云南省旅游小镇开发管理模式及创新思路

廖乐焕，张 涛

（云南民族大学 经济学院，昆明 650504）

一、引言

以绿色环保、绿色发展为基本理念的旅游小镇作为城镇化特色发展方式，以整合相关产业发展为基础，凭借丰富的旅游资源以及以旅游业为发展支柱的现实经验有助于实现旅游业与小城镇经济、社会全面发展的有机统一。云南省拥有丰富的旅游资源及历史文化底蕴，特色旅游小镇打造于2003年，遵循“把控数量申请（60家）、科学动态管理、分类逐步推进、注重特色培养、强化配套设施”的原则，以建设一批景色秀丽、设施完善的宜赏宜商的特色旅游小镇为目标。2004年，建设“旅游名镇”首次被列入云南省长期战略规划，次年，《云南省旅游名镇规划纲要》和《云南省人民政府关于加快旅游名镇开发建设的指导意见》发布。2006年5月，在云南召开展了全国旅游小镇发展工作会议，会议指出了特色旅游小城镇的建设成果并对其进行了经验总结。2011年，云南省政府印发《云南省人民政府关于加快特色小镇建设的意见》，提出“把控数量申请”旅游小镇从60家扩大到150家特色旅游小镇建设的战略思路。2016年10月，云南省政府印发了《云南省旅游产业“十三五”发展规划》（云政发〔2016〕88号），把推进旅游小镇建设、着力构建新型旅游城镇体系，作为需要重点抓好的七大主要任务和工作重点之一。经过十多年的开发建设，云南特色旅游小镇的打造取得了斐然成绩。

二、云南旅游小镇开发管理的模式

（一）云南旅游小镇开发的模式

对旅游小镇开发模式进行重新定义，经过十多年的探索和实践，云南根据因地制宜、旅游小镇开发主题内容差异和具体问题具体分析原则，在旅游小镇开放上形成了以下五种模式：

1.自然景观营造

这种模式强调对具有风景秀丽、独具特色自然景观的小镇，应当以这些自然景观为基础，培育和打造自然景观旅游小镇。截至2016年底，云南省具有8个5A级旅游景区、68个4A级旅游景区、61个3A级旅游景区、85个2A级旅游景区和10个1A级旅游景区。很多小镇就是依托这些旅游景区而迅速发展起来的，主要通过改变过去自然景观、风景旅游资源与所在小镇经济社会发展割裂、“两张皮”的做法，突出旅游资源开发与小镇经济社会发展有机结合。一方面，旅游资源开发能够为小镇居民带来更多的就业、收入，改善小镇的基础设施，成为小镇经济社会发展的新动力；另一方面，获得实惠的小镇居民会在生产生活各方面更加主动地参与旅游资源开发，发展旅游产业及相关产业，在开发中更好地保护自然景观，促进小镇旅游景观的可持续发展。这样，风景旅游资源开发与小镇建设形成一种相互促进的良性循环和人与自然和谐的生态环境。以丽江束河古镇开发为例，距离丽江古城西北4公里处的束河，是纳西族先民及其农业的重要发源地，其特色浓郁的生态文明、农耕文化、民族元素和茶马古道历史底蕴保留至今。2003年以来，为保护纳西族田园风光景色和农耕历史文化，开发企业租用菜地29亩，又返还给农民耕种，要求按传统方式种菜、种花卉，不允许建房屋；为保护村落的原生态环境，开发企业买断村头河边楸木、香椿、核桃等2600多棵，又返还农民管理，不允许砍伐；开发企业出资建设茶马文化博物馆，并对古镇建设分为三类保护区，挂牌保护；为保护景观水系的清澈，开发企业租用九鼎龙潭保护水资源，修复地下防洪渠和新修水渠网5公里，在古镇内修建了10口“三眼井”样式的水井，要求饮水、洗菜、洗衣服分开。经过开发建设，如今的束河古镇山清水秀、风景如画，并荣获“中国最佳人居环境魅力名镇”和“全国4A级旅游景区”称号。

2.特色经济培育

这种模式强调以市场需求为导向，依托小镇特色生物、矿产资源，通过挖掘和发挥生物、矿产资源的旅游经济价值，使之成为具有比较优势和经济效益的旅游产品与旅游经济产业，从而带动和加快小镇经济社会发展。作为全国闻名的“植物王国”“动物王国”和“有色金属王国”，云南具有类型多样、各具特色的资源优势。对特色鲜明和具有优势资源的旅游小镇，云南本着“建设促产业、产业促开发”的原则，主要做法有：一是以农副产品、绿色生物资源深加工为重心，成功发展了劳动密集型产品和技术支撑型产业，通过产品与产业相互交融推进小城镇建设，实现旅游小镇建设与产业培育的有机结合，形成了一批依托烟草（如玉溪大营街镇）、水电（如临沧漫湾镇、大朝山镇）、工矿（如玉溪阳宗镇、禄丰平浪镇、会泽县海镇）等具有较强产业支撑和产业特色的旅游小镇，实现工业产业与旅游产业有机融合发展；二是把小镇资源与旅游区位优势有机结合，通过建设专业化市场，把旅游资源的产品业、市场化与小镇产业发展有机结合，小镇旅游资源生产、加工、销售一体化，实现小镇旅游产业与经济社会发展“双赢”。

3.传统或民族文化传承

这种模式突出小镇的人文社会资源的优势，强调通过对小镇人文社会资源、特别是各具特色的民族文化资源的保护、传承，培育和发展民族文化旅游产业，从而促进小镇建设发展。云南省是多民族汇集的地区，现有25个世居少数民族、15个特有少数民族、8个人口较少民族和16个跨境民族，形成了丰富灿烂的民族文化。正是独特的民族文化优势，使得云南省成功打造了一批彰显民族特色的文化小镇。在开发民族文化旅游小镇时，省政府着重强调宣传与保护传统民族历史文化齐头并进，推动历史与当代文化相结合的“新文化”传播和产业建设。具体地通过宣传民族文化传承、习俗与礼仪并重、节庆和服饰融合等新文化，积极展示各民族的建筑风格、音乐舞蹈文化底蕴来源和风土人情历史脉络，使游客对民族文化、民俗风情有深入了解，增强旅游小镇对国内外游客的吸引力，把旅游小镇建设成民族文化和现当代文化的展示窗口。

4.历史遗存保护

这种模式突出小镇的历史遗存资源的历史价值，通过这些历史遗存的保护与开发，培育和构建历史遗存展示、教育与体验，体现小镇历史遗存的经济价值与效益，从而促进小镇建设发展。云南历史遗存丰富，具有2个世界文化遗产（丽江大研古镇、红河元阳梯田），5个国家级历史文化名城（昆明、大理、建水、丽江和巍山），1个国家级历史文化名镇（禄丰黑井镇）和1个国家级历史文化名村（会泽白雾村），以及11个省级历史文化名城和16个省级历史文化名镇（村）。对于这些历史文化名镇的开发，云南本着“保护与开发并重”的原则，突出历史遗存的保护性开发。以历史渊源、地理环境、风土人情、现有规划布局、空间组合、生态环境、文物古迹和景区景点等要素建构全镇，保存小镇的历史与当代记忆，使小镇的特色和风貌得到基本完整的保护，从而使小镇的民族历史及文化发展脉络得以延续，成为一个充满个性、特色、灵气和吸引力的古今历史旅游小镇。如禄丰县黑井古镇，历史上曾是云南著名的“盐都”，年盐产量和盐税占全省的45%-64%。为保护和展示“盐都”历史遗存，由镇政府牵头，对镇里的主要街区进行民族特色包装又不违背当代大众审美，先后斥资600万元修复武家大院、大龙祠、制盐作坊等古建筑；由镇居民自投资金100多万元，对自家主房屋进行民族历史文化特色改造。2005年，“千年盐都、黑井古镇”成为云南首家国家级历史文化名镇和3A级国家旅游景区。

5.综合开发

这一模式的实现需要当地具有丰富多样的民族、历史、生态、工业、文化等元素，经济社会传承、创新的同时不失文化底蕴。云南通过“民族文化建设、历史遗产保护、优美环境建设、特色经济培育”的有机结合，形成系统的开发建设。依据丰富多彩的民族特色、历史文化、自然景观、人文景观等融合共生的特点，云南许多小镇形成诸如“风景名胜+民族文化、名城+民族文化、风景名胜+名城”之类的要素组合。如西双版纳风景名胜区+傣族文化，大理苍山洱海风景名胜+大理历史文化名城+白族文化，丽江玉龙雪山风景名胜+大研古镇+纳西文化等。为此，对于具有复合型特征的小镇，应当依据小镇多样的资源优势进行综合性开发，按照各种类型资源优势确定不同的开发主题，进行科学设计、规划，分期逐步开发，从而发挥出小镇旅游资源的综合经济效益。如腾冲市的和顺古镇，作为面向南亚第一镇、国家级风景名胜区、六百年历史名城、著名侨乡、抗战遗存、多民族生活古镇等多元要素组合而成的旅游小镇，在开发建设中按照“民族文化的特色、民俗风情的优势、田园风光的特征”思路打造世界级旅游文化与休闲相结合的小镇。县城至和顺古镇的道路畅通无阻，人工湖已可荡舟，不规范建筑已成功改造或拆除，民居博物馆已根据当地民族历史文化进行相应的整修一新；投资建设了滇缅抗战博物馆，和顺图书馆珍藏的各种乡史，民间、民族文化资料也纳入保护与抢救中，综合型旅游小镇初步建成。2005年，在中央电视台举行的中国魅力名镇评选中，和顺古镇被评为年度“第一魅力名镇”。经过开发建设，小镇已经成为云南及全国旅游观光休闲度假的热点目的地。

（二）云南旅游小镇管理的主要模式

与此同时，根据旅游小镇开发建设的不同发展阶段，旅游小镇管理模式在云南呈现并形成了以下三种主要模式：

1.规划准备型

对旅游、文化资源丰富，发展潜力明显但目前尚不具备开发条件的村镇，积极探索开发旅游小镇的保护开发规划，做好项目的可行性分析等项目准备工作，创造开发条件，寻求时机成熟后再纳入开发建设。

2.开发建设型

对已具备一定民族历史文化和开发条件的旅游小镇，要抓住机遇，积极招商引资，融旅游小镇的旅游开发和城镇建设于一体，把小镇开发建设规划项目化，通过项目推动旅游小镇的开发建设和发展。

3.保护提升模型

对于已经形成一定规模的旅游小镇，进一步完善交通可达度、通信条件及市政等基础设施建设，搞好环境整治，改善旅游小镇的通达条件和环境条件。在原有设施的基础上，建设更具特色、多样化的接待设施，以此来满足不同游客的个性化需求。通过保护提升将旅游小镇做精、做优、做强。

三、云南旅游小镇开发管理中存在的问题

（一）科学规划水平低，创新及特色体现不足

“政府规划，企业参与”是云南旅游小镇开发建设的传统做法。然而，在旅游小镇开发管理实践中，这一模式存在诸多缺陷与问题，主要表现为：一是地方基层政府受工作视野、资金能力、专业人才水平等局限与制约，对旅游小镇所做的规划设计往往不同程度地存在主题单一重复、形象定位不准确等问题。许多旅游小镇的自然环境、人文资源、民族文化等极为相似，导致基层政府认为没有必要聘请专业人员进行科学规划，陷入模仿、甚至照搬其他小镇规划设计的窠臼，不仅没有特色，而且功能雷同。二是地方政府与开发管理企业之间关系不合理、不协调。政府作为主管部门通常主导、控制旅游小镇的规划设计，开发管理企业只能被动执行政府的规划意图，企业创新能力无法体现与发挥。显然，由于政府与开发管理企业所追求的目标、利益不尽一致，必然导致政府的规划设计更多考虑开发的社会、生态效益，难以充分考虑、保障开发企业的经济利益。三是很多旅游小镇的规划设计往往重视外在、表面自然景观、旅游产品的开发，而忽视小镇的人文资源、民族文化的整理、挖掘，无法充分展示小镇内在的特色。政府要明白旅游小镇的优势资源是什么，特色在哪里，当前，很多旅游小镇的开发建设规划都不够清晰。方向一旦错误，由于发展状态不可逆等经济机会成本，这种代价是难以承受的，因此，战略方向的制定显得尤为重要。

（二）土地开发与管理体制不规范

土地是旅游小镇开发建设中最重要的资源。一方面，在小镇开发建设初期，地方政府由于对开发范围、规模认识不清晰，一味求大求全，随意扩张，甚至完全放弃已有的旧集镇，新征土地开发建设，造成小镇建设占用的土地面积过大，侵占稀缺的耕地。另一方面，由于土地市场不健全，小城镇开发建设的征地方式主要以协议出让，很少通过挂牌拍卖出让，这就导致了土地市场上资源配置没有得到充分发挥，造成小城镇建设使用土地普遍存在廉价出让、土地使用率低和土地资源浪费等问题。

（三）市场融资机制不健全，开发管理资金普遍不足

在以往的旅游小镇开发建设中，资金主要依靠政府筹集，投入数量不足，开发建设规划经常难以按时完成。虽然从2005年开始云南省发改委拨出1 000万元作为旅游小镇贷款专项资金，同时，省财政厅拨出1000万元作为旅游小镇建设专项资金；在积极争取国家补助资金的同时，云南省财政自2011年起，分三年安排4 500万元补助资金，专项用于150个特色小镇（不含60个旅游小镇）规划编制工作，旅游小镇原有专项资金规模和用途继续保持不变，然而，从旅游小镇开发建设实践来看，相对于开发管理不断增长的资金需求来说，政府资金投入依然表现为“杯水车薪”。由于云南省地处西南边陲，小城镇的经济基础仍然以农业为主，工商业不发达，市场融资能力较小，对外招商引资能力弱。除了丽江、大理、保山等部分具有知名度的古镇外，很多旅游小镇由于融资能力低而普遍存在开发管理资金不足问题。

（四）重建设、轻管理，生态环境污染严重

尽管旅游业被称为“绿色产业”“无烟产业”，不像工业发展那样容易带来并造成生态环境污染，但并不意味着不会产生污染。旅游基础设施的建设、旅游场所的建设、游客的生活垃圾、旅游交通带来的拥堵与尾气都会产生污染。具体来说，一是改变自然生态系统的完整性。在大力发展民族特色旅游的同时，忽视对生态系统的影响，使得人们的生活环境恶劣。二是减少当地物种种类。例如，大量引进外来观赏植物、人工草地等，会使本土动植物生存环境发生改变，并且除草、施肥、剪草、喷药等人工管理活动也会在不同程度上影响当地物种的生存条件，使得动植物种类数量锐减。三是破坏当地重要的自然、历史、人文景观要素，如古栈道、石拱桥、农业灌溉留下的人工或自然水系工程、农田防护系统等，还有反映当地姓氏宗祠、特色民居的典型建筑遭到破坏或拆除。四是很多小镇没有建设专门的生活垃圾处理、防火、防洪等基础设施，或者即使有也是摆设，没有制定专门专人的管理制度。

四、云南旅游小镇开发管理模式创新思路

云南省旅游小镇持续健康发展离不开“政府引导、企业参与、市场运作、百姓受益、可持续利用”等原则的遵循，政府在旅游小镇开发建设中扮演着不可或缺的角色，其对市场自发性和滞后性的把握时机尤为重要，发挥市场在资源配置中的决定性作用，调动企业参与开发建设的积极性，形成多渠道、多元化的投资格局，实现“看得见的手”和“看不见的手”相互结合，政府和企业达到最优平衡；通过旅游发展促进经济发展，加快农村城镇化、农业产业化和农民市民化进程，最终提高人民生活水平；把开发与保护有机结合起来，宣传与培育相互融合，坚持在保护中发展，在发展中保护，实现人与自然的和谐统一，特色资源永续利用。具体来说，在旅游小镇开发管理模式选择中要创新以下工作思路：

（一）创新规划先导功能，建立健全政府开发协调机制

云南省应成立由省发展改革委、工业信息化委、财政厅、人力资源与社会保障厅、国土资源厅、住房和城乡建设厅、农业农村厅、商务厅、旅游局等部门组成的旅游小镇建设协调领导小组，在省住房和城乡建设厅设立办公室，统筹推进、指导以及协调全省旅游城镇建设。加快旅游小镇总体规划和特色规划的编制工作，找准城镇特点，明确功能定位、发展思路和建设模式，确保与城镇总体规划、县域村镇体系规划以及土地利用规划的衔接，增强规划的实用性。地方各级政府要加强组织协调，把旅游小镇开发建设纳入政府主要工作议程，加强领导，明确责任，抓好落实。根据旅游小镇的类型，由省直有关部门和州（市）相应部门建立对口联系制度，强化对旅游小镇产业培育的指导和扶持力度；建立旅游小镇建设评价机制、强化督促检查，实行动态管理，对建设成效显著的，在资金、项目安排上予以优先、重点倾斜。

（二）创新土地利用机制，优先保障建设用地

现有土地的使用不合理及现有建设用地的不规范可以通过旅游小镇开放进行重新建设，将新增的农用地纳入云南省各州（市）土地利用年度计划统筹安排。土地利用审批应纳入城市建设用地统一管理，省、州（市）国土资源管理部门可以优先审批旅游小镇相关的土地利用。要完善农村土地承包制度和流转制度，对于生活在小城镇的农民，村集体不收回其原有的承包土地经营权，允许其原有的承包土地经营权有偿转让，不增加本应负担的税费以外的其他税费。加大旅游小镇建成区和农村建设用地整治力度，通过居民点迁并、空心村改造、闲置废弃土地整理等措施，解决旅游小镇建设用地问题。科学规划小镇功能布局，优化土地利用结构，引导农民进镇购房或按规划集中建房，鼓励用地节约、集约的住宅小区建设。

（三）创新投融资体制机制，多渠道筹集开发建设资金

除了继续设立各种政府专项投资经费外，对在旅游小镇范围内收取的城镇基础设施配套费、市场管理费等行政事业性收费收入，除按照规定上缴国库外，剩余部分全都返还基层政府。发挥企业的投资主体地位与功能，积极招商引资，鼓励、支持国内外企业参与旅游小镇基础设施建设和其他经营项目的开发建设，保障投资企业在旅游小镇开发建设和经营中获得应有的合法权益。为吸引外资，坚持“谁投资谁受益”的理念，积极邀请投资者参与民族特色城镇开发建设。积极探索公共设施市场化建设管理模式，通过存量资源置换、公共设施经营权出让等机制，吸引社会资本参与旅游小镇公共设施的建设和管理。对于开发过程中需要的贷款，云南省金融机构适当倾斜，优先安排，确保资金及时到位。为响应云南省政府的号召，金融机构要坚持服务实体经济，引导信贷资本投向旅游小镇基础设施建设、住宅开发和产业发展。要积极引导潜力大、实力强的企业参与小镇特色产业建设，形成独特的品牌优势，从而为小镇发展注入活力。

（四）创新政府管理机制，强调人民群众受益

要坚持以人为本，推进和谐社会建设，促进旅游城镇经济社会全面发展。积极探索适合城市建设特点的新型城市管理体制，厘清州（市）、县、镇三级政府关系，下放部分县级经济社会管理权限。如适当放宽旅游小镇工商、税务、公安等部门的权限，给企业参与小镇开发建设营造一个宽松的环境，鼓励企业间的自由竞争，从而形成具有鲜明民族特色的旅游产业。通过打造一大批民族文化特色小镇，有效促进农村经济增长，改善人们的生活水平，有力推动云南省农村城镇化进程，从而加快实现城乡一体化和城乡各族群众共同富裕。要牢牢把握群众受益这个落脚点，优先保障小镇居民的合法利益。政府要高度重视，为人们提供创业就业平台，引导人们积极参与小镇的发展。要深入贯彻中央加快城镇户籍管理制度改革的精神，加快实施城乡统一的户籍管理制度，彻底取消旅游城镇农业户、非农业户等各类户籍的划分，降低农民在小城镇落户的门槛。通过户籍制度改革，农民可以选择进入小镇就业，大大提高了小镇人口数量，拉动市场消费，从而促进城乡经济发展。要通过旅游小镇的开发建设，让人们感受到生活水平的改善、消费能力的提升，增强人们对小镇经济的认同感，引领人们自主参与小镇的开发建设。

（五）创新资源环境开发保护体系，坚持保护与发展有机结合

坚持“保护为主、合理开发、可持续利用”的原则，坚持走可持续发展道路，协调统一旅游城镇的历史文化、生态环境和经济发展。在开发建设过程中，采取合理有效的行动对一些历史遗迹、生态资源进行重点保护。对一些极具民族文化特色的古城，在原有的基础上进行修缮，要体现地方特色，展现出鲜明的民族性和独特性，新建、改建、扩建的建筑项目，要与其民族特色和历史风貌相协调，建筑规模和风格，要与周围景观相协调，增强旅游小镇的观赏性。坚持“重挖掘、创特色”的原则，着力发掘旅游景观，以此为重点积极整合镇内旅游文化资源，着力打造精品，形成自身品牌优势。要树立依法管理城镇的观念，采取有效措施，加大投入，完善环境卫生和绿化、美化设施的配套建设，推进旅游小镇城镇维护管理体制改革，向社会公开出让小镇街道和公厕等环境卫生的保洁权，提高旅游小镇的保洁质量。建立健全管理制度，加大对小镇环境卫生和环境污染的整治力度，积极开展主要街道的绿化、美化工作，改善镇容镇貌。为了提升游客的观光体验满意度，小镇内管理机构要加强人员素质修养。