乡村振兴背景下聚焦政府与农户“双非”问题——基于演化博弈视角*

董鸿宇 饶伊雯 邓中美

(厦门理工学院土木工程与建筑学院，福建 厦门 361021)

0 引言

粮食种植是国家赖以生存的命脉，新兴产业的蓬勃发展使得以粮食种植作为家庭主要收入来源的耕地经营模式逐渐退化，出现以牺牲粮食耕地促经济发展的现象。先有部分地区为迎合“乡村城市化经济”的发展，大量占用农业耕地用于建筑开发，“非农化”现象频繁衍生；再有人们对耕地不科学、不合理的利用导致粮食耕地退化和毁坏的现象愈发严重，国家总体土地资源利用率失衡，粮食生产量大幅度下降，“非粮化”现象愈演愈烈。据统计，我国现有耕地中，中低产量耕地占比高达78.46%[1]，耕地生产力与农业发达国家相比平均单位粮食产量相差100千克以上。有关统计数据表明，我国能满足基本作业循环、生产质量较好且有灌溉设施的耕地只占39.8%。

受自然环境和人为改造等因素影响，耕地逐步出现旱涝、风沙、盐碱、土地流失等现象，严重影响了农业生产。为追求经济发展，耕地被大量占用转变为城市用地或转型为经济农业用地，被用于种植经济作物。在我国人多地少的现状下，保证粮食产量与耕地规模和质量显得至关重要。

1 “双非”问题

1.1 理性辩证看待耕地“非粮化”

部分地方政府为实现乡村振兴，盲目追求经济发展，大力支持并推进当地特色经济作物种植，同时大量引进工商企业，但缺乏监管职责，导致大规模经济作物代替了粮食作物。而由于粮食作物利润较低，为了追求经济效益，许多农户将粮食耕地改种蔬菜、水果等高利润农作物。对土地流转用途的监管不严也是造成“非粮化”的原因之一。法律没有明确规定农地流转的用途，也没有明确规定转入农地是否必须用于种植粮食作物。虽然已有相关法律条文与政策能够在一定程度上制约“非粮化”的进程，但对已存在的“非粮化”问题缺乏惩处。

调整不同用地、产业、作物的国土空间布局是宏观调控土地“非粮化”的有效途径，但根本手段在于调整经济效益。农户愿意高成本种植果树、油料等，追根究底是因为其带来的利润远高于粮食作物，所以可对种植粮食作物的农户提供一定的补贴降低种植粮食需要付出的劳动与经济成本，通过技术支持帮助农户提高种植效益等，提高农民对解决“非粮化”问题的积极性。可适当种植非多年生的经济作物，对耕地进行合理轮作，不仅能降低对粮食产能的影响，还能提高农户综合收入水平。此外，应引进智能机械化生产设备，不仅能节省劳动力、节肥减药，还能大大提高粮食产量，进一步提升农户收入水平。

随着人们膳食结构的改变，水稻、小麦、高粱等粮食作物的地位被削弱，对肉类、果蔬类的需求日益增长，在保证粮食绝对安全、不破坏耕地结构的情况下，可以适度“非粮化”。对于粮食问题，不能只追求产量，更应当注重食品安全、土地质量、保护生态环境等更为深层次的问题。

1.2 不留余地抵制耕地“非农化”

以国土空间用途规制为抓手，从源头上遏制“非农化”。全面开展耕地实名保护检查，加快实现农业生产集成化、机械化，提高农民的积极性，以此减少农业劳动力人口的流失。针对要占用耕地的产业，相关单位须秉持非必要的原则，实行更加严格的准入政策。从国家角度而言，耕地保护是环境保护所需。完善的政策需贯彻落实到位，严明的监察体系需环环相扣，因此，应将违规占用永久基本农田，开展绿化造林、挖湖造景、非农建设等耕地“非农化”行为纳入考核，每一亩土地标签贴码上传数据库，通过互联网大数据形式监控落实。

2 地方政府和农户的演化博弈分析

地方政府与农户的演化博弈分析，需要建立两方博弈模型进行演化博弈分析，深入探究地方政府的规制行为和农户种植选择行为，以及双方主体之间行为演进的影响，为政府和农户提供相应的建议和参考。

2.1 博弈分析的模型假设构建

为了更好地分析双方主体行为的博弈关系，本文提出如下基本假设：

(1)十三届全国人大第五次会议指出，除行政法律手段，还要以经济手段予以农民利益引导。假设地方政府具有双重身份识别——“政治人”和“经济人”[2]，一方面，地方政府对土地用途进行规制，合情合理把握耕地种植用途的管控；另一方面，地方政府也会获得相应报酬。

(2)政府提高小麦等粮食作物的最低收购价，扩大三大谷物的种植收入保险和完全成本保险，并对种粮农民实行农资补贴。假设农民种粮时的社会总体收益为S(包括政府对种粮的农资补贴和种粮收益)，种粮的经济收益为R1，补贴率为β(0<β<1，单位%)，获得的农资补贴为β×S。农户种粮时地方政府收益率为ɛ(0<ɛ<1，单位%)，收益为ɛ×S[3]。

(3)模型中的农户界定为获得流转土地后从事农业生产的农户，其行为选择有两种情况：一种是通过传统种粮的社会总体收益为S(包括政府对种粮的农资补贴和种粮收益)，假设种植传统种粮成本为C1[3]；另一种是农户选择“非粮化”种植获得收益为R2。根据农户行为理论分析，农户会倾向于选择收益更高的经济作物种植，假设经营成本为C2。种植经济作物同时会带动地方经济的财政收入，加上“农家乐”“自摘蔬果”等新型营销模式的出现，地方政府也会获得可持续性财政收入m2。

(4)农户种植粮食时，若地方政府进行规制，则付出宣传、管制成本C3，地方政府与农户共享收益S，地方政府还会获得绩效考核奖励m1；反之，若地方政府选择不规制，则不付出成本且不获得收益。而农户选择“非粮化”策略时，双方行为主体则不涉及收益S的分配[3]。

(5)地方政府选择不规制，则会面临粮食减产、耕地用途被改变等情况，导致粮价升高。地方政府为稳定市场价格，需要进行宏观调控，投入资金C4，进而稳定市场价格。

综上所述，构建演化博弈模型，建立地方政府和农户间双方的收益博弈矩阵，见表1。

表1 地方政府与农户间的收益博弈矩阵

2.2 博弈模型关系式的建立与分析

2.2.1 农户和地方政府间的博弈动态方程

设农户选择种植粮食策略的概率为x，选择“非粮化”种植其他经济作物策略的概率为1-x，0≤x≤1；设地方政府对农业用地用途规制的概率为y，不规制的概率为1-y，0≤y≤1。

农户选择种植粮食的期望收益为

Em1=y(R1+β×S-C1)+(1-y)(R1-C1)

(1)

农户选择非粮化种植的期望收益为

Em2=y(R2-C2)+(1-y)(R2-C2)

(2)

农户的平均期望收益为

(3)

政府选择规制策略的期望收益为

En1=x(ε×S-C3+m1)+(1-x)(m2-C3)

(4)

政府选择不规制策略的期望收益为

En2=x(m1-C4)+(1-x)(m2-C4)

(5)

政府的平均期望收益为

(6)

由此可得到动态方程

M(x,y)=x(1-x)(y×β×S+R1-R2+C2-C1)

(7)

N(x,y)=y(1-y)(x×ε×S+C4-C3)

(8)

由此可以分别得出农户和地方政府双方选择策略的演化博弈动态微分方程为[3]

(9)

(10)

依据微分方程的稳定性原理，要使一策略处于稳定状态，选择该策略的概率x或y必须分别满足以下条件[4]

(11)

演化均衡点的稳定性可以从系统的雅克比矩阵局部稳定分析导出，本文的博弈矩阵对应的雅克比矩阵为

(12)

2.2.2 农户的复制动态方程分析

2.2.3 政府的复制动态方程分析

2.3 博弈结果分析

基于地方政府规制策略的演化博弈行为分析，以及有限理性下农户种植选择即农户行为理论，博弈双方的策略选择与收益及对方的策略选择有关[4]。由农户的演化稳定策略分析可得，农户选择种植粮食的积极性与种植粮食作物的收入R1成正相关，同时受种粮农资补贴率β的影响。增加农户选择种粮的收益和农资补贴，则y*值减少，当y>y*时，农户选择种植粮食策略的速率大于地方政府选择对土地用途不规制的速率[3]。地方政府进行规制的策略意愿受收益率ɛ和农户种粮收益S乘积的影响，并与农户是否选择种植粮食作物有关。增加地方政府的收益率和农户的种粮收益，可以相应提高地方政府选择土地用途规制的策略倒向，则x*值减小，当x>x*时，使得地方政府选择土地用途规制策略的速率大于农户选择种植粮食作物策略的速率[3]。

2.4 结论与建议

2.4.1 结论

当政府对农户种植行为进行有效合理的宣传和规制，并且能够落实对农户的种粮补贴政策，政府也会获得粮食增产带来的绩效奖励和规制收益分成，土地流转用途规制不仅能有效抑制“非粮化”现象，同时能保证粮食生产安全。

(1)地方政府“政治人”和“经济人”[7]的双重身份，地方政府对土地用途的宣传和规制力度和意愿导向取决于种粮收益率的大小、粮食增产的绩效奖励。2022年“三农”中央一号文件中指出，开展省级党政领导班子和领导干部实绩考核制度，可以将农户种粮收入和粮食生产安全作为重要参考，对政绩突出的地区予以绩效奖励。在良好的种粮收益和绩效奖励驱使下，地方政府对土地用途宣传和规制的主动积极性将有效提高，刺激农户在宣传引导下选择种植粮食，达到双方利益最大化。

(2)依据农户行为理论，农户更愿意在有限的土地资源上种植效益更高的经济作物。因此，应合理保障农户种粮收益、提高粮食补贴率并按时发放。选择种植粮食获得的农资补贴可以弥补甚至富余“非粮化”种植其他经济作物的收益价差，那么农户将倾向于选择种植粮食。农户种粮积极性不断提高，土地种粮率达到边际值，地方政府的宣传规制成本也随之减少，可以保持规制中性的策略，但要坚持监管农用地可以“双非”的使用行为，及时落实农户直接补贴政策。

2.4.2 建议

从实践层面，以国内大循环为主体，利用国内资源、供给解决国内需求，需要提高农业经营主体的经营规模，建设现代农业，全面推进数字化农业，支持农业龙头企业迈上“云端”，创新发展智慧农业。以智慧育种、智慧栽培、智慧生产、智慧监测与智能装备为基础，融合产业物联网融通应用，借助区块链技术，培育供应链金融，总体提升农业生产经营数字化水平[8]。加大对智慧农业人才的培养以及智慧农业平台的建设力度，在此之前需要企业或个人通过租赁集中土地的方式，为智能化推广提供可能，加快传统农作方式的转变。

从政策支持方面，一是建立土地“双非”化政策法律监管体系，有效认定农用地可以“双非”的使用行为，加大公开曝光、挂牌督办、追责问责力度[9]；二是开展省级党政领导班子和领导干部实绩考核制度，将农户种粮收入和粮食生产安全作为重要参考，对政绩突出的地区予以绩效奖励；三是建立基本耕地保护经济补偿制度[10]，合理调整经济补偿比例，进而落实对农业用地资源的保护；四是以利民惠民为出发点完善粮食补贴政策，实施以实际生产者的粮食播种面积为依据的直接补贴措施，加大对各种从事粮食生产的新型经营主体的补贴，缩小粮食作物与经济作物之间的价差“鸿沟”，利用粮食补贴政策制度的优势效应，刺激农民倒向粮食作物生产，使粮食生产效率在宏观调控中的作用真正发挥出来[11]；五是健全农户种粮收益保障机制，在生产信贷、种植保险等方面为粮食种植规模化提供优先保障，聚焦关键薄弱环节和小农户，加快发展农业社会化服务，在粮食种植风险方面为农民打上“定心针”，积极鼓励推动粮食规模化生产。

3 结语

“三农”工作重心已历史性地转向全面推进乡村振兴[12]，强化耕地用途管制，严格管控耕地转为其他农用地，由政府签订耕地保护目标责任书，作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责，分类明确耕地用途，严格落实耕地利用优先序，落实“长牙齿”的耕地保护硬措施，严守18亿亩耕地红线[13]。适当提高粮食的最低收购价，稳定粮食生产者的补贴政策，在补贴到位和种粮收益的有利影响下，地方政府进行规制和农户选择种植粮食作物的条件更容易满足，达到互利共赢。因此，政府应该合理调控，制定合理的农资补贴、绩效奖励等激励政策，通过政府规制和经济激励相结合，推动地方政府和农户的种粮导向，从动力上保障粮食生产安全。