英国国际教育新战略的促动机制、政策调整与主要特征

童玲红

（上海师范大学外国语学院，上海 200234）

2021年2月，英国教育部和国际贸易部联合发布《2021版国际教育战略：支持恢复，驱动增长》（International Education Strategy2021：Supporting Recovery，Driving Growth）（以下简称《2021战略》）。此举既是英国应对后疫情时代国际教育所面临挑战的全新调整，也是对该国在2019年发布的《国际教育战略：全球潜力，全球增长》（International Education Strategy：Global Potential，Global Growth）（以下简称《2019战略》）的强化和更新。与此同时，英国也试图通过调整国际教育的路向，将发展国际教育提升到国家层面，打造升级版的教育软实力资源供给平台，在维持本国既有国际教育优势的基础上，推动国内整个教育行业的高质量发展。

一、《2021战略》的促动机制

2020年2月1日至12月31日，英国处于脱欧过渡期。也正是在这段时期，新冠疫情的暴发带来全球的巨大变革，使得英国必须重新思考国际教育的未来走向，以及如何支持国际教育和教育出口的复苏，满足可持续发展的迫切需求，令教育产业作为国家发展不可或缺的一种柔性力量，推动本国在风云变幻的国际社会行稳致远。

1.应对全球教育行动

进入21世纪，国际化教育在知识经济中的战略地位日益凸显。美国早在2012年就颁布《全球性的成功：国际教育及参与（2012—2016年）》，提出通过国际教育加强美国教育和提升国家的国际竞争力，将国际教育和研究视为加强国家实力与国际安全的重要战略。①马佳妮：《逆全球化浪潮下全球留学生教育的特征、挑战与趋势》，《教育研究》2020年第10期，第134-149页。加拿大于2019年发布了全新的国际教育战略——《立足成功：国际教育战略（2019—2024）》，以此激发国家创新能力，促进全球协作关系，培育加拿大成为充满活力的经济体，进而确保自身在全球教育领域中的领导地位。①Government of Canada，Building on Success：International Education Strategy 2019-2024，载https：//www.international.gc.ca/education/assets/pdfs/ies-sei/Building-on-Success-International-Education-Strategy-2019-2024.pdf，最后登录日期：2021年10月6日。2021年上半年，澳大利亚则为《澳大利亚国际战略2021—2030》的起草与颁布广开言路，征求各方建议，以知识贡献应对后疫情时代本国与全球所面临的挑战，力求通过国际教育层面上的学生与科研交流建立机构关联，促进本国教育体系的多元与创新，增强对全球需求变化的适应能力。②Department of Education，Skills，and Employment，Connected，Creative，Caring：Australian Strategy for International Education 2021-2030（Consultation Paper），载https：//www.dese.gov.au/download/11143/australian-strategy-international-education-consultation-paper/21501/australian-strategy-international-education-consultation-paper/pdf，最后登录日期：2021年3月25日。

除了源自上述热门留学国家的政策压力外，英国也时刻承受着来自全球教育市场的现实考验：一是来自美国、法国、德国、加拿大等固有竞争对手的威胁。这些国家借助已有的先发优势或国际影响，牢牢占据着国际教育资源的主要份额，致使英国始终处于追赶他国的被动境地，无法基于本国实情充分开展教育转型升级。二是国际教育市场上诸如俄罗斯、中国、马来西亚、荷兰等国家迅速崛起。尽管这些国家在招收国际学生的规模上未及英国，但它们在全球生源输入的占比增幅高于英国，并显现出潜在的后发优势。三是在国际教育区域化发展背景下，教育区域内“就近流动”趋势开始凸显，例如，俄罗斯主要凭借其独特的区位优势，吸引周边国家的国际学生；加拿大得益于大量从印度和中国流入的国际学生；马来西亚等国的强劲增速主要来自有效吸引了大量发展中国家的学生。更有甚者，许多发展中国家选择“在地国际化”（internationalization at home）的方式来打破优质教育资源为一国或几国所垄断的局面，力求实现教育资源的便捷获取。面对各国纷纷加强教育国际化战略的竞争格局，英国必须有相应的政策措施来应对并参与全球教育竞争。

2.维系既有教育成就

国际教育不仅能够给所在国带来巨大的经济收益，还能提升其在全球政治中的综合实力。英国过去数十年间在教育出口领域取得了令人瞩目的成就。1999年的“首相倡议计划”开启了英国教育国际化的国家战略时代，为打造英国教育品牌、开拓海外市场奠定了基础。至2011年，连续两期“首相倡议计划”的实施为英国增加了20万名非欧盟留学生，英国的教育国际化取得迅猛进展。③翁丽霞：《招收留学生的国家战略——聚焦英国“国际教育首相倡议计划”》，《比较教育研究》2013年第7期，第85-90页。此后，2013年《国际教育：全球增长与繁荣》（International Education：Global Growth and Prosperity）战略倡导政府和教育部门合作，利用全球的新机遇巩固英国在高等教育、继续教育、海外学校、教育技术、产品和服务以及英语培训方面的优势，有效确保经济增长和全球合作伙伴间的更广泛联系。④Department for Business，Innovation&Skills and Department for Education，International Education Strategy：Global Growth and Prosperity，载https：//assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/340600/bis-3-1081-international-education-global-growth-and-prosperity-revised.pdf，最后登录日期：2021年3月26日。《2019战略》是英国在“脱欧”谈判议程不明确的背景下，为维持和提升英国教育的世界领先地位，更有力地参与国际教育竞争，实现教育“全球英国”提出的理性方案。其根本宗旨是推动“后脱欧时代”英国整个教育行业的发展，构建教育的“全球英国”新角色。⑤陈慧荣：《“后脱欧时代”英国跨国教育发展趋势研究——基于〈国际教育战略：全球潜力，全球增长〉的分析》，《比较教育研究》2020年第5期，第3-11页。2019年，英国教育出口（含跨国教育活动）总收入高达252亿英镑，相比2010年，增长了58.8%，教育出口的价值稳步增长。⑥Department for Education，UK Revenue from Education Related Exports and Transnational Education Activity，载https：//explore-education-statistics.service.gov.uk/find-statistics/uk-revenue-from-education-related-exports-and-transnational-activity/2019，最后登录日期：2021年12月17日。在国际教育大受疫情冲击的局势下，为了维持和凸显国际教育的核心价值，让国内相关部门可以清晰地获取国家未来教育发展的国际走向，英国需要借助全新的国际教育战略方案来帮助国家重新设定教育国际化的航向，带动相关教育部门迅速走出后疫情时代教育发展的低谷，使得品质与效益能够继续引领英国教育屹立于国际前沿。

3.应对重大疫情挑战

英国一直以教育品质和科研实力在全球教育领域享誉盛名。通过提升教育声誉、发展人文交流与政府合作，国际教育进一步强化了英国的软实力，吸引各国学生在英国的教育体系中从事学术交流活动。根据《2019战略》所设定的愿景目标，英国必须开拓更为多样的教育市场来维持现有的市场份额和国际学生的招募规模。在新冠疫情和全球竞争的双重裹挟之下，英国针对疫情对学生流动和教育合作所产生的不利影响，必须升级目前的国际教育战略，提供解决方案。例如，随着疫情的快速蔓延，全球的人员流动受到极大限制，原有的教育场域已经发生空间变化。各国必须采取线上线下混合教学的模式来维持原先的教学活动。为此，英国正探索运用数字技术开展远程教学，在借鉴原有经验的基础上开拓智慧教育，依托在线技术提供各类教育产品，如英语教学、课程开发、在线测试等。疫情下的这些教育变革需要有一套完整的方案来凝聚各方共识、引导前进方向，共同实现后疫情时代的教育体系跃升。在此背景下，《2021战略》无疑能给处于疫情中的英国国际教育指明方向，构筑强有力的行动框架，共同抵御疫情冲击。

二、《2021战略》的政策调整

《2019战略》是“全球英国”（Global Britain）理念在教育领域的深化，是“后脱欧时代”英国对其教育出口与跨国教育利益和诉求的中长期纲领。它主要遵循四大原则：建立和扩大英国教育的全球影响力；确保英国本土教育进一步国际化；为国际师生提供世界领先服务；推动英国教育全球参与，培养“全球公民”。①陈慧荣：《“后脱欧时代”英国跨国教育发展趋势研究——基于〈国际教育战略：全球潜力，全球增长〉的分析》，《比较教育研究》2020年第5期，第3-11页。作为《2019战略》的升级版国家教育战略，《2021战略》除了延续与传承原先国际战略的理念和原则，更注重从后疫情时代的复杂背景出发，客观评判英国国际教育的市场潜力、优势和机遇，采取关键的联合行动，力争将疫情对教育出口的影响最小化，最大限度实现教育收益。

1.多渠道引员赴英

在教育全球化和知识经济的背景下，跨境学习已经成为国际教育市场最具代表性、最为活跃的领域。与美国覆盖全球的做法不同，英国国际教育主要针对的是能为英国带来实际经济利益的亚太地区和非洲等国际学生市场。然而，随着国际学生流动多方向、多中心并存的格局逐渐显现，区域内学生流动走势日渐增强，英国原先的招生思路和模式已经无法维持既有的国际优势与生源吸引力。英国必须挖掘国际市场的多样性和广泛性，吸纳不同生源地的国际学生赴英就读。为此，在最新的国际教育战略中，首先，英国政府计划进一步改进移民体制，借助留学英国和任命国际教育大使（International Education Champion）等措施发展全球合作伙伴关系，优先关注印度、印度尼西亚、沙特阿拉伯、越南和尼日利亚等地的教育出口机会，进而提升国际教育品牌。其次，为了便于各类国际学生可以顺利衔接英国高等教育，英国为大学预科学生提供英语语言和技能两大类桥梁课程。这些课程可以帮助暂未达到英国大学入学要求的国际学生进行衔接段的学习。学生顺利完成衔接段的学业之后，就可以直接进入大学，接受学历教育。最后，英国内政部将继续与各类主要的高潜力学生来源国保持密切沟通，在学生毕业路径和签证指导方面给予政策倾斜。同时它还将为欧盟学生提供定制沟通渠道，包括为应对“脱欧”后欧盟学生不得不支付适用于国际学生的额外费用等情况而采取的积分式移民制度，避免这部分国际生源流失。

2.提升留学体验

以情感体验为驱动的留学服务是持续推动英国政府构建稳定的招生渠道和资助来源的内源性因素，是英国在国际学生群体中构建跨境社会表征的民心基础和动力之源，它能有效维持国际学生对英国国际教育的共享认知、观念和意识，形成一定时期内超越成员个体而独立存在于社会中的集体化理解和认知。因此，对于国际学生而言，在各类跨境学习过程中所产生的良好主观体验能令学生在收获快乐、成功的同时，展现自身潜能，实现情感认同。作为英国应对全球挑战的全新方案，《2021战略》从国际学生入学申请环节就开始着力打造“入学、求学、毕业”三位一体的全链式留学管理模式，深度提升国际学生的境外留学情感体验，从而提升国际教育的吸引力与感召力（见表1）。

表1 强化国际学生体验战略方案

3.夯实全球协作

2019年，英国将中国、东盟地区、中东、北非以及拉丁美洲设定为重要的战略地区。借助教育部门咨询小组和大使馆提供的市场反馈信息，高级专员委员会与英国文化协会全球办事处能够定期评估全球教育商业与活动趋势，形成针对主要目标国家的合作方案。2020年疫情暴发以后，英国政府更是将加强与各国政府间合作视为孵化教育业务、增加教育出口，从而实现提升全球教育能级的重要举措（见表2）。

表2 构建持久全球伙伴关系

（续表）

4.支持教育出口增长和国际化

为了扩大全球影响力，英国进一步提升留学英国的营销力度。为此，一方面，英国在教育技术、国际学校和技能培育方面予以营销升级，推广优质教育品牌；另一方面，英国为教育部门的国际增长直接注资，既投资长期、高增益项目，也支持小型企业，帮助各类机构出口教育产品，应对国际市场挑战。此外，英国国内的主要特许机构与政府密切合作，大力输出教育产品，不断开拓新型市场。与此同时，为了支持联合国可持续发展目标，英国依托在特殊需求和残疾教育（Special Educational Needs and Disabilities，简称SEND）方面所拥有的专业知识、资源和经验，进一步提升SEND系统的转型，支持英国特许专业机构、SEND服务机构开展教育出口工作，以塑造行业领先优势、争取市场份额、扩大业界影响（见表3）。

表3 支持教育出口的增长和全球化

三、《2021战略》的主要特征

作为世界上接收国际学生数仅次于美国的留学目的国，英国始终将教育视为软实力来源，通过影响全球认知方式、社会价值观、生活方式等方面，实现文化权力的影响乃至把控。它充分挖掘跨境教育在促进国际理解方面的深意，与跨境教育接受者共同承担维持教育质量的职责，以柔性方式为全球教育治理贡献国家力量，力求实现“后脱欧时代”国际教育的长久繁荣。

1.聚焦战略价值取向

教育政策取向是教育学理研究与教育政策的视域融合，具体落实到国际教育战略范畴，则是要回答国际教育究竟要面向何方的问题。英国的国际教育如何突破全球模式，与各国（地区）不同教育体系在交流、对话基础上真正融合，是扩大国家竞争力和国际话语权的基础。①陈慧荣：《“后脱欧时代”英国跨国教育发展趋势研究——基于〈国际教育战略：全球潜力，全球增长〉的分析》，《比较教育研究》2020年第5期，第3-11页。作为软实力的一种政策体现，《2021战略》力求将文化、政治和外交三类软实力资源结合起来，实现本土战略利益与全球公共利益相互贯联，进而克服以往教育体系对接不畅的不利局面。首先，面对全新的时代要求，英国再次明确国际教育是推进全球认同与合作、实现国家外交意图的重要构成，也将教育外交战略纳入国家整体外交体系之中，使之成为国家整体战略和国际政治交往中一种相对独立的外交形式。其次，在全球疫情的大背景下，人际流动、利益分化、文化融合等问题进一步消解传统的认知模式，引发更多的国际的认同困境与理解障碍。为此，《2021战略》立足原有国际教育战略的成功基础，将多元文化、政治思维、外交政策有机整合起来，在建构新型教育外交体系的过程中，不断吸收以往国际教育实践的成功之处，并及时针对现有挑战进行前瞻布局与系统调整，真正发挥教育外交促进国家利益的现实效用。

2.延展战略续航潜能

《2019战略》提出了五大具体的行动策略，确保英国能立足既有的国际教育优势，不断开拓新的国际教育市场，具体包括：（1）任命国际教育领导者以引领海外教育活动，开拓国际教育市场；（2）促进英国教育在广度和多样性上的价值，提供多样化的教育产品；（3）出台各类保障国际学生权益的政策；（4）采取“整体政府”的协同治理，凝集各方力量；（5）通过提高教育贸易数据的准确性和覆盖性，促进教育科学决策。②伍宸：《英国推进国际教育发展战略研究——以〈国际教育战略：全球潜力与增长〉为例》，《辽宁师范大学学报（社会科学版）》2020年第5期，第94-102页。在《2019战略》的基础上，《2021战略》注重战略制定与实施的延续性与拓展性，以多渠道招募国际学生、提升国际学生学习体验、加强全球协作伙伴关系和提高教育贸易增幅为主要抓手，系统支持教育产业全面恢复，驱动教育收益国际增长。《2021战略》是英国结合新时期全球教育新形势和新需求而制定的教育国际化应变部署，是一项长期的全球教育行动，能助力“全球英国”理念的实现，也可以为其他国家（地区）的学生增加教育选择机会，促进了不同文化之间的沟通、交流与理解。

3.综合推进战略实施

教育战略是国家整体发展战略的有机构成部分。因此，英国政府在确定全球教育发展机遇以及开展全球教育活动的同时，需要综合考量各地教育的差别、特定需求和驱动力，对于不同的教育提供者实行差异化行动策略，保证教育出口的质量，推进国际教育战略施行。③王敏，董丽丽：《英国国际教育战略分析与启示——基于对〈国际教育战略：全球潜力与全球增长〉报告的探析》，《世界教育信息》2019年第10期，第15-20页。为了掌控教育国际化的良好态势和发展进程，推动教育国际化政策强力、持久实施，英国在启动《2021战略》时，就明确以教育部和国际贸易部为牵头机构，将英国文化协会、国际学生事务委员会、英国工业联合会、英国大学联盟（国际部）、教育部门咨询小组等机构列为支持单位，向机构或组织提供资金支持，激励其采取实质行动，形成政府内部分权共治的格局。国际商贸部作为财政支持单位，全面融入共治过程，既要为各类战略事项提供财政支持，与战略优先国家的政府、海外利益相关者建立强大的国际合作伙伴关系，又要夯实国内政府间结构性力量，推动教育生长的内在力量。这一方面体现出英国对自身国际影响的教育自信，它坚信自身在教育出口贸易上的实践经验与综合实力能够使其教育产品产生强大的溢出效应，增强其国际话语权；另一方面，这也凸显出教育出口贸易、招收国际学生等活动所获取的巨大经济利益在促进国家经济发展中的战略作用，令英国即使在外部条件不利的情况下，依旧可以依托教育贸易的经济推力，增强国家软实力并夯实国家财政收益体系，反映出教育的经济外部性（externalities）对国家、区域和全球的经济增长的积极影响。①丁瑞常：《全球教育治理的向度与限度》，《比较教育研究》2021年第6期，第35-43页。