美国战略界对中国“军民融合”发展战略的认知与行为反应

刘建华

(中南财经政法大学 政治系，武汉 430073)

中国“军民融合”(MCF)战略旨在打通民用与军事之间在资金、技术、人才等方面的藩篱来实现经济与军事的协同发展，进而实现中华民族的伟大复兴。中国的做法也是国际社会通行的惯例，相当程度上模仿了美国的做法。但自特朗普执政后，出于遏制中国发展的战略需要，包括智库、国会、政府在内的美国战略界对中国“军民融合”战略密切关注，在相当程度上曲解了中国“军民融合”的战略意图与实施手段，并基于一些负面认知，在贸易、投资、科技、教育等领域对中国“涉军”实体和个人施加严格的限制，千方百计地预防、阻止中国获取西方先进的军民两用技术。近年来，国际社会所见证的美国对华出口管制加强、对中资企业投资审查范围扩大、对华为的全球“围猎”、分批次将中国“涉军”企业与高校列入美商务部和国防部“实体清单”、禁止美国公司和个人对“中国军工企业”的证券交易、对中国“涉军”研究人员和学习STEM留学生实施签证限制、对美国高校参与中国“千人计划”的华裔科学家司法起诉，等等，所有这些行动在很大程度上是“美国政府援引中国军民融合来为其一系列打压中国政策正名”。(1)Emily S. Weinstein, Lorand Laskai, Elsa Kania, Tai Ming Cheung, Anja Manuel, Leo Carter, Peter Wood, “How Should the U.S. Respond to China’s Military-Civil Fusion Strategy?”, ChinaFile 22.5 (2021).因此，干扰、阻碍中国军民融合发展战略是美国对华战略竞争的重要议题之一，具有本体论研究意义。

然而迄今为止，国内学界、战略界大多只关注美对华贸易战、科技战、地缘政治围堵和意识形态挑斗，对于美国战略界误解、甚至污名化中国军民融合战略并予以防范、打压明显重视不够，因而，有必要专题探讨美国战略界对中国军民融合发展战略的认知、行为反应及其影响。本文首先介绍美国战略界对中国军民融合发展战略的关注，接着探析美战略界对中国军民融合战略的认知，然后考察美国府会对中国军民融合的行为反应，继而分析美方打压所产生的影响，最后就中国政府如何应对美方打压提出相关对策建议。

一、 美国战略界对中国“军民融合”发展战略的关注

中国军民融合发展战略的推出与实施引起了美国战略界的关注。首先是作为美国战略界大脑的智库对中国军民融合发展战略的广泛研究。

涉足中国军民融合(MCF)战略研究的主要智库有“新美国安全中心”(CNAS)、国家亚洲研究局(NBR)、乔治城“安全与新兴技术中心”(CSET)、“蓝径实验室”(BluePath Labs)、尖贝罗(Pointe Bello)、“捍卫民主基金会”(FDD)等。上述智库研究中国军民融合战略的代表性研究人员及成果见下表：

表1 涉足中国“军民融合”研究的主要智库、代表性研究人员及其成果

在上述专题研究中国军民融合的智库中，CNAS是美国研究中国军民融合的主要智库，其研究人员卡尼亚不断发表有关中国在人工智能、量子技术发展方面的研究论文与报告，(2)卡尼亚系CNAS技术与国家安全所的高级研究员，近年来发表了多篇关于中国在人工智能、量子技术、信息战方面的技术进步及其对美国安全挑战的研究报告，被称为“疯狂科学家”。参见Elsa B. Kania, “China’s Threat to American Government and Private Sector Research and Innovation Leadership,” Testimony before the House Permanent Select Committee on Intelligence hearing on “China’s Threat to American Government and Private Sector Research and Innovation Leadership,” July 19, 2018.https://docs.house.gov/meetings/IG/IG00/20180719/108561/HHRG-115-IG00-Wstate-KaniaE-20180719.pdf.访问时间：2019年5月2日。并经常出席美国国会和政府部门就中国军民融合和技术问题举行的听证会。NBR是美国一家研究亚太地区问题与政策的专业智库。近年来该智库对中国在人工智能、大数据等领域的技术发展颇为关注。BluePath Labs是一家总部位于华盛顿特区的专门研究中国军事、科学与技术生态的政策咨询公司。Pointe Bello 则是从事中国问题研究的战略情报与咨询公司。CSET主要关注参与人工智能研究的中国高校及其对美国安全的影响。该智库于2021年发表的《学术、人工智能和高级持续威胁：六所与持续威胁相关的先进中国大学如何推进人工智能研究》，(3)Dakota Cary, “Academics, AI, and APTs: How Six Advanced Persistent Threat-Connected Chinese Universities Are Advancing AI Research,” CSET Issue Brief, 1.3 2021.也属于关于中国军民融合的研究报告。ASPI虽然是一家澳洲智库，但因该智库近年来的涉华项目研究得到美国军方和国务院的资助，其价值观和服务目标与美国智库基本一致，故也可将其归入美国智库。该智库早在2017年开展“中国涉足国防的大学跟踪”项目研究，并于次年发表《采花酿蜜：中国军方与国外大学的合作》研究报告。该报告通过将中国军事院校与国外大学开展学术合作交流的行为形容为“国外采花，国内酿蜜”，以此吸引西方眼球。此外，如上表所示，一位智库研究人员同时也在其他智库做兼职研究，如格雷格·莱韦斯克，这种现象在美国智库界比较常见。

除上述对中国军民融合专题研究的智库外，还有美国战略与国际研究中心(CSIS)、兰德公司、2049项目研究所等智库在探讨中国军事战略、中美技术竞争、美国印太战略等议题研究时也涉足中国军民融合战略。例如CSIS在其2021年《技术竞争、军民融合、网络、信息系统研发》研究报告中探讨了军民融合发展战略对中国的重要意义及六大支撑体系。(4)六大支持体系分别是高级国防科学、技术和工业体系、军民协同技术创新体系、基础领域资源共享体系、军事人才培养体系、中国人民解放军的社会化保障体系和国防动员体系。参见Anthony H. Cordesman and Grace Hwang, “Competition in Technology, Civil-Military Fusion, Cyber, IS&R and Other Aspects of Competition,” Center for Strategic and International Studies (CSIS) Report, January 6, 2021. https://www.csis.org/analysis/technological-competition-and-china.访问时间：2021年8月12日。

受智库对中国军民融合研究的影响，美国国会就中国军民融合议题举行听证会，邀请智库专家、政府官员出席听证会作证。例如“参议员们抽时间就中国的军民融合问题询问了财政部长提名人珍妮特·耶伦(Janet Yellen)”。(5)Elsa B. Kania and Lorand Laskai, “A Sharper Approach to China’s Military-Civil Fusion Strategy Begins by Dispelling Myths,” February 04, 2021.https://www.defenseone.com/ideas/2021/02/sharper-approach-chinas-military-civil-fusion-strategy-begins-dispelling-myths/171854/.访问时间：2021年4月5日。国会下属的“美中经济与安全评估委员会”(USCC)在2019年6月举行题为“技术、贸易与军民融合：中国对人工智能、新材料和新能源的追求”听证会，邀请CNAS、CSET等智库研究人员出席作证。来自CNAS技术与国家安全项目中心的高级研究员艾尔莎·卡尼亚向委员会介绍了中国人工智能技术的发展及其潜在军事应用对美国的战略影响。卡尼亚在发言中指出,“中国正在通过学术研究和商业活力来全面推进军民融合发展战略”。(6)Elsa B. Kania, “Chinese Military Innovation in Artificial Intelligence,” Testimony Before the U.S.-China Economic and Security Review Commission Hearing on Trade, Technology, and Military-Civil Fusion, June 7, 2019, https://www.uscc.gov.访问时间：2019年10月3日。USCC依据证人证词向国会提交2019年年度报告中的第二部分阐述了美国如何应对中国军民融合带来的“威胁”。(7)The U.S.-China Economic and Security Review Commission, “Section 2: Emerging Technologies and Military-Civil Fusion: Artificial Intelligence, New Materials, And New Energy,” USCC 2019 Annual Report to Congress, https://www.uscc.gov/annual-report-congress.访问时间：2019年12月8日。2018年7月19日众议院情报委员会举行“中国对美国政府和私营部门创新领导地位的威胁”听证会。CNAS、哈德逊研究所等智库研究人员受邀出席。虽然此次听证会的主题没有出现“军民融合”字眼，但主持人的发言、智库研究人员的证词均涉及中国军民融合。

在智库、国会的推动下，本来将中国视为美国战略竞争对手的特朗普政府也出台应对中国军民融合战略的相关政策文件。特朗普政府在2020年6月发布的《美国对华战略方针》指出：“北京的军民融合战略使解放军不受限制地进入开发和获取先进技术的民事实体，包括国有和私营企业、大学和研究项目。通过与中国非透明的军民融合联系，美国和其他外国公司正在不知不觉地将军民两用技术转移到中华人民共和国军事研究和开发项目中，加强了中共压制国内反对派、威胁包括美国盟友和合作伙伴在内的外国的能力。”(8)The White House, “United States Strategic Approach to the People’s Republic of China,” May 26,2020, https://www.whitehouse.gov/articles/united-states-strategic-approach-to-the-peoples-republic-of-china/.访问时间：2020年6月1日。

除白宫外，美国国防部发布的2020年《中国军事战略》报告第四部分专门介绍了中国军民融合发展战略。(9)Office of the Secretary of Defense, “Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2020,” Annual Report to Congress,https://media.defense.gov/2020-DOD-CHINA-MILITAY-POWER-REPORT-FINAL.pdf.访问时间：2020年10月18日。美国国务院特地在自己的网站上发布了一页关于中国军民融合发展战略的政策公告，对中国军民融合的性质、目标、实施路径及美国担忧的理由进行了介绍。(10)The Department of State, “Military-Civil Fusion and the People’s Republic of China,” https://www.state.gov/wp-content/uploads/2020/05/What-is-MCF-One-Pager.pdf.访问时间：2020年7月15日。拜登政府继续关注中国军民融合战略。国务卿布林肯在2021年7月13日华盛顿举行的全球技术峰会上批评中国“模糊包括人工智能应用在内的新兴技术的民用与军用界限”，因此，美国“必须以不同的方式思考如何保护我们的创新和产业免受这种滥用”。(11)Anthony Blinken, “Secretary Antony J. Blinken’ s Remarks at the National Security Commission on Artificial Intelligence’s (NSCAI) Global Emerging Technology Summit,” July 13, 2021.https://www.state.gov/secretary-antony-j-blinken-at-the-national-security-commission-on-artificial-intelligences-nscai-global-emerging-technology-summit/.访问时间：2021年7月20日。他表示，美国政府正在重新审视出口管制、投资审查和签证审查等工具，以确保战略竞争对手不会利用美国的创新生态系统来获得超过美国的军事和国家安全优势。美国商务部长吉娜·雷蒙多(Gina Raimondo)在一份声明中表示:“商务部将尽最大努力阻止中国利用美国技术支持破坏稳定的军事现代化努力。”(12)Brian Fung, “Chinese Tech Firms with Ties to the Military Added to US Blacklist，” April 8, 2021， https://edition.cnn.com/2021/04/08/business/trade-war-china-biden-blacklist/index.html.访问时间：2021年5月6日。

二、 美国战略界对中国融合发展战略的认知

美国战略界对中国军民融合战略的目标、实施路径、特征及其对美国的影响进行了广泛的讨论。

关于中国军民融合战略的目标，美国战略界的看法大致有三种。其一是追求超越美国的军事优势。CNAS研究员卡尼亚在2019年6月USCC举行的听证会上向主持人表示，通过军民融合，“解放军不仅渴望与美国军队匹敌，而且要在当今新兴技术推动下正在进行的军事革命中取得优势，从而超越美国军队”。(13)Elsa B. Kania, “Chinese Military Innovation in Artificial Intelligence,” Testimony before the U.S.-China Economic and Security Review Commission Hearing on Trade, Technology, and Military-Civil Fusion, June 7, 2019, https://www.uscc.gov.访问时间：2019年10月8日。美国国务院也认为中国军民融合战略的目标“是使中国能够发展世界上最先进的军事力量”。(14)The Department of State, “Military-Civil Fusion and the People’s Republic of China,” https://www.state.gov/wp-content/uploads/2020/05/What-is-MCF-One-Pager.pdf.访问时间：2020年7月15日。其二是旨在实现经济繁荣与军事现代化的同步发展。莱韦斯克认为中国的军民融合代表了一种颠覆 “大炮VS黄油”经典宏观经济模型的分配资源的创新努力，能够最有效地将经济规模转化为军事力量优势，使“黄油”(经济)与“大炮”(军事)相互促进，共同发展。(15)Greg Levesque, “Military-Civil Fusion: Beijing’s ‘Guns AND Butter’ Strategy to Become a Technological Superpower,” China Brief 19.18 (2019).USCC在其2019年致国会的年度报告中指出，“中国政府的军民融合政策旨在通过一系列政策和其他政府支持的机制(包括风险投资(VC))来刺激创新和经济增长，同时利用民企创新成果为中国的国防部门服务”。(16)The U.S.-China Economic and Security Review Commission, “Section 2: Emerging Technologies and Military-Civil Fusion: Artificial Intelligence, New Materials, And New Energy,” USCC 2019 Annual Report to Congress, https://www.uscc.gov/annual-report-congress.访问时间：2019年12月8日。其三是实现总体安全、发展与中华民族伟大复兴目标。“蓝径实验室”项目主任彼得·伍德认为中国军民融合战略“不仅仅只是中国国家计划清单上的又一个补充，还是一项战略，其组成部分将纳入中国其他国家战略的优先事项，以推进中华人民共和国的总体安全和发展目标”。(17)Emily S. Weinstein, Lorand Laskai, Elsa Kania, Tai Ming Cheung, Anja Manuel, Leo Carter, and Peter Wood, “How Should the U.S. Respond to China’s Military-Civil Fusion Strategy?”, ChinaFile 22.5 (2021).美国国防部认为“中华人民共和国奉行军民融合发展战略，将经济社会发展战略与安全战略相融合，构建支持中华民族伟大复兴目标的综合国家战略体系和能力”。(18)Office of the Secretary of Defense, “Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2020,” Annual Report to Congress.https://media.defense.gov/2020-DOD-CHINA-MILITAY-POWER-REPORT-FINAL.pdf.访问时间：2020年10月18日。

关于实施途径，美国战略界认为中国通过国内和国外两个途径来实现军民融合战略目标，而国外途径对于获取西方先进两用技术至关重要。CNAS研究员卡尼亚认为，中国一方面通过大力投资国内推进自主创新以实现技术升级，另一方面采取各种“技术转移”策略获取国外先进技术。卡尼亚在国会听证会发言中总结了中国获取美国先进技术的“转移策略”，包括“网络盗窃”、“商业间谍”、对初创企业的风险投资、海外人才招聘、战略性收购、派遣留学生学习西方先进技术，等等。具体做法是：中国政府支持在美国硅谷和波士顿成立以招揽人才和获取先进技术为目标的创投基金和创新中心(孵化器)、对美国高科技企业的战略性收购、以美国大学为目标的“网络间谍活动”、派遣解放军大学或与中国国防技术发展密切相关的大学生及研究人员赴美学习STEM和开展合作研究、通过“千人计划”招聘美国教授在中国大学和科研机构兼职、将国外实验室合作研究成果带回中国、要求合资企业的外方以技术入股，(19)Elsa B. Kania, “China’s Threat to American Government and Private Sector Research and Innovation Leadership,” Testimony before the House Permanent Select Committee on Intelligence China’s Threat to American Government and Private Sector Research and Innovation Leadership, July 19, 2018.https://docs.house.gov/meetings/IG/IG00/20180719/108561/HHRG-115-IG00-Wstate-KaniaE-20180719.pdf.访问时间：2019年5月2日。等等。美国国务院认为中国“不仅通过自身的研发努力，而且还通过采取包括盗窃在内的方式来获取和转移全球尖端技术以实现军事主导”。(20)The Department of State, “Military-Civil Fusion and the People’s Republic of China.” https://www.state.gov/wp-content/uploads/2020/05/What-is-MCF-One-Pager.pdf.访问时间：2020年7月15日。相较于CNAS、国务院聚焦中国所采取的“技术转移”策略，美国国防部则更关注中国军民融合在国内的“六种相互关联的努力”。(21)Office of the Secretary of Defense, “Military and Security Developments Involving the People’s Republic of China 2020,” Annual Report to Congress.https://media.defense.gov/2020-DOD-CHINA-MILITAY-POWER-REPORT-FINAL.pdf.访问时间：2020年10月18日。

关于中国军民融合战略的实施特征，美国战略界认为该战略具有全社会性、战略性、系统性和军事商业化等特征。就“全社会性”而言，CEST研究员艾米丽·温斯坦认为，“中国政府的军民融合战略旨在将国防和经济领域的所有国家战略重点编织并嵌入一个完整的全社会体系。这些努力无疑有助于中国日益增强的军事竞争地位及其日益增长的全球影响力”。(22)Emily S. Weinstein, Lorand Laskai, Elsa Kania, Tai Ming Cheung, Anja Manuel, Leo Carter, and Peter Wood, “How Should the U.S. Respond to China’s Military-Civil Fusion Strategy?”, ChinaFile 22.5 (2021).特朗普执政时期，白宫推出的《美国对华战略方针》指出，“美国将特别地根据北京的全社会军民融合战略及其获取与高超声速、量子计算、人工智能、生物技术和其他新兴及基础性技术相关的先进技术的努力，来升级出口管制”。(23)The White House, “United States Strategic Approach to the People’s Republic of China,” May 26, 2020, https://www.whitehouse.gov/articles/united-states-strategic-approach-to-the-peoples-republic-of-china/.访问时间：2020年6月1日。就“战略性、系统性”来讲，美前任助理国务卿克里斯托弗认为“中国窃取美国的技术来建设自己军队的努力是带有战略性、系统性和资金充裕的”。(24)Christopher Ashley Ford, “Sino-American Relations and the Challenge of ‘Military-Civil Fusion’,” February 20, 2020, https://www.state.gov/sino-american-relations-and-the-challenge-of-military-civil-fusion.访问时间：2020年7月12日。至于“军事商业化”，莱韦斯克认为中国党和政府通过“设立军民融合工业园区，将从事军民两用技术研发的企业家与军事客户联系起来。利用科技现代化以及国内创新和生产能力的进步来使中国能够迅速实现军事现代化”。(25)Greg Levesque, “Commercialized Militarization: China’s Military-Civil Fusion Strategy,” June 30, 2021.https://www.nbr.org/publication/commercialized-militarization-chinas-military-civil-fusion-strategy/.访问时间：2021年7月18日。

关于中国军民融合战略对美国的影响，在美国战略界看来，中国军民融合给美国创新领导地位(技术霸权)、安全(军事霸权)和价值观均带来挑战或“威胁”。CNAS的研究员卡尼亚称中国“不断利用美国创新体系的开放性”，对美国在全球创新方面的领导地位构成了“独特的、也许是前所未有的挑战”。(26)Elsa B. Kania, “China’s Threat to American Government and Private Sector Research and Innovation Leadership,” Testimony before the House Permanent Select Committee hearing on Intelligence China’s Threat to American Government and Private Sector Research and Innovation Leadership, July 19, 2018.https://www.cnas.org/publications/congressional-testimony/testimony-before-the-house-permanent-select-committee-on-intelligence.访问时间：2019年5月2日。“由于模糊了军事和商业努力之间的界限，军民融合加剧了美国公司或大学可能通过与中国公司、机构或个体研究人员的合作无意中侵蚀美国军事优势的风险。”(27)Emily S. Weinstein, Lorand Laskai, Elsa Kania, Tai Ming Cheung, Anja Manuel, Leo Carter, Peter Wood, “How Should the U.S. Respond to China’s Military-Civil Fusion Strategy?”, ChinaFile 22.5 (2021).美国国防部副部长凯瑟琳·希克斯(Kathleen Hicks)与前美国外交官安雅·曼努埃尔(Anja Manuel)在他们的文章中写道：“随着中国政府着手利用中国科技行业日益增长的实力来增强其军事实力，美国的政策制定者对此越来越感到震惊。美国官员将北京的军民融合努力描述为代表‘全球安全威胁’的‘恶意议程’。”(28)Anja Manuel and Kathleen Hicks, “Can China’s Military Win the Tech War?”, Foreign Affairs 29.7 (2020).美国国务院认为“中国军民融合威胁着支撑国际科技合作和公平全球商业实践的信任、透明、互惠和共享的价值观”。(29)The Department of State, “Military-Civil Fusion and the People’s Republic of China.” https://www.state.gov/wp-content/uploads/2020/05/What-is-MCF-One-Pager.pdf.访问时间：2020年7月15日。Christopher Ashley Ford, “Preventing U.S. Industry’s Exploitation by China’s ‘Military-Civil Fusion’ Strategy”, APRIL 2, 2020, https://www.state.gov/preventing-us-industry-exploitation-by-chinas-military-civil-fusion-strategy.访问时间：2020年8月6日。

总之，特朗普政府将中国军民融合战略“描绘为一个永远潜伏的恶魔，以证明其针对中国实体的疯狂激进行动是合理的”。(30)Emily S. Weinstein, Lorand Laskai, Elsa Kania, Tai Ming Cheung, Anja Manuel, Leo Carter, Peter Wood, “How Should the U.S. Respond to China’s Military-Civil Fusion Strategy?”, ChinaFile 22.5 (2021).

综上，美国战略界对中国军民融合战略的意图、实施路径、特征、影响等进行了广泛的讨论，虽然不乏争论分歧，但大同小异，总体上对中国军民融合存在比较明显的误解或误判，甚至不乏有意抹黑、威胁渲染，具有明显的战略竞争色彩与意识形态偏见。就战略竞争色彩而言，“蓝径实验室”项目经理彼得·伍德认为军民融合代表 “中国在全球体系对抗中的获胜之路”。(31)Emily S. Weinstein, Lorand Laskai, Elsa Kania, Tai Ming Cheung, Anja Manuel, Leo Carter, Peter Wood, “How Should the U.S. Respond to China’s Military-Civil Fusion Strategy?”, ChinaFile 22.5 (2021).FDD研究人员艾米丽·德拉布鲁耶尔和内特·皮卡西奇认为军民融合是一项“北京利用其持久的优势——巨大而有吸引力的国内市场、大量的低成本劳动力、宽松的监管环境和市场控制——巩固相对于美国弱点的优势的竞争战略”。(32)Emily de La Bruyère, and Nathan Picarsic, “How to Beat China’s Military-Civil Fusion,” The American Interest 22.6 (2020).美前任助理国务卿克里斯托弗认为“军民融合是中华人民共和国地缘政治修正主义的产物。中国共产党试图通过军民融合使中国回归世界的主导位置”。(33)Christopher Ashley Ford, “Sino-American Relations and the Challenge of ‘Military-Civil Fusion’,” February 20, 2020, https://www.state.gov/sino-american-relations-and-the-challenge-of-military-civil-fusion.访问时间：2020年7月12日。意识形态偏见表现为CEST研究员达科他·卡里与艾米丽·温斯坦反对CNAS研究员卡尼亚关于中国军民融合很大程度上是在模仿美国的观点,认为将中国军民融合(MCF)与美国军民融合(MCI)画等号是错误的。“可以肯定的是，美国也希望将民用企业纳入其军事体系，但它这样做的时候没有一个一党专制的国家，也没有明确的法律障碍来保护私营企业。”(34)Emily Weinstein, “Don’t Underestimate China’s Military-Civil Fusion Efforts,” Foreign Policy 5.2 (2021).美前国务卿蓬佩奥更是从战略竞争和意识形态视角看待中国军民融合战略。他说：中国军民融合战略“目标是确保人民解放军(PLA)获得军事优势……。[我们]需要确保我们的公司不进行能够增强竞争对手军事实力或加强该政权对该国部分地区的镇压控制的交易”。(35)Christopher Ashley Ford, “Preventing U.S. Industry’s Exploitation by China’s ‘Military-Civil Fusion’ Strategy,” April 2, 2020. https://www.state.gov/preventing-us-industry-exploitation-by-chinas-military-civil-fusion-strategy.访问时间：2020年9月8日。

三、 高科技封锁：美国府会对中国获得西方先进两用技术的行为反应

对中国军民融合战略“威胁”的感知促使特朗普政府与国会合作，对中国留学生、企业、高校、军队科研院所采取多领域、跨部门、全社会、超国界的系统性打压行动。多领域表现为美国府会为了防范、封锁中国从美国及西方获得先进军民两用技术，在贸易、投资、科技、教育、外交等领域对中国采取的限制、阻碍措施。

在贸易领域，美国国会通过《出口管制改革法案》(ECRA)，禁止向中俄等“非自由民主国家”出口十四项可能对美国安全产生影响的新兴技术和基础技术。(36)The House of Congress, “H.R.5040- Export Control Reform Act of 2018.” https://www.congress.gov/bill/115th-congress/house-bill/5040.访问时间：2019年1月8日。美国商务部依此法案不断地将中国“涉军”企业、高校列入“实体清单”。例如2020年12月18日，美商务部公布新的对华77个实体及个人“制裁”清单，清单中包含众多中国高校和企业，见下表：

表2 被列入美国商务部实体清单的部分中国高校和企业

在投资领域，美国国会通过《外国投资风险评估现代化法案》(FIRRMA), 加强美国“外国投资审查委员会”(CFIUS)的审查权力，将CFIUS审查的交易范围从导致外国公司控制美国公司的交易(如合并、收购和接管)，扩大到包括外国公司可能对美国关键基础设施、关键技术或安全产生影响的任何投资交易。(37)115th Congress 2d Session, “H. R. 5841.”https://www.congress.gov/115/bills/hr5841/BILLS-115hr5841eh.pdf.访问时间：2020年9月15日。特朗普还签署了禁止“有军方背景的中国公司”投资美国的行政令。

在国际教育(含国际学术交流)与科研合作领域，2020年5月29日特朗普发布第10043号总统行政令(PP10043)，宣布对与中国人民解放军有联系的中国研究生和研究人员实行签证限制。该行政令主要针对被称为“国防七子”的解放军高校的赴美留学生和研究人员。“新政策影响约3000至4000名中国留学生和研究人员。”(38)Forest Cong, “US Ban on Chinese Students With Military Links Divides Experts on Impact.” June 04, 2020， https://www.voanews.com/usa/us-ban-chinese-students-military-links-divides-experts-impact. 访问时间：2020年7月8日。

在司法领域，美国司法部对参与中国“千人计划”和中国政府资助的科研合作项目的学者开展清查行动，搜查、抓捕、起诉美国高校和科研机构中的所谓“中国间谍”。据维基百科网站统计，自2018年美司法部发起打击“中国间谍”行动以来，共有18人遭指控或起诉，32人被判有罪，7人被判无罪。(39)“List of Chinese Spy Cases in the United States.” https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_Chinese_spy_cases_in_the_United_States,July 22,2021.访问时间：2021年8月25日。

跨部门表现为美国对中国军民融合的打压是一项在府会合作下，由白宫协调、国务院牵头、多个职能部门参与的“跨部门”行动。美国政府问责办公室(GAO)“对中国试图选择外国研究人员或大学生，非法进行有利于中华人民共和国利益的研究所带来的风险进行评估”。(40)The U.S.-China Economy and Military Commission, “Section 2: Emerging Technologies and Military-Civil Fusion: Artificial Intelligence, New Materials, And New Energy.pdf,” from USCC 2019 Annual Report to Congress, https://www.uscc.gov/annual-report-congress.美国国家科学基金会对中国政府附属或支持的实体在从事技术开发和标准制定的国际机构中开展活动的影响进行研究。作为跨部门联合行动牵头机构的美国国务院则对“涉军”中国留学生和研究人员赴美实施签证审查，并在国际舆论上污名化中国军民融合战略和构建“全球反对中国转移技术威胁的防范联盟”。(41)Christopher Ashler Ford, “Coalitions of Caution: Building a Global Coalition Against Chinese Technology-Transfer Threats,” Sep 14, 2018. https://www.newparadigmsforum.com/p2214. 访问时间：2019年5月3日。美国商务部工业与安全局则不断地将中国“涉军”科技公司列入“实体清单”和加强对华敏感技术的出口限制。美国国防部也将40多家中国“涉军企业”拉入五角大楼禁止合作的“黑名单”。美国财政部牵头的“外国投资审查委员会”则负责依据《外国投资风险评估现代化法案》强化对中企赴美投资的安全审查。美国司法部下属联邦调查局(FBI)对美国高校、科研院所参与中国“千人计划”的研究人员进行排查，对所谓“中国间谍”实施抓捕和起诉。美国国家安全委员会则负责协调打压中国军民融合的跨部门认知与行动。美国政府中参与打压中国军民融合战略的主要部门见下表：

表3 美国政府中参与打压中国军民融合战略的主要部门

所谓“全社会”是指美国政府不仅干扰中美正常的经贸往来，而且还对中美正常的人文社会交流施加限制，在教育科学文化等领域“加强对敏感技术和研究保护的审查，防范学术间谍活动，防止未经授权的信息传输”。(42)The U.S.-China Economy and Military Commission, “Hearing on Technology, Trade, and Military-Civil Fusion: China’s Pursuit of Artificial Intelligence, New Materials, and New Energy,” June 7, 2019. www.uscc.gov/June 7.2019 Hearing Transcript.pdf.访问时间：2019年12月8日。负责牵头事务的前美国国务院副国务卿克里斯托弗曾于2020年4月2日在美国商会发表题为“防止美国产业被中国‘军民融合’战略利用”的讲话，强调“美国私营行业作为合作伙伴在防止美国公司被利用服务于中国共产党的全球野心方面所起的作用”。(43)Christopher Ashley Ford, “Preventing U.S. Industry’s Exploitation by China’s ‘Military-Civil Fusion’ Strategy,” APRIL 2, 2020. https://www.state.gov/preventing-us-industry-exploitation-by-chinas-military-civil-fusion-strategy.访问时间：2020年3月20日。动员商界对与中国企业的合作保持警惕，积极支持政府的打压行动。

所谓超国界是指美国加强与欧日等在对华出口管制、半导体供应链等领域的合作，拉拢其盟友、伙伴加入防范中国“转移”西方敏感技术的“防范联盟”。

从打压牵涉的对象来看，包括中国一些高校、企业、军事科研单位、留学生、访美学者等均受到牵连。采取的手段包括签证限制、FBI搜查、司法起诉、“实体清单”制裁、舆论抹黑(污名化)，等等。打击面之广、手段之多样、动作之密集前所未有，并在全球新冠疫情蔓延叠加2020年美国总统大选的背景下达到高潮。

值得注意的是，拜登政府上台后，视科技为中美“核心竞争领域”，突出对华科技竞争。为阻止中国获得先进技术、新兴技术和重要基础技术，防止中国缩小与美国的技术差距(44)吴心伯：《拜登执政与中美战略竞争走向》，《国际问题研究》2021年第2期。，确保美国基于科技领先优势支撑的军事霸权，拜登政府延续了前任特朗普政府强硬打压中国军民融合战略的政策立场，保留和援引特朗普总统第10043号行政令，扩大对“涉军”中企的制裁清单。例如2021年4月,美国商务部将七家在超级计算领域开展业务“并帮助中国政府实现军队现代化”的中国企业列入“实体清单”，限制美国公司与这些公司交易。7月，美使领馆以不符合“美《移民和国籍法》第212条(f)款及第10043号总统令”为由拒签500多名中国理工科研究生赴美签证申请。11月，美国商务部又将十几家中国公司列入贸易黑名单，称其中一些公司支持中国军队的现代化。美方此举是防止美国新兴技术被用于支持中国军事的量子计算努力的一部分，例如“反隐身和反潜应用”。(45)Jill Disis, and Kylie Atwood, “US Adds a Dozen Chinese Companies to Its Trade Blacklist.” ,November 25, 2021， https://www.cnn.com/2021/11/25/tech/us-chinese-companies-trade-blacklist-intl-hnk/index.html. 访问时间：2021年12月8日。

不仅如此，拜登政府为了打压中国军民融合，还在特朗普政府基础上深化对华高科技封锁，表现为在证券投资领域对中国获取新兴技术采取严格防范措施。例如，2021年7月14日，拜登总统签署第14032号行政命令，首次禁止美国投资者购买、出售或持有某些中国上市公司证券，旨在对抗“中华人民共和国军工复合体构成的威胁”。该命令还提供了一份新的由美国财政部外国资产控制办公室(“OFAC”)管理的“中国军工复合体公司”(CMIC)清单，并附有新增的59家中国公司的扩大名单，反映出拜登政府继续巩固和加强美国反对中国军民融合战略和监视技术发展与扩散的政策立场。(46)Jeffrey G. Richardson, Zhiguo Du, Thomas G. Appleman, Shusheng Wang, Yanping Wang, “Biden Executive Order Strengthens and Expands U.S. Sanctions on Chinese Military Companies,” The National Law Review XI. 354 (2021).

当然，较之特朗普政府对中国军民融合“乱拳挥舞”的打压，拜登政府显示出与中国开展 “正向竞争”(47)赵明昊：《拜登执政与美国对华战略竞争走向》，《和平与发展》2021年第3期。或“巧竞争”的特征，以避免出现对美不利的政策后果。例如，2021年4月，美国国务院调整签证政策，于2021年5月初重新开放中国留学生赴美签证，以顺应美国高校要求大量吸收中国留学生、保证学费收入的呼声，但这改变不了拜登政府对中国理工科院校赴美学习STEM的留学生实施签证限制的政策立场。

四、 美国打压中国军民融合发展战略的影响：干扰与反噬

美国对中国军民融合“草木皆兵”式的全方位打压无疑干扰了中美之间正常的经贸往来、科技合作和教育文化交流，也对美国利益产生反噬后果。

美国打压中国军民融合对中美关系产生的负面影响表现为：第一，严重干扰了中美经贸领域的正常交往与合作。美国战略界出于阻止中国进一步发展、维护自身霸权的战略考虑，误解、甚至抹黑中国军民融合发展战略意图与实施方式，动用国家力量打压中方企业，违背了市场竞争原则和国际经贸规则，严重干扰了中美之间正常的贸易和投资合作。为了阻碍中国军民融合发展，封堵中国获取西方军民两用技术的渠道，美国在贸易领域加强对华出口管制和对中国输美高科技产品加征关税；在投资领域扩大对中企赴美投资安全审查的范围；在半导体、高能电池等领域构建排华弹性供应链，这些政策举措无疑扰乱了全球产业链和供应链，加剧了中美两国在贸易、投资等经贸领域“部分脱钩”的趋势。(48)刁大明、王丽：《中美关系中的“脱钩”概念、影响与前景》，《太平洋学报》2020年第7期。

第二，加剧中美科技脱钩的趋势。为了阻止中国实现军民融合发展目标，美国聚焦科技领域对中美研究合作、学术交流设限，升高对华出口管制和中企投资美国的壁垒，试图阻断一切可使中国获得西方先进两用技术的途径，防止中国挑战美国在国际创新领域的主导地位，迫使中国在一些关键核心技术领域(如芯片)走自主研发道路。美方这种战略打压势必导致中美在科技领域“脱钩”的趋势。(49)刘如：《中美高技术脱钩的全球影响及应对措施》，《科技中国》2020年第11期。

第三，严重干扰了中美正常的人文社会交流。为了从根本上堵住中国获取美国先进技术以实现科技强军目标的渠道，美国府会不惜干扰两国民间在教育、文化领域持续数十年的正常交往与合作，对中国赴美学习STEM的留学生及部分访美学者以“涉军”为由实施签证限制，在美国高校、科研院所对参与中国“千人计划”的华裔学者及“中国间谍”实施抓捕、司法起诉，这严重干扰了两国正常的人文社会交流。

第四，驱动中美战略关系走向“新冷战化”。为了维护自己的技术、军事霸权，美国出于对华遏制、打压的战略考量，攻击中国军民融合是利用了西方透明、自由、开放的商业与学术研究环境，用包括“网络盗窃”、政府资助、“隐瞒学者的军人身份”等“非法途径”从西方获取先进技术，并利用“窃取”到的技术实现科技强军、“帮助中国政府监控社会”、向海外扩展“威权主义”模式的影响，这无疑会加剧对华战略对抗，驱动两国关系朝“新冷战化”方向发展。

然而，美国针对中国军民融合采取的全方位、系统性打压举措，虽然在短期内起到了在一些关键核心技术领域卡住中国脖子、阻碍或迟滞中国利用国外先进技术助力强军目标实现的作用，但也对美国利益产生如下反噬后果：

其一，不利于美国高校招收中国留学生，减少美国高等教育收入。

对中国军民融合采取的种种打压措施均不可避免地伤及美国自身，使美国付出高昂的代价。据统计，来自中国的留学生人数在美国工程、生物、计算机、数学/统计、物理研究生项目中占比分别为36%、36%、26%、63%和40%。对中国赴美学习STEM的留学生签证限制导致美国高等教育利润损失和其他经济代价。“特朗普总统针对中国军民融合发布的公告，可能导致每年多达5000名因军事关系而受到严格签证限制的11所中国大学学生赴美留学受阻，该数字约占中国所有科学、技术、工程和数学毕业生的四分之一。”(50)Stuart Anderson, “Biden Keeps Costly Trump Visa Policy Denying Chinese Grad Students,” Forbes 8.8 (2021).就实际损失而言，据2019年11月18日美国国际教育学会发布的《2019美国门户开放报告》显示，即使在美国府会对华严厉打压的2018-2019年度，中国留学生对美国经济的贡献也超过了149亿美元。约占外国留学生对美经济贡献总额410亿美元的36.4%。(51)Institute of International Education, “International Student Enrollment Trends: 1948/49-2018/19,” 2019, Open Doors Report on International Educational Exchange, Retrieved from https://wwwiie org/opendoors.访问时间：2020年1月6日。然而，特朗普政府的一系列做法导致留学美国的中国生源似乎正在流失。中国最大的教育公司之一“新东方教育”发布的一项调查显示，42%的中国学生会选择英国作为第一留学国家，37%的学生选择美国。这是英国首次超过美国成为中国学生留学的首选目的地。(52)Chen Xi, and Ji Yuqiao, “More Chinese Students Want to Study in UK than US: Survey,” Global Times, 2 July 2020.虽然自2020年6月1日实施公告以来，迄今为止被美国驻华领事馆拒签的数量为700～1300人，拒签率为1%至2%，但这低估了影响，因为它不包括在公告发布后决定不再申请签证的人数。(53)Stuart Anderson, “Biden Keeps Costly Trump Visa Policy Denying Chinese Grad Students,” Forbes, August 8, 2021.

其二，美国“实体清单”制裁也造成了美国高科技公司的利润损失，削弱其国际竞争力。对华“涉军”企业的制裁导致美国高科技公司不得向被列入“实体清单”的中国公司提供产品和服务，从而失去了通过与中国公司的商业合作而从中国巨大市场获取利润的财源。高通公司表示，因政府的限制令，“美国给了高通的外国竞争对手一个每年价值高达80亿美元的市场”。(54)Asa Fitch, and Kate O’Keeffe, “Qualcomm Lobbies U.S. to Sell Chips for Huawei 5G Phones,” The Wall Street Journal 8 August 2020.而缺少中国市场的利润来源会影响到美企研发经费的充足，“让竞争对手夺走关键市场，从而降低了美国公司的竞争力”。(55)Emily S. Weinstein, Lorand Laskai, Elsa Kania, Tai Ming Cheung, Anja Manuel, Leo Carter, and Peter Wood, “How Should the U.S. Respond to China’s Military-Civil Fusion Strategy?”, ChinaFile 22.5 (2021).

其三，对华高技术封锁不利于维护美国创新领导地位或科技霸权。

一方面，美政府以防范中国军民融合为名限制中国学生、研究人员赴美留学和交流，不利于美国吸引中国优秀人才为维护美国全球科技创新领导地位做贡献。总部位于芝加哥的马可波罗(MacroPolo)智库的数据显示，所有顶级人工智能研究人员中，近30%在中国获得了本科学位，但其中一半以上继续在美国学习、工作和生活。(56)Sha Hua, “Visa Restrictions on Chinese Students Endanger U.S. Innovation Edge, Universities Say,” Nov. 2, 2021. https://www.wsj.com/articles/visa-restrictions-on-chinese-students-endanger-u-s-innovation-edge-universities-say-11635856001.访问时间：2022年1月2日。另据美国国家科学基金会的数据，72%STEM博士学位毕业的外国学生在获得学位10年后仍留在美国。在中国留学生中，这一比例高达90%。(57)Forest Cong, “US Ban on Chinese Students With Military Links Divides Experts on Impact,” June 04, 2020. https://www.voanews.com/usa/us-ban-chinese-students-military-links-divides-experts-impact.访问时间：2020年7月8日。“签证的变动可能会影响成千上万与解放军毫无关系的中国学生和研究人员。鼓励大量人才从美国流向中国或其他寻求吸引最优秀和最聪明人才的市场，这只会削弱美国的竞争力。”(58)Anja Manuel, and Kathleen Hicks, “Can China’s Military Win the Tech War?”, Foreign Affairs 29.7 (2020).另一方面，美国屡屡以安全为名加强或扩大对中国对美或在美投资企业的审查，不断以“涉军”为由将中国科技企业列入“实体清单”，还在全球范围内拉拢其盟友和伙伴“封杀”华为，组建对华高科技封锁的国际“防范联盟”，这种霸凌行为只会刺激中国加大投入，以举国、全社会之力解决关键技术领域卡脖子的难题，从而可能最终动摇美国科技霸权。

其四，有损美国“自由开放”的国际形象。在美国大学搜查所谓参与军民融合的“中国间谍”，对中国留学生、美籍华裔科学家容易造成种族歧视、产生人权问题。渲染中国“无孔不入地窃取、转移美国先进技术带来的威胁”，并以此为由捕风捉影地在美国高校搜查、抓捕所谓“中国间谍”，一度在美国大学校园造成“风声鹤唳”的“新麦卡锡主义”氛围，对中国军民融合的过度反应也对美国“自由开放”的国际形象产生了负面影响。

其实，对于特朗普政府打压中国军民融合对美国产生的负面影响，一些美国智库学者、前政府官员进行了反思。他们认为特朗普政府对中国军民融合战略存在误解，政策应对“矫枉过正”，其“强硬”或“鹰派”做法对美国不利。CNAS研究员卡尼亚和拉斯凯认为,特朗普政府对中国军民融合战略的认知存在一些虚构、夸大的成分，如误认为 “中国政府以法律约束的形式强制国内企业参与军民融合”、“中国国内的所有企业都参与到军民融合的项目中”、“中美官方和民间的任何合作都有可能间接或直接地支持中国军事现代化”,等等。事实是“中国的党政机关并不需要法律来强制企业交出核心技术”、“军民融合更多地是通过激励而非强制措施”、“参与到军民融合的高科技企业比例较小”，(59)Elsa B. Kania, and Roland Lasquet, “Myths and facts about China’s Civil-military Integration Strategy,” Center for New American Security Report, January 2021, https://www.cnas.org/publications/reports/myths-and-realities-of-chinas-military-civil-fusion-strategy.访问时间：2021年2月20日。等等。中国军事、科学与技术分析专家彼得·伍德认为,特朗普政府误将中国军民融合战略“简化为从国外获取技术的计划”。其实“该战略的重点在国内，是改善中国国内制造业、科技、教育、社会服务和公共安全之间的互动生态系统”。(60)Emily S. Weinstein, Lorand Laskai, Elsa Kania, Tai Ming Cheung, Anja Manuel, Leo Carter, and Peter Wood, “How Should the U.S. Respond to China’s Military-Civil Fusion Strategy?”, ChinaFile 22.5 (2021).前外交官安雅·曼努埃尔认为,虽然“美国不应忽视北京的军民融合议程，但也不应做出适得其反的反应”。(61)Anja Manuel, and Kathleen Hicks, “Can China’s Military Win the Tech War?”, Foreign Affairs 29.7 (2020).卡尼亚、温斯坦等智库学者认为特朗普政府将中国军民融合战略“妖魔化”，导致其对中国实体、个人打击的扩大化，将一些实际上并未参与军民融合的中国企业、高校列入美国商务部“实体清单”和“未经核实的清单”，且“一些行动被证明是弄巧成拙的”，如针对TikTok和微信的行动。为避免特朗普政府对中国军民融合的不当应对，拜登政府应该“增加政府内部关于中国军民融合发展的机构间对话”，以避免政策误解；“美国联邦政府应提供财政支持新兴技术的突破”，以“保持美国创新超级大国和全球研究与投资中心的地位”；“遏制中国非法行为”的同时“避免全面或任意的出口禁令”；“增强国际合作研究的安全性”，以“减少技术转移风险”；“美中同行之间有合理的途径继续进行互利和必要的研究合作”而非“脱钩”，(62)Emily S. Weinstein, Lorand Laskai, Elsa Kania, Tai Ming Cheung, Anja Manuel, Leo Carter, and Peter Wood, “How Should the U.S. Respond to China’s Military-Civil Fusion Strategy?”, ChinaFile 22.5 (2021).等等。

应该来讲，上述美国智库学者、前政府官员对特朗普政府打压中国军民融合的反思比较深刻，所提建议也对拜登政府如何“更有针对性、更可行、更有效”地应对中国军民融合产生了影响，如聚焦对中国“涉军”实体的严格限制、放宽对中国“非涉军”赴美留学生的签证限制、对华采取“小院高墙”式的先进技术封锁等。客观而言，上述反思与建议虽是为拜登政府“精准、有效”应对中国军民融合而建言献策，但对中国来讲其中也不乏合理性、建设性，如反对将中国军民融合战略“简化为从国外获取技术的计划”，主张两国同行开展互利的研究合作等。这有助于拜登政府比较客观、理性地看待中国的军民融合，但即便如此，也改变不了美国战略界在对华全方位遏制打压的背景下对中国军民融合总体强硬的态势。

五、 结 语

自特朗普执政以来，美国担忧自己失去世界“老大”地位的“霸权焦虑”加剧。在“恐华”情绪驱动下，美国两党、府会几乎已陷入“逢中必反”的对华零和博弈泥潭。如同对待“一带一路”倡议一样，美国对待中国军民融合战略同样是诋毁和打压。包括智库、政府、国会在内的美国战略界将此战略曲解为中国利用开放、自由的国际科技合作与商业实践环境，通过采取“网络窃取”、人才招揽、“学术间谍”、战略性收购等各种合法和“非法途经”来“转移”西方先进两用技术，以实现“人民解放军赶超美军”的目标。中国此举“威胁”到美国全球创新及军事主导地位。基于此负面认知，特朗普执政后美国府会对中国军民融合采取了包括增加出口管制、加强外资审查、打击“学术间谍”、收紧留学签证等一系列打压举措，严重干扰了中美之间正常的经贸往来与人文社会交流，也对美国利益产生反噬后果。拜登政府除延续特朗普政府对中国军民融合的强硬政策立场外，还增添了在证券交易领域禁止美国公司和个人持有中国军工企业股票的金融打压新举措，只是在国际教育领域为吸引中国人才和维护美国高校收入而对中国留学生稍许放宽签证。美国战略界对中国军民融合负面认知与无情打压的逻辑是：基于高技术支撑的军事霸权是美国霸权最显实力的支柱——旨在将解放军建设成为世界一流军队的中国军民融合战略“严重威胁”到美国军事霸权——中国通过合法和“非法”途径从西方“转移”先进两用技术来实现科技强军目标——美国必须采取强有力措施阻断中国获取西方先进技术的所有渠道。

随着美国提高中企的投资准入壁垒并收紧对华出口管制和留学签证，我国应进一步优化军民融合的政策与制度框架，以实现将新兴的、具有战略重要性的核心技术本土化。 除加快战略性技术创新步伐以减少对美国及西方的依赖、继续进行反“脱钩”斗争及与发达国家高校合作外，还需基于对美国军民融合深入研究得出的数据和结论，在国际舆论上驳斥美方对中国军民融合的抹黑，揭露美方“双重标准”的虚伪。同时可借鉴美国军民融合的一些隐蔽性的做法(如中情局获取民用技术的“英克特尔模式”)，(63)张帆：《情报、风险资本家、创新企业主——美国中央情报局技术获取机制“英克特尔模式”探析》，《美国研究》2020年第5期。避免国家主义的高调张扬。面对美方滥用制裁与“长臂管辖”的无理打压，中国还需制定和完善相应的反制法案(如《不可靠实体清单规定》、《阻断外国法律与措施不当域外适用办法》和《反外国制裁法》等)，坚定维护自己的安全与发展利益。