同时，贫困标准的设置应考虑城乡和地区差异以及家庭规模和家庭结构的差异进行动态调整。[24]也有专家提出因货币方法与多维方法所识别的人群差异较大，未来中国应当同时使用货币方法和多维方法两套方案对相对贫困进行衡量，更为全面地覆盖相对贫困群体。[25]若从使用方法的简便性角度考虑，当前相对贫困标准可参照收入中位数40%比例来设定，这有利于后续扶贫战略的平滑转型以及政府财政对农村扶贫工作的可负担性与可持续性。[26]其次，开展相对贫困标准与识别体系的先行试点。可在东、中、西部各选择一个省份，并在同一省份内分别选择一个县（市/区）开展先行试点，在总结试点经验的基础上逐步完善标准和指标体系并推广到全国范围内实施。[27]

（二）完善社会保障制度，做好相对贫困人口的兜底帮扶

隨着目前低保、医疗及养老制度逐步完善，全面小康后的中国可将扶贫与医疗、养老政策融合，构建一个城乡无差别化的“医保+低保+养老+失业”政策体系。[28]397政府要加强对医疗、养老等民生领域市场秩序的监控，以建立合理规范的运行秩序，发挥其在改善农村社会保障等公共服务项目上的基础性作用，为贫困人口的持续性发展奠定基础。对农村居民的常见病进行早期医疗干预，降低发病率;逐步建立起大医院专家教授乡村定期巡诊制度[9]，解决偏远地区人民就医难问题。

建立健全社会救助制度。全面建成小康社会以后社会救助的目标理念需重新定位，回归社会救助本质。社会救助制度不仅具有兜底保生存的功能，也具备满足救助对象发展、参与的诉求。为适应后小康时代农村贫困新特征，应将社会救助的方式从现金、物质转向服务援助与能力提升，将保生存转向促就业。[23]我国现行生存型社会救助制度已经无法顺应后小康时代农村相对贫困形势变化的需要，应向积极和发展型社会救助制度转变，价值理念上“从消极被动的事后补救转向积极主动的事前预防”。[29]衔接好社会救助与扶贫政策，构建多层次社会救助体系。完善的社会救助政策框架应当是立体化、多层次的，救助主体以政府为主，企业、社会组织、爱心人士等社会力量为辅;救助对象既包括低保户，也包括临时困难户、享受专项救助的家庭等。综合型的社会救助加上有质量的、公平的教育，再加上有组织的劳动、就业，是未来完善保障制度的方向。[11]

（三）提高教育保障程度

教育是解决能力贫困和精神贫困的关键，是阻断代际贫困的重要手段。鉴于目前教育不公平的现状，可采用“互联网+教育”的方式向贫困地区输送教育资源，缓解教育不公平问题。将学前教育纳入公共服务开支的范围，加大对农村贫困地区教育资源的均衡投入[10]，让贫困地区重新拥有小学，减轻农村撤校并校所带来的教育成本[11]。

（四）构建救助多元化格局和城乡一体化治理机制

全面建成小康社会以后，应“发挥市场在资源配置中的决定性作用”[19]，动员社会组织和社会力量参与，填补政府缺位和效率不足的问题[10]，构建起政府、市场、社会“三位一体”的大救助发展格局。搭建社会参与平台，激发当地市场活力，促进政府、社会和市场的有效融合。

乡村振兴战略的提出，把农业和农村发展放在了优先位置[23]，提升了贫困地区的自我发展能力，拓宽了农民的增收渠道[17]，为未来贫困治理的长效机制建设提供了持久而强大的动力。构建城乡一体的贫困救助体系是未来相对贫困治理政策的必然选择[19]，具体实施上，应先行推动城乡住户调查一体化、低保和扶贫两项制度一体化、城乡基本公共服务均等化的实施[15]。

（五）加快立法工作，保障贫困群众的基本权益

我们要充分认识社会救助立法工作的重要意义，在深入调研、认真总结经验的基础上，推动相关部门通力合作，将反贫困工作中行之有效的经验上升为法律法规。应结合我国实际情况出台“社会救助法”，统筹各类社会救助制度，并明确赋予兜底保障部门对已申请或已获批低收入家庭财务状况予以独立信息查询的权限[30]，出台“城乡居民最低生活保障条例”指导城乡低保单项立法[19]。

除上述建议之外，还应全面深化农村产权制度改革，推进农村土地股份制改革，引导农村土地股份合作，激活农村宅基地、荒山荒坡等闲置资源，发展现代高效绿色农业;推进农村一二三产业深度融合，建设有特色、有竞争力的现代乡村产业体系，为农民增收提供产业支撑。[17]通过产业绿色化和绿色产业化，促进相对贫困地区发展。[13]继续加强农村地区的基础设施投资、持续完善农村基本公共服务体系，解决好农村村级公共服务“最后一公里”问题。[23]通过文化再造的方式，激活内生发展动力，提高相对贫困者获得发展机会的能力，促进地区跨越式发展，实现可持续发展。

五、研究展望

纵观现有研究可以发现，学界对“相对贫困治理”的研究尚属起步阶段，缺乏系统性、全面性和可行性。相对贫困人口个体禀赋特征分析、相对贫困标准制定、未来致贫原因挖掘、治理经验借鉴、治理阶段明晰、治理战略细化等方面亟待进一步深化研究。

（一）相对贫困人口个体禀赋有待分析

大部分学者的研究侧重于贫困人口整体数量、贫困分布、结构特征和致贫诱因，对贫困个体禀赋特征的关注度不够。未来应加强对相对贫困人口的家庭可支配收入、消费支出和财产情况等物质生活状况，教育、医疗、健康、生活态度及生理状态等非物质生活状况的数据跟踪采集和分析。同时，应结合贫困人口在政治权利、公共服务、社会交往、社会保障、精神文化等方面的利益诉求进行分析，以此提出合理的相对贫困标准，建立有效的瞄准机制。

（二）相对贫困标准的制定有待探讨

目前学者较一致的结论是全面建成小康社会以后，贫困的界定标准应该是多维度的，但是具体标准体系尚未建立，相对贫困的界定、相对贫困的认定标准、多维贫困测量的维度、各维度下的指标权重的界定问题都有待进一步研究。可以学习借鉴发达国家比较成熟的家计调查技术，建立完善的资产调查信息系统，探索制定我国的贫困标准。

（三）未来致贫原因有待挖掘

学界对未来致贫原因的分析，更多是从个人和家庭层面进行的表层分析，对于造成贫困的深层的社会根源分析较为欠缺。未来我们可以尝试从城市产业结构的变化、社会歧视、不平等的制度设计、社会结构的不合理、社会福利的不合理、贫困文化等方面分析致贫的深层社会根源。

（四）相对贫困治理经验有待借鉴

相对贫困治理可以研究、比较和借鉴中高等收入国家相对贫困治理经验，也可以归纳总结本土的相对贫困治理经验。自2013年起，国务院原扶贫开发领导小组相继批准设立了浙江丽水、山东淄博和辽宁阜新等7个国家扶贫改革试验区，在这些试验区进行了一系列贫困治理尝试。山东淄博探索的资产收益模式，浙江云和“小县大城”的新型城镇化策略等都取得了较好的实验效果，为缩小城乡发展差距、推进城乡一体化扶贫提供了新思考、探索了新模式。而学术界对試验区扶贫做法和经验分析研究并不多，今后应加大研究力度，形成可复制、可推广的经验做法。

（五）相对贫困治理阶段有待明晰

相对贫困治理路线的规划研究尚不充分，一是当前关注度较低，涉及相对贫困治理路线规划问题的研究成果并不多;二是现有的相对贫困治理路线过于笼统，并未界定一个清晰的时间段，且部分路线的设定值得商榷。如张琦设定第二阶段才确立相对贫困标准[13]，魏后凯对相对贫困治理路线的设定是基于农村人口不断向城市流动、城镇化稳步推进[17]。这些研究并未考虑形势与政策的变化，缺乏合理性。对相对贫困治理路线的科学清晰界定是理论研究的一个重点。

（六）相对贫困治理战略有待细化

学者提出的完善扶贫工作建议，具体可归纳为两种模式：一种是以收入分配为主导的“社会保障”模式，侧重预防和兜底，如主张要健全社会救助制度、完善城乡一体化的社会保障体制、加强农村公共服务、加强扶贫立法等;另一种是以全面经济增长为主导的“涓滴受益”模式，侧重发展中解决，如建立现代乡村产业体系、统筹乡村振兴战略等。这些建议存在两方面的不足：一是可操作性较弱，缺乏可操作、能落实的研究和规章;二是综合政策建议来看，不论以社会保障的方式来解决相对贫困还是依靠经济增长带动相对贫困治理，贫困者大都作为被动受益者，而不是相对贫困治理的积极参与者。创造贫困者自立的条件，实现“参与式”反贫困将是未来相对贫困治理的关键。

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