完善我国立法性别平等评估机制研究

卢杰锋

(对外经济贸易大学，北京 100105)

一、引言

2022年4月20日，经第十三届全国人大常委会第三十四次会议审议的《中华人民共和国妇女权益保障法(修订草案二次审议稿)》(以下简称《妇女法二审稿》)予以公布，并向全社会征求意见。《妇女法二审稿》第9条规定：“有关机关制定或者修改涉及妇女权益的法律、法规、规章和其他规范性文件，应当充分考虑男女差异和妇女的特殊利益，必要时开展男女平等评估。县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构应当有计划地对妇女权益保障工作情况，以及涉及妇女权益的重要法律、法规、规章和其他规范性文件的执行情况开展评估，为促进妇女权益保障工作，以及制定或者修改法律、法规、规章和其他规范性文件提供参考。”这是我国首次在法律层面就立法性别平等评估工作作出规定，具有重要的意义。

二、立法性别平等评估的功能

性别平等评估，国外通常称之为性别影响评估(Gender Impact Assessment)，是指由专门机构或组织对包括立法、政策、规划、方案、计划等措施的制定或实施可能对不同性别产生的不同影响进行预测、分析和评判，并以此对相关措施进行必要的调整和完善，从而减少或者消除特定措施由于性别差异而可能产生的不平等现象(1)参见Gender Impact Assessment：Gender Mainstreaming Toolkit(European Institute for Gender Equality)，https://eige.europa.eu/publications/gender-impact-assessment-gender-mainstreaming-toolkit。。立法性别平等评估，就是在法律的制定或实施过程中，由专门机构或组织对相关立法条文的执行可能对不同性别人群产生的不同影响进行预测、分析和评判，并据此进行必要的调整和完善，从而减少或者消除基于特定立法所造成的性别不平等现象。

回溯人类发展历史不难看出，即便不同国家在政治制度、社会传统、宗教信仰等方面存在诸多的不同之处，但是，把女性置于男性的从属地位这一社会现象却几乎是各国的共同特征。自资产阶级革命以来，西方国家率先在法律的文本层面宣称了男女平等原则，从而在表面上改变了上述男女之间的从属关系，但是“男女两性之间真正法律意义上的平等并没有完全实现”[1]。要实现男女两性之间真正法律意义上的平等，需要在立法、司法和执法活动过程中将男女平等原则贯彻始终。由于法律是国家创制的行为规范，具有普适性和强制性，发挥指引、规范、教育和预测的作用，并且司法和执法活动也应当以有权机关制定的法律为依据。因此，将性别平等理念和原则引入国家及地方的立法活动之中，对相关立法活动的制定、实施和监测进行全面而有效的性别平等评估，避免制度性歧视，从而在源头上保障女性的合法权益、促进男女真正法律意义上的平等，就显得尤为重要[2]。

(一)夯实男女平等基本国策，推进社会性别主流化进程

联合国大会于1979年通过了《消除对妇女一切形式歧视公约》(以下简称《消歧公约》)。其中，第3条规定：“缔约各国应承担在所有领域，特别是在政治、社会、经济、文化领域，采取一切适当措施，包括制定法律，保证妇女得到充分发展和进步，其目的是为确保她们在与男子平等的基础上，行使和享有人权和基本自由。”中国作为《消歧公约》缔约国，通过立法性别平等评估机制确保女性与男性在社会各个领域的平等权利，是履行公约义务和承担国家责任的体现。

1995年在北京举办的联合国第四次世界妇女大会通过了《北京行动纲领》。其中，第189段明确指出：“在处理各级分享权力和决策方面的男女不平等现象时，各国政府和其他行动者应推行一项积极鲜明的政策，将性别观点纳入所有政策和方案的主流，以便在做出决定之前，分析对妇女和对男子的影响”。通过社会性别主流化达成性别平等成为各国的共识和全球性战略。之后，联合国经济及社会理事会将社会性别主流化确立为一种策略方法，“作为一种策略方法，它使男女双方的关注和经验成为设计、实施、监督和评判政治、经济和社会领域所有政策方案的有机组成部分，从而使男女双方受益均等，不再有不平等发生”，要求各国“在各个领域和各个层面上评估所有有计划的行动(包括立法、政策、方案)对男女双方的不同含义”，并指出“纳入主流的最终目标是实现男女平等”(2)参见联合国网站，https://www.un.org/chinese/esa/women/mainstreaming.htm。。

(二)体现“科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”[3]

2014年10月审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法。立法是司法和执法的依据，通过力行“科学立法、民主立法”，提高立法质量，方能真正建成法治国家、法治社会。“科学立法”要求“立法要尊重和体现社会发展的客观规律、尊重和体现法律所调整的社会关系的客观规律以及法律体系的内在规律”；而“民主立法”则要求“立法要为了人民，依靠人民，使法律真正反映广大人民的共同意愿、充分保障广大人民的各项权利和根本利益”，通过各种方式使立法更好地汇聚民意、集中民智，体现人民的利益和需求[4]。

2017年10月党的十九大报告在“科学立法、民主立法”基础之上，明确提出了“依法立法”。这是党中央对立法工作提出的新的、更高的要求。“依法立法”包含两层含义：一是在立法效力方面，各种形式的立法均不得同效力更高的上位法相抵触，并且宪法是具有最高效力的法律(3)例如《立法法》第三条、第七条、第七十二条、第七十三条、第八十七条、第八十八条、第八十九条等对各种形式的立法的效力均有明确规定。；二是在立法程序方面，各种形式的立法均应当遵循法定的立法程序，在规划、起草、调研、分析、评估、论证、征求意见等各个环节确保立法活动符合程序要件(4)例如《立法法》第三十九条、第六十三条、第六十七条等，《行政法规制定程序条例》第十三条、第二十条等，《规章制定程序条例》第十五条、第十六条等对各种形式的立法的程序要件均有明确规定。。立法性别平等评估是以《宪法》第48条所规定的“中华人民共和国妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利”为根本遵循，以《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等相关法律法规规定的程序要求为运行保障，确保各级立法机关在制定法律、行政法规、规章等时符合《宪法》男女平等原则，实现男女两性之间真正法律意义上的平等。

总之，立法性别平等评估具有重要的理论意义和现实价值。尤其是，通过立法性别平等评估机制，对落实性别平等的重点领域，包括但不限于社会福利与社会保障、教科文卫和婚姻家庭、劳动就业与人事组织等方面的立法进行细致的分析和科学的评估，从制定过程和实施效果两个层面来检视特定立法是否存在忽视两性现实差异、忽略女性特殊利益的情况，对在效果上存在或造成性别不平等后果的立法采取必要措施及时予以调整，可以有效阻却或者过滤有悖于性别平等的法律，减少或消除因法律原因对性别平等造成的不利影响[5]。

三、我国立法性别平等评估的现状

国务院于2011年制定的《中国妇女发展纲要(2011—2020年)》在“总目标”中提出“将社会性别意识纳入法律体系和公共政策”，并在“妇女与法律”部分将“加强对法规政策的性别平等审查”作为主要目标，措施包括“加强对法规政策中违反男女平等原则内容的审查”“贯彻落实立法法中有关法规政策的备案审查制度和程序的规定，依法加强对违反男女平等原则法规政策的备案审查，并对现行法规政策中违反男女平等原则的条款和内容进行清理”等(5)参见《中国妇女发展纲要(2011—2020年)》(国发〔2011〕24号)。。这是我国首次为立法性别平等评估机制的确立提供制度保障。此后不久，江苏省《关于建立江苏省地方政策法规性别平等咨询评估机制的指导意见》和《江苏省政策法规性别平等咨询评估委员会工作规程》于2012年3月正式发布，率先在全国范围内建立了地方性的法规政策性别平等评估机制，明确咨询评估机构的职责、咨询评估的范围、咨询评估的程序，同时建立了联席会议、规范性文件备案、业务学习培训以及表彰奖励等配套制度[6]6。2013年10月，在同中华全国妇女联合会新一届领导班子集体谈话时，习近平总书记明确指示：“要坚持男女平等基本国策，在出台法律、制定政策、编制规划、部署工作时充分考虑两性的现实差异和妇女的特殊利益”(6)“中国性别平等与妇女发展情况发布会”文字实录，详见：http://www.women.org.cn/art/2015/9/22/art_241_103579.html。。习总书记关于妇女和妇女工作的重要论述为新时代保障妇女合法权益提出了更具战略性、指导性和针对性的遵循。至2020年底，全国所有省区市均已建立省级法规政策性别平等评估机制。中国香港特别行政区、澳门特别行政区以及台湾地区也分别建有性别平等评估机制(见表1)。

表1 各地法规政策性别平等评估机制创建情况

除了省级法规政策性别平等评估机制外，各地机制设立出现了逐渐由省级向市、区(县)级行政区域下沉的趋势。在一些地区，出现了性别平等评估机制在下级市县行政单位率先设立的案例。例如，在广西壮族自治区和河北省设立省一级的法规政策性别评估机制前，南宁市和承德市率先建立了市级法规政策性别平等评估机制[7]24。此外，个别省份已经建立了覆盖全省各市的性别平等评估机制。例如，江苏省各区市均建立了地方立法性别平等评估机制[6]6；在浙江，法规政策性别评估机制已在所有的市、县(区)建立，性别平等评估在浙江省也已成为法定立法程序[8]；在山东，资料显示已有16个地市建立了法规政策性别平等评估机制，“对于推动该省性别平等评估工作规范化发展，形成运行顺畅、权威高效的工作机制，促进男女平等，维护妇女合法权益提供了制度保障”[9]。

在地方立法性别平等评估机制设立过程中，各地妇儿工委和妇联发挥了举足轻重的作用。相关机制通常是在各地妇联或妇儿工委推动下，联合地方立法机构或者政府法制部门共同设立[5]31。例如，在江苏，由妇联发起，并在妇联、人大法制委员会、政府法制办联合推进下，相关机制得以设立；在天津，由市妇儿工委发起，经由市人大常委会内务司法办、市法制办、市妇联协同联动设立相关机制；在北京，也是由市妇儿工委发起，并在人大内务司法办和法制办共同推动下设立了相关机制[7]25。妇女和妇联组织参与立法性别平等评估机制的创立，不仅体现出妇女是立法的重要的“利益相关者”[10]，也可以增加“妇女的立法影响力”[11]。

但资料显示，各地实施立法性别平等评估的机构设置存在差异。从实施机构设置情况来看，一些地方设立了专门的立法性别平等评估机构，作为实施立法性别平等评估的主体。例如，北京市、上海市、江苏省分别设立了“北京市政策法规性别平等评估委员会”“上海市法规政策性别平等咨询评估委员会”“江苏省政策法规性别平等咨询评估委员会”。在没有设立专门立法性别平等评估机构的地方，通常是由妇儿工委或人大牵头，通过政府多部门协作联动，在政府下属的各个部门实施性别平等评估工作。例如，天津市的政策法规性别平等评估工作，是由天津市妇儿工委会同市人大常委会内务司法办公室、市法制办等部门联动协作，市委组织部、市教委、市科委、市公安局、市民政局、市司法局、市财政局、市人力社保局、市农委、市文化广播影视局、市卫生计生委、市体育局等与妇女权益相关部门，结合各自职责联合开展(7)参见《关于印发〈天津市政策法规性别平等评估工作实施方案〉的通知》，http://www.xinddy.com/system/2015/01/27/011197946.shtml。。还有一些地方则是通过设立“联席会议”作为法规政策性别平等评估工作的领导和实施机构。例如在浙江就专门设有政策法规性别平等咨询评估机制联席会议。联席会议成员由省法制办、省人大常委会法工委和省妇联三家单位组成，办公室设在省法制办，每年召开一次全体成员会议[12]。吉林省也设有政策法规性别平等评估工作联席会议。联席会议由常任单位和非常任单位组成。其中，常任单位由省政府法制办和省妇联组成，非常任单位则为计划进行评估的政策法规起草或实施的相关部门，联席会议办公室设在省政府法制办(8)参见《关于建立吉林省政策法规性别平等评估机制的通知》(吉府法联〔2015〕3号)，http://jlwomen.org.cn/tzgg/6317.jhtml。。

虽然各地在具体的机制设置方面存在些许差异，但各地均倚赖相关领域的专家具体落实立法性别平等评估工作。例如，江苏省政策法规性别平等咨询评估委员会聘请了长期耕耘于妇女理论研究和法学研究以及从事相关实务工作的48位专家参与地方政策法规性别平等评估工作[6]6；北京市政策法规性别平等评估委员会聘请了在京高校中的16位相关领域专家作为专家委员；四川省评估咨询委员会由省妇联、省高院、省检察院等21个部门组成，担任委员的专家涉及的研究领域涵盖法学、性别学以及社会学等学科[13]；浙江省相关机制中的专家组由25位从事法学、妇女理论研究和相关实务工作的人大、政府部门、妇联、高校、律师事务所等方面的领导和专家组成[12]。相关专家参与立法性别平等评估工作，不仅体现了性别平等评估的专业性和技术性，也能在很大程度上保障评估结果的科学性和合理性。

在评估内容方面，各地初步建立了相应的评估指标体系和评估流程。从评估指标体系来看，北京市设计了包括“是否符合男女平等基本国策和宪法法律的要求；是否更符合国际法的相关要求；是否符合《中国妇女发展纲要》和《北京市妇女发展规划》的要求；是否考虑女性的特殊需求；是否有利于两性平等参与社会并承担责任；是否有利于两性平等获得社会资源并受到平等对待；是否有利于消除针对女性的歧视”在内的八项评估指标[7]26。江苏省则更为详细地从现状分析、内容分析、影响分析等方面设置了十三个评估指标，包括“本法规政策所涉领域现实中是否存在性别不平等问题；本法规政策制定过程中是否使用性别统计数据或典型事例；本法规政策制定过程中是否向妇女、妇女联合会、其他妇女组织等利益相关者征求意见；本法规政策制定过程中是否就性别影响问题进行了专题调研、向性别平等专家征询了意见；本法规政策是否对男性和女性作了不公平的区别对待、限制或排斥；本法规政策是否存在文本内容没有特定的性别指向，但实施结果会对男性或女性产生不利后果的情形；本法规政策的文本表述是否存在对男性或女性的固有偏见；本法规政策是否考虑女性生理的特殊需求而采取了适当的保护措施；本法规政策是否细化、补充了国家法规政策关于促进和保障本领域性别平等的规定；本法规政策是否为了加速实现男女事实上的平等而规定了在一定时期对某一性别给予优惠或扶持的特别措施；本法规政策是否为落实性别平等要求而规定了实施主体及其职能、经费、法律责任等保障措施；本法规政策的实施是否有助于解决本领域现实中存在的性别不平等问题；本法规政策的实施是否有利于营造性别平等的社会环境，增加妇女的机会、增进妇女的能力”等[6]65-66。但也有一些地方没有提出明确的评估指标体系，如天津市、吉林省等。从评估流程来看，各地存在着较大的差异，这主要是由于各地在机构设置和管理体制方面存在差异造成的。例如，上海市采取了以起草单位“自检自审机制”为主，同时结合上海市法规政策性别平等咨询评估委员会进行社会咨询评估的流程模式。按照上海市的规定，各级政府及其部门在起草、制定相关地方性法规、政府规章和规范性文件时，自行开展性别平等情况的检查审核工作，填写《上海市法规政策性别平等自检自审情况表》，报市妇儿工委。市咨询评估委可以根据市妇儿工委、市妇联的要求，对列入立法计划、涉及妇女权益的地方性法规、规章和规范性文件征求意见稿的内容进行性别平等评估，或者对已经实施的地方性法规、规章和规范性文件进行评估，形成评估报告，并对存在歧视或保障不力的条款提出修改、完善的意见和建议，报市妇联；市咨询评估委也可以根据相关立法机关或者文件制定部门的委托，对相关地方性法规、规章和规范性文件的内容及实施情况进行性别平等评估(9)参见上海市人民政府办公厅《关于本市建立法规政策性别平等咨询评估机制的意见》(沪府办发〔2017〕34号)，https://www.shanghai.gov.cn/nw42118/20200823/0001-42118_52385.html。。在江苏，《江苏省政策法规性别平等咨询评估工作指导意见》明确提出实行“自查评估”与“审查评估”相结合的性别平等评估流程。“自查评估”即各级法规政策的起草单位对本单位起草的法规、规章和其他规范性文件承担性别平等自查评估职责，形成自评报告，并与送审稿、起草说明一并提交审议。“审查评估”即各级性别平等评估委员会对相关单位在起草法规、规章和其他规范性文件过程中形成的性别平等自评报告进行审查，形成评估报告，并将评估意见反馈给起草的相关单位。根据江苏省的规定，性别平等评估委员会应当对地方性法规和规章的性别平等自评报告进行逐一审查，对其他规范性文件的性别平等自评报告则进行抽查[6]62。有些地方的评估流程则相对较为笼统，例如吉林省就规定按照“接受委托—收集研判—论证评估—提出建议—反馈答复”的流程开展评估工作(10)参见《关于建立吉林省政策法规性别平等评估机制的通知》(吉府法联〔2015〕3号)，http://jlwomen.org.cn/tzgg/6317.jhtml。。

各地立法性别平等评估工作取得了初步效果。例如，在广东省深圳市，地方法规政策性别平等评估委员会自2016年3月成立以来，已经评估了21部地方性法规和规范性文件，包括《深圳市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要(征求意见稿)》《深圳市关于实施全面两孩政策改革完善计划生育服务管理的方案》《深圳经济特区人口与计划生育条例(修订稿)》《深圳经济特区关于构建和谐劳动关系实施方案(征求意见稿)》等。评估委员会认真对待每部法规和文件，及时落实，通过开座谈会、征求意见等多种形式，对法规和文件提出修改意见建议100多条，有效地发挥了促进性别平等的作用[13]。在北京，评估委员会组织相关专家委员对《北京市统计条例(送审稿)》开展了性别平等评估工作，并针对《中华人民共和国妇女权益保障法》和《北京市实施〈中华人民共和国妇女权益保障法〉办法》的实施情况，进行了执法情况调研[14]80。在江苏，相关统计数据显示，截至2017年10月，省级性别平等评估委员会共参与法规政策制定咨询评估91次，组织专家参与咨询评估工作254人次，参与制定《江苏省职工生育保险规定》《江苏省统计条例》《江苏省劳动合同条例》《江苏省社区矫正工作条例》等法规政策文件54部，提出咨询意见273条。其中，“社区服刑人员为女性的，矫正小组应当有女性成员”“地方统计调查项目应当合理设置分性别统计指标”等60多条评估意见被相关部门采纳，吸收至相关立法中。此外，在市县层面的评估工作取得了积极成效，参与评估工作的相关专家提出四百多条评估意见，累计完成评估的法规政策两百多件[6]18。

四、主要问题与完善的建议

2021年9月，国务院正式印发《中国妇女发展纲要(2021—2030年)》，旗帜鲜明地指出：“男女平等和妇女全面发展程度是衡量社会文明进步的重要标志”，并明确将“促进法规政策性别平等评估机制规范化建设和有效运行”作为新时代妇女全面发展的新目标、新任务之一。回首过去10年，自2012年江苏省建立首个地方性的法规政策性别平等评估机制以来，我国立法性别平等评估工作取得了积极成效，但也暴露出法律依据不明确、国家层面相关机制缺失、评估工作的科学化和规范化不足、评估范围有限、机制透明度不够等亟待完善的问题。

(一)立法性别平等评估的法律依据

2011年国务院下发的《中国妇女发展纲要(2011—2020年)》明确提出“将社会性别意识纳入法律体系和公共政策”“加强对法规政策的性别平等审查”“加强对法规政策中违反男女平等原则内容的审查”等涉及立法性别平等评估的原则。江苏省于2012年下发了《关于建立江苏省地方政策法规性别平等咨询评估机制的指导意见》，率先在全国建立了首个地方性立法性别平等评估机制。随后，各地陆续通过地方性政策文件逐步建立起地方立法性别平等评估机制(见表1)。但不管是《中国妇女发展纲要(2011—2020年)》，还是各地机制建设文件，均属于非立法性文件，效力层级较低，社会认可度不高。

鉴于性别平等评估工作的重要性，以及评估过程的专业性和规范性要求，有必要完善相关立法，为性别平等评估机制的设立和运行提供明确的法律依据。除《妇女权益保障法》应就立法性别平等评估作出专门规定外，《立法法》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等还应明确立法者在制定法律、行政法规和规章时进行必要的性别平等评估工作，明确地将“性别平等”纳入法律、行政法规和规章制定与实施效果的评估范围。

(二)国家层面的立法性别平等评估机制

《北京行动纲领》明确提出：“提高妇女地位的国家机构是政府内部的中央政策协调单位，其主要任务为支持政府各部门将性别平等的观点纳入所有政策主流。”(11)参见《北京行动纲领》第201段。作为推进性别平等基本国策的制度化落实，在国家层面设立和运行立法性别平等评估机制具有重要意义[15]。但目前从我国的实际情况来看，虽然地方的立法性别平等评估机制已经广泛建立，但国家层面的立法性别平等评估机制仍缺乏，影响立法性别平等评估工作的系统性和完整性。国务院近期下发的《中国妇女发展纲要(2021—2030年)》已经有针对性地提出要“健全国家、省(自治区、直辖市)、市(地、州、盟)法规政策性别平等评估机制和县(市、区、旗)政策性别平等评估机制”，以加强性别平等评估工作。

建立国家层面的立法性别平等评估机制有两个方面的重要作用。一是扩大现有的立法性别平等评估范围。地方立法性别平等评估机制只针对地方性法规、规章和其他规范性文件等地方立法，无法对其他形式的立法进行性别平等评估。通过设立国家级立法性别平等评估机制，可以将中央层面的立法，包括法律、行政法规、部门规章等纳入性别平等评估范围，使立法性别平等评估更加全面和完整。二是通过设立国家层面的立法性别平等评估机制，并优化机构设置和运行管理，完善评估指标体系和评估流程，为各地立法性别平等评估机制的规范化运行提供有效指引。

笔者建议，由全国人大常委会法制工作委员会、司法部和全国妇联三方牵头成立国家立法性别平等评估委员会，针对法律、行政法规、部门规章以及其他规范性文件开展性别平等评估工作，同时指导、监督各个地方性的立法性别平等评估实施机制。事实上，早在2014年的两会期间就有全国政协委员提出《关于建立国家级法规政策性别平等评估委员会的建议》，呼吁在国家层面设立立法性别平等评估委员会[16]。相关部门的探索也在一直进行。据报道，为总结地方立法性别平等评估机制的实践经验，全国妇联曾会同国务院妇儿工委、全国人大法工委、国务院法制办等相关部门和十四个省区市的妇联，赴江苏省进行联合考察调研，就性别平等评估机制相关议题交流经验、研讨完善措施[17]。各地实践先行先试，为设立和实施国家层面性别平等评估工作积累了有益的经验。

(三)立法性别平等评估工作的科学化和规范化

立法性别平等评估工作必须以建立科学的评估标准和规范的评估方法为依托。目前，除江苏省、北京市等个别省市设置了较为详细的评估指标和流程外，绝大多数省市未见具体的评估标准。但即便是在江苏省，其性别平等评估指标体系也存在问题抽象、内容层次不清等问题[7]26。可以说，评估方法过于简单，缺少细致的评估指标和流程框架是阻碍中国地方立法性别平等评估工作的主要障碍[14]81。

科学规范的立法性别平等评估应着重完善评估指标体系的设计和评估流程的优化。关于评估指标体系设计，笔者认同分层推进的设计思路，即把评估指标体系细化为“评估项目”“评估要素”“评估要点”三个层次。其中，评估项目涵盖评估工作所要考察的核心内容；评估要素涵盖各个项目中的具体目标；评估要点则进一步分解每个评估要素所包含的要点(见表2)。评估指标下的三个层次之间形成有机整体，是立法性别平等评估工作的核心内容[5]。关于评估流程优化，笔者主张在江苏省实践的基础上，采用严格双轨制模式。一方面，各个起草单位应当对本部门起草的法规、规章和其他规范性文件按照特定程序完成性别平等自我评估，并形成自评报告。另一方面，由性别平等评估委员会对上述单位的自评报告再次进行审查，确保相关文件不会直接或间接地因为性别原因对特定性别人群(尤其是女性)产生区别性、排斥性或限制性影响。

表2 立法性别平等评估指标体系设计(12)本表中的立法性别平等评估指标体系设计参考了下列文献：江苏省妇女联合会编著的《江苏省法规政策性别平等评估机制的探索与实践：构建具有中国特色的性别影响评估模式》，江苏人民出版社，2018年1月版；周应江、李明舜、蒋永萍的《法律政策性别平等评估基本问题研究》，载《中华女子学院学报》2018年第6期；李勇的《立法性别平等评估的地方经验和国家构建的着力点》，载《中华女子学院学报》2020年第2期。

(四)立法性别平等的评估范围

如前所述，目前我国的立法性别平等评估机制主要是在地方层面。各地机制设定的立法性别平等评估范围主要包括地方性法规、政府规章以及其他规范性文件(13)需要指出的是，通常认为地方性法规和规章以外的其他规范性文件属于非立法性文件，不在严格意义上的立法范围内，各地机制也通常以政策指代其他规范性文件。本文仅为方便讨论，将其他规范性文件纳入立法范畴。。例如，按照江苏省的规定，地方性法规、政府规章和规范性文件在立项、起草和实施过程中应当进行性别平等评估工作；北京、天津和四川均规定，与妇女权益关系密切的地方性法规、政府规章、规范性文件的制定与执行，均应进行性别平等评估工作[14]81。但现实情况是，各地开展的性别平等评估主要针对地方性法规，对于数量众多的政府规范性文件展开评估的则不多。主要原因或许是地方性法规的制定过程更为漫长，公开公示等程序要求更为明确，制定机关以及性别平等评估委员会进行性别平等评估的时间更为充裕；而规范性文件往往制定周期短，制定过程也未必要求公开公示，导致被评估的概率极大下降。但政府的规范性文件不仅数量大、制定主体多，而且与老百姓的生活更为密切，应加大针对地方性法规以外的规范性文件的性别平等评估工作。笔者认为，需要从两个方面进行完善。一是必须加强政府规范性文件制定者的性别平等意识，推进落实男女平等基本国策需要多种力量、多方努力，但政策制定者的主动作为可以发挥举足轻重的作用，国际经验表明，政策制定者对性别平等及妇女权益的态度和承诺至为关键。二是应加强机制建设，不仅规范性文件起草单位必须严格按照规定进行性别平等自我评估，相关评估委员会也应逐一对起草单位的自我评估进行及时审查，发现问题的，及时反馈给起草单位进行修改完善。

(五)立法性别平等评估机制的透明度

虽然各省区市基本上均已建有地方立法性别平等评估机制，但其具体运行情况及运行效果公开机制尚未建立，社会及公众对上述机制的总体运行情况缺乏了解。目前，只有江苏省妇女联合会在2018年通过正式出版物《江苏省法规政策性别平等评估机制的探索与实践：构建具有中国特色的性别影响评估模式》向社会公开介绍了地方性立法性别平等评估机制的运行情况。笔者认为，应完善立法性别平等评估运行情况及运行效果公开机制。各地应定期公开立法性别平等评估工作运行情况，及时向社会公布评估对象、评估程序、评估结果、评估专家组成、经验与交流等内容。

除上述主要问题外，笔者在与有关人员的交流过程中还了解到现有立法性别平等评估机制存在的一些其他问题，比如缺乏专业人士或专家素质良莠不齐、缺乏经费保障等。评估工作是一项专业性和技术性很强的工作，应建立完善的评估专家遴选机制和评估专家培训机制，定期对入选专家进行涉及法学、社会学、性别学等学科的专业培训，组织国内不同地区的专家进行经验交流，以及国内专家与国外相关领域专家的交流。同时，各地应在财政支出中单列性别平等评估经费，以保障评估工作的顺利开展。

五、结语

保障女性合法权益，实现男女平等是党和国家长期以来贯彻执行的基本国策。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对新时代保障女性合法权益提出了更具战略性和针对性的新要求，中国女性权益法律保障体系的创新发展迎来历史性新机遇。实施立法性别平等评估，是夯实男女平等基本价值理念的重要举措，也是实现男女两性之间真正法律意义上的平等的重要手段。在过去的近十年中，全国各省区市均已建立运行地方性的立法性别平等评估机制，并取得了初步成效。应及时总结各地立法性别平等评估经验，对评估工作中反映出来的共性和突出性问题，进行有针对性的研究和完善，并尽快在国家层面确立和实施立法性别平等评估机制，推进形成中央与地方立法性别平等评估协同发展的整体格局。