区域协调战略背景下重点区域军民融合发展评估与对策研究

秦宇远 张 雯 闵 超

(1.南京大学科技处，江苏 南京 210023；2.南京大学经济学院，江苏 南京 210093；3.南京大学信息管理学院，江苏 南京 210023)

党的十九大明确将区域协调发展战略与军民融合发展战略共同纳入国家七大发展战略之中。其中，实施区域协调发展战略是增强区域发展协同性的重要途径，是拓展区域发展新空间的内在要求，是建设现代化经济体系的重要支撑，是推动实现“两个一百年”奋斗目标的重大举措。而推进军民融合发展是支撑国家由大向强的必然选择，是赢得国际科技和军事竞争新优势的关键之举，是实现国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是建设世界一流军队的重要途径。在区域协调发展战略下开展对军民融合发展的研究，不仅能分别对两大发展战略进行更深层次的理论补充，还能体现国家发展战略体系的整体性与协同性，通过加强不同战略间的理论联系，进一步推动国家发展战略的理论创新。

然而，受到自然、地理、历史等多方面影响，我国地区间形成了难以回调的禀赋势差，区域间经济社会发展的不平衡不协调问题严重阻碍我国“全体人民共同富裕”目标的实现。同时，由于国际局势不确定、不稳定因素逐渐增加，我国面临着经济发展与国防安全的双重叠加压力，安全与发展的背离势必会减缓我国迈向社会主义现代化强国的步伐。不过，随着“一带一路”倡议、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等的稳步推进，我国迎来新时代区域协调发展新篇章[1]。在我国区域发展政策和空间布局进一步完善下，如何借势形成军民融合深度发展新格局，成为当前及今后一段时期我国打造新型国家战略体系的重要目标。同时，建立区域协调与军民融合之间的循环累积因果关系，对同时推进两大国家发展战略，从而携手实现我国“两个一百年”奋斗目标，具有重大的现实意义。

1 文献回顾

现有文献中，关于军民融合发展的研究主要包括以下几个方面：军民融合的内涵与意义，推进军民融合发展过程中遇到的障碍与实现路径，以及军民融合发展水平的测度等。

关于军民融合的内涵与意义，冯媛[2]指出，军民融合是在军转民、军民结合的策略基础上，进一步向军民一体化这一更高层次、更广范围和更深程度的发展。刘昊等[3]将军民融合视为经济全球化、政治多极化与军事技术高科技化的产物，成为军工行业体制创新改革的首选。与此同时，军民融合发展已经是统筹经济建设与国防建设，实现“安全与发展兼顾，富国与强军统一”的道路选择[4]，并成为情报工作服务国家安全和发展的必要路径和工具[5]，对国家军事建设与经济发展具有至关重要的意义[6]。作为军民融合的下位概念，军民情报融合指的是军、民双方在情报资源管理、情报研究、情报利用与服务中全要素相互渗透、多领域相互交叉、各组织相互协调的过程，具有提高国家竞争对抗能力、回应总体国家安全期盼、支持军民融合信息需求、增强情报工作整体实力等战略意义[7]。杨国立[8]进一步从情报学的任务和使命范围出发，认为将侧重安全型情报资源的军口情报学与侧重发展型情报资源的民口情报学进行有序融合，并形成面向国家安全与发展全局的综合性情报，有助于更好地发挥情报工作在建设经济科技强国、推进中国和平崛起中的决策支持和引导功能。

对于推进军民融合发展过程中遇到的障碍与实现路径，杨超文等[9]认为，我国军民融合发展尚处于初级阶段,呈现出融合层次低、范围窄、程度浅的特征，提出应加强顶层设计和法治建设、健全管理机构、统一标准、建立沟通平台、重点领域优先发展等对策建议。饶世权[10]认为，我国目前军民融合发展面临的主要问题体现在国防专利转民用存在严重障碍，提出应通过建立和完善国防专利权利多元主体制度、缩短保密期限并完善定期审查解密制度、打造从限制性普遍化使用到完全市场化使用的机制以及实施科学的国防专利转民用专利的保护制度，从而促进军民融合发展。Zheng J H等[11]认为，“军”“民”单位间缺少信息沟通渠道，会造成“民转军”的高新技术被抵挡在军工产业之外。对此，郭永辉等[12]指出，军民科技信息共享是实现军民科技融合的重要路径，良好的军民科技信息共享能有效支持军民科技融合，并进一步更好地服务于国民经济与国防科技工业建设。

还有学者总结了国外军民融合发展的先进经验，例如，濮方圆[13]总结出了以色列军事情报工作军民融合的3种基本路径——“军为民用”“民为军用”与军民情报一体化，并指出这3条路径均体现出国家利益的抉择，有助于更好地推动我国国防和经济建设的共同发展，对我国军民融合发展具有可借鉴价值。马天[14]梳理出俄罗斯在推进军民融合发展进程中所采取的“联邦法”“总统令”“政府令”等立法形式，认为俄罗斯针对军事技术情报进行规范化治理的军民融合发展路径值得我国借鉴。

关于军民融合发展水平的测度，房银海等[15]根据“互联网+”驱动军民融合产业创新平台运行的机理，构建灰熵层次分析模型，并基于包含科研创新、智能生产与服务支撑、信息传输、基础设施及环境支撑、平台规制5个方面的评价指标体系，对江苏军民融合产业示范基地进行评估。章磊等[16]引入PSR模型框架，从压力、状态与响应3个方面建立了包含军民融合政策、政府关注度、法制环境、基础设施等17个三级指标的区域军民融合发展评价指标体系，并采用层次分析法与模糊综合评价模型进行实证研究。王云等[17]运用德尔菲法，构建包含军民融合创新环境、创新主体、创新要素投入以及创新产出4个维度的军民融合创新发展指标体系，其中涉及12个二级指标和若干项三级指标，并在此基础上构造多重交互的结构方程模型进行实证检验。王进富等[18]基于PMC-AE指数模型，利用政策级别、时效、性质等9个一级指标和38项二级指标，对我国十项军民融合政策进行了量化评价，发现我国军民融合政策设计呈现出“自上而下”特点，国家级政策的整体得分较高，而地方性政策的质量却良莠不齐。

从目前研究进展来看，军民融合发展的理论与现实意义已获得广泛认同，但推进军民融合发展的机制与路径还处于探索阶段，对军民融合发展水平的测度还需要从不同维度加以丰富。对此，本文尝试基于区域协调战略背景，来探讨如何推进军民融合发展。同时，本文通过构建区域层面的军民融合发展评价指标体系，识别我国军民融合发展的重点区域，分析重点区域军民融合发展面临的主要障碍，并提出针对性政策建议。

2 区域协调发展推动军民融合发展的机制分析

2.1 区域分工是打造军民融合产业链的前提

区域分工与专业化是打造军民融合产业链的前提基础。军民融合产业链不同于一般性生产或服务类产业链，其特殊性一方面表现在参与主体的多领域性；另一方面体现在产业性质的特殊性。其中，参与主体多领域要求经济社会和国防军队两大系统中的要素应有充分交集，需要大力推进基础设施、教育科技、生产服务等领域深度融合；产业性质特殊意味着是通过军、民领域间的双向互动所形成的产业链，既担负着国防军事的重大任务，又参与着国民市场的经济活动。另外，军民融合创新链表示军民融合产业链持续发展依赖创新驱动，要求不断向人工智能、新能源、新材料、太空等新兴产业领域拓展，其中必然涉及大量技术密集型与研发密集型产业。可见，打造军民融合产业链与创新链离不开各主体之间发挥比较优势，通过专业化分工进行协调配合，这是单一区域发挥一己之力无法实现的。

2.2 技术空间转移推动军民技术的双向转化

区域间或部门间的技术转移是推动军民技术双向转化的必要过程。军民融合发展涉及军用技术和民用技术彼此融合、相互转化，军民融合产业技术不仅要满足国防军工需要，还能通过技术商业化满足居民生活需求。然而，“军”“民”市场需求特征存在较大差异，主要表现为目标群体差异——军用市场针对的是国防独家采购，而民品市场拥有众多买家；市场规模差异——国防装备的专用性较强、需求规模较小，而民用商品通用性强、市场规模较大；定价模式差异——军用装备的定价模式与订货规模和市场竞争程度有关，而民用商品主要基于市场定价；技术决策差异——军品研制以解决有无为主、国家利益至上，而民用商品以经济可行性为主、坚持成本效益原则。可见，为降低“军”“民”市场间需求不对称对军民融合发展的限制，需要基于知识的非排他性和非竞争性，发挥技术空间外溢效应，以此加强两大市场技术的互通性与耦合性，这离不开区域间或部门间的技术转移活动。

2.3 跨区域金融提供军民融合发展资金保障

跨区域金融支持是深化军民融合发展的资金保障。新一轮科技革命和产业变革加速推进，催生出军民融合发展广阔空间，其中涵盖大批高研发密集型和资金密集型产业，以及前沿性、革命性和颠覆性技术，例如物联网、大数据、人工智能、无人驾驶汽车、虚拟现实技术等。这意味着军民融合发展不仅需要大量资金、人力等创新要素投入，还需要承担较大程度的研发风险，突出构建并完善军民融合现代化金融支持体系的重要性。然而，我国当前军民融合金融支持体系表现为“沿海强、内陆弱；大城市强、小城市弱”的区域不均衡特征。特别是东部沿海经济发达地区，资本市场相对健全、资金实力较为雄厚，在设置军民融合专项基金、引导社会资本参与军民融合上具备明显优势；而资本市场理念和机制发育相对缓慢的广大中、西部地区，难以充分发挥金融资本来扶持军民融合产业。因此，深化军民融合发展需要建立健全以强带弱的跨区域金融支持体系。

2.4 区域间竞争机制激发军民融合主体活力

区域间竞争机制是激发军民融合发展主体活力的强大推力。作为军民融合发展民品市场中的重要供给者，竞争性或垄断竞争性产业不仅在区域间攀比关系中不断壮大自身实力，还在完善市场竞争机制过程中逐步推进共赢局面。一方面，不同区域间的经济绩效竞争为本地军民融合产业发展造成强大的压力，与此同时，也为军民融合发展主体带来经常性激励。由于竞争对手的存在，本地企业迫于生存或发展压力，不断改进产品及服务，努力追赶技术变革浪潮，开展军民融合发展的创新性逐渐提升；另一方面，区域间竞争能够使各区域追求更高层次的创新与发展，竞争的结果不是零和博弈或负和博弈，而是一种正和博弈。区域间竞争会通过相互激励，为我国军民融合发展营造出全面创新、全域共赢局面。

3 我国军民融合发展的重点区域识别

3.1 军民融合发展评价指标体系构建

3.1.1 指标体系的构建原则

军民融合发展评价结果是否可信取决于指标体系是否科学合理，本研究中军民融合发展评价指标体系的构建主要遵循以下基本原则：

1)科学性原则。科学性主要表现为对军民融合发展内涵的准确把握，从概念内涵出发加以限制，构建指标体系，强化其理论科学性和逻辑严密性。同时，评价所选取的指标都具有一定的典型性，能客观反映区域军民融合发展水平。

2)系统性原则。系统性突出表现为区域军工发展基础实力以及区域国民经济发展水平两大体系之间相互融合、相互贯通的能力，而如何选择合理的指标表达两个系统的发展水平以及两者之间的关系，是全面、客观反映区域军民融合发展水平的关键。

3)可测性与可获得性原则。军民融合发展评价指标体系的构建一方面要反映研究主题；另一方面也需要考虑其定量处理的可能性，方便进行数学统计及分析。同时，指标的选择应考虑现实数据的可获得性和代表性。

3.1.2.指标体系的框架内容

本文探讨的是我国区域军民融合发展水平，其中涉及两大体系，即区域军工发展基础实力体系以及区域国民经济发展水平体系。结合军民融合发展的基本涵义，基于指标体系的构建原则，本文接下来针对两大子指标体系分别进行构建。

区域军工发展基础实力体系主要从工业基础、研发环境、创新实力及财政支持4个方面进行评价。其中，工业基础在于反映区域军用工业发展的基础实力，这里选择与军工产业密切相关的三类制造业的地区总资产水平来衡量，分别为石油、煤炭及其他燃料加工业，电气机械及器材制造业，计算机及其他电子设备制造业；研发环境与创新实力在于反映区域军用技术升级的环境条件，这里以高技术产业的研发投入与创新产出水平来体现，前者利用高技术产业R&D经费内部投入与高技术产业R&D人员全时当量两项子指标进行衡量，后者则利用高技术产业发明专利申请量和有效发明专利数来衡量；而财政支持在于反映地方政府对军工产业发展的支持力度，本文以地区一般公共预算支出中的国防支出以及科学技术支出进行衡量。具体指标如表1所示。

表1 区域军工发展基础实力评价指标体系

区域国民经济发展水平体系重点从经济增长、投资绩效、人力资本与消费能力4个方面进行评价。其中，经济增长在于反映区域经济发展规模与物质基础，本文以人均GDP与地均GDP进行衡量；人力资本作为现代经济增长的核心动力，能够反映区域经济未来的发展潜力，本文以地区劳动年龄人口数量占比与普通高等学校在校学生数进行衡量；投资绩效在于反映区域经济发展过程中的投入产出效益，本文以地区全社会固定资产投资转化能力与规模以上工业企业投资收益这两项指标来衡量，前者为地区GDP与上一年度全社会固定资产投资实际到位资金的比值，而考虑到企业投资收益可能具有较强不稳定性，后者通过计算近两年各地区规模以上工业企业投资收益的平均值来测度；消费能力则反映了区域的需求拉动活力，本文以地区人均可支配收入与消费支出水平进行衡量。具体指标如表2所示。

表2 区域国民经济发展水平评价指标体系

3.1.3 评价模型的构建

本文从综合发展水平以及系统间耦合性两方面对区域军民融合发展水平进行全面考察。首先，需要对两大准则层发展水平进行测量，得到两大系统的得分水平MI(i,t)、NE(i,t)，其中，MI(i,t)表示第i个区域在年份t的军工发展基础实力，NE(i,t)表示第i个区域在年份t的区域国民经济发展水平；接着，通过设定各准则层的权重W，得到各区域军民综合实力水平指数D(i,tk)以及军民系统耦合协调度C(i,tk)：

D(i,tk)=W1×MI(i,t)+W2×NE(i,t)

(1)

(2)

由于军工发展实力与国民经济水平在军民融合发展同等重要，两大系统并未有明显的孰轻孰重之分，参考专家建议，本文在测算军民综合发展水平时确定各准则层的权重相等，即W1=W2=1/2。另外，耦合性在于考量各系统之间相互联系的紧密程度，耦合度越高，说明系统之间依赖性越强、耦合性越好。因此，在考虑到区域军民综合发展实力的同时，也考虑各系统之间的耦合度状况，由此得到军民融合发展模型：

(3)

式(3)中，F(i,t)表示第i个区域在年份t的军民融合度。F值越大，说明军民融合发展越好，其受到军民综合发展水平与两大系统间耦合性的共同影响。

3.1.4 数据描述与处理

为保证区域间军民融合发展水平的可比性，同时考虑到数据的可获得性，根据前文中对各级指标的说明，本文选取2019年和2020年的数据进行定量分析。所需原始数据来源于《中国统计年鉴》《中国工业统计年鉴》以及《中国高技术产业统计年鉴》。

由于原始数据的测度标准及单位不统一，不具备可公度性，并且指标存在正向与负向两种类型，其中，正向指标代表向上性指标，其原始数据值越大评价越好，而负向指标代表向下性指标，其原始数据值越大评价越差。因此，为了实现各项指标数值可综合性，保证在评价不同类型指标数据时具有同方向性，本文在测算区域军民融合发展水平之前，先对原始数据进行标准无量纲化处理。基于指标的作用倾向对原始数据进行以下转换：

对于正向指标，处理方法为：

对于负向指标，处理方法为：

上式中，x′j(i,t)表示第i个地区在年份t第j项指标处理后的标准值，其中i=1,2,3,…,m；j=1,2,3,…,n；xj(i,t)表示原始数据值；max(xj)和min(xj)分别为第j项指标的最大值和最小值。需要说明的是，无论是正向指标还是负向指标，无量纲化处理后都是标准数值越大评价越好。不过，由于本文选取的17项指标均为正向指标，各项指标数据在处理前后均是数值越大评价越好。

3.1.5 权重测算方法

本文重在客观评价区域军民融合发展水平，因此，采用熵值法对各指标权重进行测算。在信息论中，熵是对信息不确定性的一种度量，熵值可以用来判断某个指标的离散程度，若指标中数据的离散程度越大，则说明该指标对综合评价的影响越大。它可根据各项指标的观测值大小来确定指标权重，具有明显的客观性。

熵值法测算指标权重的步骤为：

1)收集与整理初始数据

若有m个项目和n个评价指标，则评价体系的初始数据矩阵为：

(4)

其中，Xm×n={xj(i,t)|1≤i≤m, 1≤j≤n}，xj(i,t)是对第i个地区在t年份的第j项指标的原始数据表达。

2)初始数据标准化

根据上文中所介绍的无量纲化处理方法对原始数据进行对应的处理，得到标准化数据x′j(i,t)。

3)建立标准化数据比重矩阵

在第j项指标下第i个地区在t年份的数据占该指标整体数据比重为：

(5)

基于此，所构造出的标准化数据比重矩阵为P={pj(i,t)}m×n。

4)计算标准信息熵e和信息效用值g

第j项指标的标准信息熵为：

(6)

信息效用值为：

gj=1-ej

(7)

其中，信息效用值gj决定了指标数据信息的有效代价，即指标的gj值越大，说明该指标对评价结果的价值性越大。

5)计算指标权重

因此，指标权重wj可确定为：

(8)

3.2 我国不同区域军民融合发展评估

1)军民融合发展评价指标权重测算结果

利用上述熵值法步骤，可以得到各指标对应的权重，如表3所示。从中可看出，在区域军工发展基础实力评价体系中，二级指标的创新实力和工业基础所占权重较大，三级指标中的高技术产业有效发明专利数的权重最大，说明该指标的离散程度最大，对区域军工发展基础实力评价的影响最大，同时意味着区域间以高技术产业有效发明专利数为代表的军工技术创新实力存在较大势差。相比较来看，财政支持尤其是对国防领域的财政支出，区域间差距较小，说明我国对各区域国防产业发展的政策支持相对均衡，也表明国防产业需要不同区域之间发挥比较优势，推进资源互济。

表3 区域军民融合发展评价指标体系各指标对应权重

在区域国民经济发展水平评级体系中，二级指标的消费能力与投资绩效占据权重较大，三级指标中的人均可支配收入所占权重最为突出，说明我国不同区域的收入分配存在明显的不均衡现象。根据原始数据来看，北京和上海的人均可支配收入水平高达中、西部地区的2～3倍甚至以上。相比较来看，劳动年龄人口数量占比的权重最小，说明我国不同区域间的人口结构还未呈现显著差异。在2020年，全国各省市区的劳动年龄人口数量占比介于63%～75%之间，其中，北京的劳动年龄人口数量占比最高，而河南的占比最低。

2)我国不同区域军民融合发展水平结果分析

根据上文所构建的区域军民融合发展水平评价体系，并利用熵值法求得的各指标权重，得到我国31个省市区的军民融合发展水平F，如表4所示。根据所得结果可以看出，我国区域间军民融合水平存在较大差异。为保证结果的可比性，将我国直辖市、省份、自治区分别归类比较。首先，从我国4个直辖市的表现来看，上海和北京的军民融合发展水平接近且较高，天津和重庆的军民融合发展水平则相对较低，结合4个直辖市两个系统的综合得分与耦合协调度，可以认为产生这种分层结果的原因在于北京与上海的军工基础实力与国民经济发展水平明显高于天津与重庆，而两个系统间的耦合协调度未存在明显差别。

表4 我国31个省市区军民融合发展水平

其次，从我国各省份的表现来看，2020年军民融合度超出0.3的省份仅有广东、江苏和浙江，三者可归为军民融合发展第一梯队，其中，广东的军民融合发展水平最高，江苏与浙江次之；山东、福建、湖北、安徽、四川、陕西、河南以及湖南等省份的军民融合度介于0.2～0.3之间，可归属为第二梯队；而其他省份在2020年表现出的军民融合水平较低，军民融合度位于0.2甚至0.1以下，且这些省份大部分位于我国西部及东北地区，其中，青海的军民融合实力与其他省份存在显著差距，在军工发展基础与国民经济发展上均存在明显短板。

接着，从我国自治区的表现来看，2020年5个自治区的军民融合度均处于0.15以下，在全国属于军民融合发展相对落后地区。其中，军工基础实力是这些地区的共有短板，而宁夏和西藏的突出劣势还体现在国民经济发展水平上。与此同时，内蒙古、宁夏和西藏的军工基础实力尚且难以匹配国民经济发展，导致两大系统的耦合协调度明显低于全国平均水平，从而进一步拉低了3个地区的军民融合度。

鉴于我国军民融合发展尚不成熟，当前，我国军民融合发展的重点区域应定位于军民融合发展水平相对较高的区域。应按照领先区域先行、以优带劣的策略进行统筹发展。因此，基于不同区域的禀赋比较，我国军民融合发展的重点区域主要有北京和上海两个直辖市，以及广东、江苏与浙江三大省份。从空间分布来看，重点区域均位于我国东部沿海地区，涉及京津冀、长三角与粤港澳三大城市群的重点区域。

根据评价模型的构建结构，军民融合发展水平由军民综合实力水平指数D以及军民系统耦合协调度C共同决定，只有当两者均表现较佳、发展协同性较好时，军民融合发展才能具有较高水平。根据重点区域的表现，由于广东具有充沛的工业基础与良好的科技创新环境，从而拥有领先的军工基础实力，同时，广东的国民经济发展也处于全国高位，使其两大系统不仅实力强且协同性高，这决定了广东具备全国最高的军民融合发展水平。相比之下，江苏和浙江的两大发展系统同样拥有高度的耦合协调度，但在两大系统的综合发展实力上，尤其是军工基础实力上与广东存在一定差距，这制约了两省的军民融合发展。而上海与北京的国民经济发展水平在全国位于前列，但由于两大直辖市的经济体量有所受制，造成两者在军工产业相关的工业资产、高技术产业的研发投入与创新产出等方面难以匹敌上述三省。不过，即便如此，上海与北京的军工发展基础实力仍超越了全国绝大多数区域。

4 重点区域军民融合发展的障碍分析

从我国重点区域军民融合发展情况来看，一方面，限制军民融合发展的主要原因在于军民综合实力水平欠佳，尤其是军工发展基础缺失严重；另一方面，“军”“民”两大系统的耦合协调度不高也是制约我国重点区域军民深度融合的关键问题。因此，我国重点区域军民融合发展重点面临军工产业及技术的升级与创新问题，以及两大系统间的协调发展难题。

4.1 军民融合发展理论研究滞后明显

我国重点区域军民融合发展需要以军民融合发展理论作为基本指导思想，然而，在梳理相关研究进展时，可以发现我国目前有关军民融合的高质量基础研究成果还十分有限。同时，大多研究集中于背景形势与经验借鉴的分析，而在触碰关键问题时浅尝辄止，挖掘具体重大问题并提出针对性解决方案的笔墨更为缺失。在欠缺成熟的理论进行支撑的情况下，对于军民融合发展状况的科学认知将缺少依据。

造成这种问题的核心原因在于有关军民融合理论的基础研究体系薄弱，涉及重大利益矛盾的问题探索不深入，思想观念更新不及时。其中，基础研究体系薄弱主要表现为军民融合产业缺乏权威统一口径，为不同区域测算军民融合产业规模、结构以及军民融合发展水平的工作造成较大困难；涉及重大利益矛盾的问题探索不深入包括在军转民知识产权管理、民参军知识产权保护等重大问题缺失系统性探讨；思想观念更新不及时主要体现在固有观念认为军民融合是军队内部职责,与民众关系不大,使得即使在我国重点区域，军民融合进程仍旧前进缓慢。

4.2 军工相关高技术制造业支持乏力

从我国军民融合发展重点区域的表现来看，如表4所示，除了广东省之外，其他地区的军工发展基础实力得分明显低于国民经济发展水平得分，尤其是北京和上海，国民经济发展水平得分分别为0.342和0.360，而军工发展基础实力得分却仅为0.068和0.073。由于军民融合发展水平受到两个系统的共同影响，军工发展基础实力不足势必会拉低两个系统的融合水平，这意味着军工发展基础实力薄弱是造成重点区域军民融合水平偏低、深度不够的主要原因。另外，根据各项指标的权重，如表3所示，在评价区域军民融合发展水平时，区域高技术产业的技术创新实力、研发经费与研发人员投入具有较为重要的分量，说明军工相关高技术制造业基础以及研发创新能力是制约我国重点区域军民融合发展的关键因素。

产生这种局面的原因可以归结于我国过去长期通过引进、消化、吸收与再改造在一定程度上迅速获得国外创新成果，使得国民经济在技术进步效应下实现高速增长，但却逐步弱化我国军工企业主动革新的动力，使我国逐渐陷入制造业关键核心技术受制于人的陷阱。即便在我国军民融合发展具有禀赋优势的重点区域，缺失军工相关的高技术支撑依然造成军民融合乏力，进而导致军工企业“不想融”局面。

4.3 军民间技术标准体系互通性不足

由于军民融合发展程度不仅取决于“军”“民”两大系统的综合发展水平，还会受到两个系统之间的耦合协调性约束，即两大系统步调一致才有助于融合发展，“瘸腿走路”必定限制融合速度。然而，根据我国重点区域呈现出的军民系统耦合协调度，如表4所示，虽然江苏、广东、浙江表现出相对较高的水平，但目前的耦合协调度还处于0.5水平之下，其中，江苏和浙江的短板在于军工产业，广东则还需要进一步提升国民经济来匹配其较高水平的军工基础实力；而上海与北京的军民系统耦合协调度则不足0.38，在这两个重点区域，军工发展的步伐远远滞后于国民经济发展。

“军”“民”系统间的耦合协调度不足主要可以归结于两者的技术标准化问题，我国当前对现代化军事装备技术的通用率要求基本处于80%以上，但为实现“军”“民”系统间技术互联互通，这种标准程度依然不够。一方面，我国民用领域技术与军用领域技术的标准不具有统一性，相比民用领域技术，我国军用领域技术标准更加苛刻，这就造成民用设备转为军用设备改造困难。例如，我国民用飞机、船舶、铁路、公路等大型机械装备或基础设施征用后无法快速满足部队要求，需要耗费大量时间和资金进行改造；另一方面，我国军民融合涉及的领域范围有限，在太空、海洋、新能源、新材料、新一代信息技术等新兴技术领域的融合尚处于摸索阶段，在金融、保险、物流等服务领域的融合更有待进一步挖掘。

4.4 统一性层次性法律法规尚不完善

自我国十九大报告正式提出军民融合发展战略以来，虽已相继出台多项政策规定推进军民融合发展，但现存法律法规完善度明显不足。从区域表现来看，不同区域的军民融合发展规划缺乏统一性和层次性，表现为重点区域地位特征不够鲜明，影响力和带动力凸显乏力。根据上文中评估出的结果，如表4所示，广东作为我国目前军民融合最为领先的重点区域，不仅未能带动其周边区域军民融合发展，反而形成虹吸效应，限制了邻近区域发展，尤其是与广东相邻的广西和海南还处于军民融合落后序列；而北京作为京津冀都市圈的“体”，也尚未将发展红利充分释放给天津与河北这两“翼”，在北京强大的优质资源集聚力面前，天津与河北在军民融合发展上的比较优势很难被充分挖掘和释放；相比而言，上海、江苏和浙江的辐射带动力相对较好，与之相邻区域基本都属于我国军民融合发展第二梯队。

之所以产生这种问题，一方面源于两种严重的错误倾向误导区域军民融合进一步发展：一是地方政府存在泛化论倾向，即认为所有涉“军”产业均应参与军民融合发展系统；二是部分领域存在狭隘论倾向，即仅把纯“军”产业视为军民融合产业的一部分；另一方面，我国当前缺乏具体针对如何实现融合的政策指导，在军民融合进程中的信息资源利用、多元人才培养等方面未有健全的法律法规保驾护航，且各地政府出台的相关激励政策和优惠政策特色性明显，使得军民融合难以从区域分工和专业化方向开展。

5 重点区域军民融合发展的政策建议

5.1 加强政策宣传同时尝试大胆实践

我国军民融合发展的重点区域应作为引领者，应首先加强对《关于经济建设和国防建设融合发展的意见》等政策的宣传，引导本地准确把握军民融合规律和特点、核心和外围、出发点和落脚点，同时带动其他区域协同开展，不断强化我国各区域的国家战略大局意识；其次，我国重点区域应制定军民融合发展具体开展的工作计划，明确各部门的主要责任与任务，推动各项工作有序展开。在此基础上，重点区域的军工企业要勇于大胆尝试，接受新市场的洗礼，在激烈的国民市场竞争中应以质量、标准和效率作为自身可持续发展的制胜点。另外，重点区域的相关部门应加强监督并及时评估，引导各部门树立“一盘棋”思想，杜绝一哄而上的乱融合、假融合表象。

5.2 加大军民融合产业研发创新力度

我国当前军工领域的投入强度和国际竞争实力仍与发达国家(地区)存在明显差距。例如，2020年，美国国防军工支出约7 780亿美元，是同年中国支出的3倍以上，且美国的国防军工支出占其GDP的比重为3.5%，而中国仅占1.27%左右。另外，根据美国Defense News发布的2021年世界军工百强排行榜名单，美国拥有50家，且总收入占据榜单总收入的56%左右，而中国仅有7家，无论在数量还是质量上均明显落后于美国。然而，众多研究表明，资金投入与创新实力存在显著的正相关性，因此，加大军工产业的研发投入力度是军民融合发展实力提升的必要条件。同时，合理配置研发投入结构也是实现军民融合领域颠覆性技术突破的关键。

5.3 制定统一军民两用技术标准规范

当前我国军用标准和民用标准需要从以下几个方面规范军民两用技术标准。一是动态化完善军用标准体系，重新严苛审视传统技术标准和规划，及时摒弃过度偏离军用的技术标准和规划，并将创新军用标准作为整个过程的重点，以开展持续性军用标准改革。二是建立军民两用技术标准体系，从军用标准和民用标准两方面同时入手，将军用标准和民用标准进行横向和纵向深度对比，通过两种标准相互参照、相互匹配，确保军民两用技术标准向通用化、标准化和系列化过渡。三是制定适用于军民两方的兼容标准体系，由于我国当前“军”“民”标准通用性程度较低，在将民用大型设备或基础设施向军用领域改造时难度过大，因此所制定的兼容标准体系不仅应满足国民日常实际生活需求，还要充分考虑能够以尽量小的成本快速补偿作战行动需求。

5.4 完善法律法规的统一性和层次性

仅仅依靠市场主导地位无法实现军民融合有序发展，即使是军民融合发展基础较好的重点区域也离不开宏观政策、法律法规等制度保障。一方面，需要结合我国各区域特征，完善具有我国特色的军民融合顶层法则,从而有效解决军民融合发展过程中的制度规范性不足、操作性不强等问题；另一方面，根据各区域开展的实际效果,对传统的、不适用当前发展的法规制度给予剔除，并将其置于我国立法层面进行补充完善。另外，应加大新兴领域军民融合法规的制定，着重建立有关网络安全、信息资源动员、城市防护、无人装备等方面的融合法规。与此同时，重点区域应因地制宜、因区施策。我国应根据不同区域的军工产业基础实力以及国民经济发展禀赋，结合区域协调发展战略基本要求，明确重点区域与次要区域、引领区域与被带领区域、核心区域与外围区域等在军民融合发展进程中的功能定位，发挥各区域比较优势，通过专业化分工实现共赢局面。