城市数字化转型视域下公共数据资源开放共享机制研究

周林兴 林 凯

(上海大学文化遗产与信息管理学院，上海 200444)

2021年1月4日，上海发布《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》，2月18日，浙江推出《浙江省数字化改革总体方案》和6大建设方案，6月9日，深圳发布的“十四五”规划纲要明确提出，加快数字化整体转型，打造全球数字先锋城市，可见推动城市数字化转型正成为国内一线城市新一轮发力博弈的焦点[1]。公共数据资源作为城市数字化转型的主要推动力量，将其进行科学的开放共享有利于集聚人才，提升城市治理能力，创造极高的社会和经济价值[2]，助力转型的高效开展。同时，国家重视公共数据资源的价值红利，2021年2月9日，为推动政府、机构、企事业单位数据向社会开放，加快建设统一的国家数据开放平台，国家信息中心发布了公共数据开放使用体验调查问卷和公共数据开放需求调查问卷[3]；3月14日，十三届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》第十七章第一节中提到，“加强公共数据开放共享”[4]。基于此，探讨公共数据资源的开放共享机制，使其价值全面释放，可为城市数字化转型提供优质数据支持，推动城市建设更为便捷化、智能化，促进国家治理体系和治理能力现代化效率提升。

1 文献综述

国内外学者对公共数据资源开放共享的研究主要包括以下3个方面内容：

1)公共数据资源开放共享政策法规。一些地方规章制度中，对公共数据资源在概念界定、开放范围等层面做了部分规定，但因为缺乏国家和中央机关的统一立法，该类规定并未具有普适性和权威性[5]。因此，需要强化对公共数据在收集处理、开放共享、安全保障等领域的顶层设计，以刚性制度作为约束，构建全面系统的公共数据资源共享开放政策法规体系[6]，也要注重维护用户的个人信息，充分考虑不同利用情形下个人信息保护的差异[7]。同时，要在公共数据资源共享过程中不断总结实践经验，主动借鉴国外案例，从立法进度、开放数据范围和维度、共享机制等层面突破，推进公共数据开放共享[8]。

2)公共数据资源开放共享策略。公共数据资源开放共享要提升政府的治理能力，以责任和公共利益为导向，协调和整合各方面的利益相关者，推动整体性治理发展[9]。同时，重点关注公众的利用体验，提升数据质量与准确性[10]，在公共数据提供共享前加强数据管控工作，对开放数据进行质量控制，提升公众满意度[11]，并关注政府与公众之间的互动，通过自由且多元的方式开放数据，以提高其利用效果[12]。也可采用新技术，如可融入区块链技术保障开放数据的可信任性[13]，或是利用自动化与人工结合的数据审查技术，强化开放共享后的数据审查，确保公共数据安全、质量效果持续稳定，以便于不断提供重复利用[14]。

3)国外公共数据开放共享现状及对我国的启示。一些发达国家在提供公共数据开放共享方面拥有成熟的经验，具备可资借鉴的价值。如美国在提供公共数据开放共享的初期与我国类似，曾遭遇过数据分散、整合成本高、法律缺陷、各州政府与联邦政府在数据开放理念不协调等障碍，经历了一段时间“数据之痛”后，成立了联邦与各州共享公共数据的组织——“工作单位与家庭地址纵向系统(LEHD)”[15]。之后逐步形成了统一整合各类公共数据资源、建立数据标准、数据托管、数据滥用责任等制度体系，我国对此可借鉴参考[16]。在提供公共数据开放共享过程中，立足于全球数据共享原则框架基础，基于自身需求和治理特征，从政策规划、基础设施、利益相关方和法律伦理等方面提高我国的公共数据资源共享能力[17]。

综上所述，现有成果主要从公共数据资源开放共享的政策、策略及对国外经验的借鉴等层面进行探讨，对其提供开放共享的效果和机制构建的研究不多。推进城市数字化转型对公共数据资源开放共享提出了更高的要求，也正是基于此，本文希望构建一套科学合理的公共数据资源开放共享机制，以期为城市数字化转型的高效推进贡献力量。

2 城市数字化转型视域下公共数据资源开放共享的现实价值

2.1 解决发展难题，提升城市治理能力

城市数字化转型背景下应深化对公共数据的认识，明确其已然成为关键的生产要素和治理资源[18]，有助于管理者实时掌握城市建设动态和经济发展脉络，改变城市管理“经验主义”“主观主义”“个人主义”等治理方式，为城市建设过程中出现的难题提供科学的决策，提升城市整体治理能力。如2016年杭州市启动“城市大脑”建设，其以治理交通领域拥堵难题为突破口，开启了应用公共数据资源改善城市交通的探索，经过完善，该应用已跨出了单一治堵的步伐，通过对城市各领域公共数据资源进行汇聚、整合，开放了11个重点数据领域和48个应用场景，可为城市治理过程中遇到的各种难题提供数据支持，实现了从单一治堵到全方位治城的跨越[19]。

2.2 助力民生服务，提高公众满意效果

公众在日常学习、工作、生活中，对有关政务服务、城市交通、城区规划、求职信息、灾害预警、教育教学等公共数据资源的需求日益增长。通过对此类数据进行整合、挖掘、加工，合理进行开放共享，提供精准数据和个性化服务，其不仅能使城市在建设过程中做到资源利用最大化，而且有利于深化“放管服”改革，促进城市公共服务均等化，在增强便利度的同时，提升公众的生活品质与居住幸福感[20]，有效助力民生服务。如温州市推出了便民服务，应用“个人数据宝”，将政务、金融、医疗等领域的30多类常用公共数据资源归集并向公众开放，可让其日后到政府部门、银行、医院等相关单位办事时，无须另行携带应用里已存储的个人数据，实现了无纸化办公，方便了公众的日常生活[21]。

2.3 释放数据价值，推动数字经济发展

城市数字化转型背景下，传统的经济发展模式逐渐向数字经济发展模式转型，数字经济促进了城市经济的提升，提高了经济发展质量。公共数据作为数字经济时代的核心资源，对其进行合理的开放共享，使数据价值得到全面释放，将不断催生新产业、新业态、新模式，推动数字经济高质量发展[22]。如麦肯锡预测，以开放共享数据为中心的全球市场每年将推动3～5万亿美元的经济增长；根据欧盟于2019年发布的欧洲开放数字经济测算报告可见，欧盟各国2019年开放数据价值达到了1 844.5亿欧元，并预测其开放数据应用市场规模在2025年将达到1 995.1～3 342亿欧元[23]；无锡市在推动公共数据的开放共享方面积极作为，搭建了全市统一开放平台，并举办了数据创新大赛，推出了数据应用成果，2020年一季度，其数字经济核心产业规上企业达到1 156家，实现营业收入974亿元[24]。

3 城市数字化转型视域下公共数据资源开放共享现状

3.1 样本选取

城市数字化转型需要源源不断的数据支持，转型过程中数据的利用和分析都建立在大量公共数据资源开放共享基础之上[25]。“中国开放数林指数网”是专业评估各城市数据开放水平的网站，本文选取了该网站公布的2021年上半年“中国开放数林标杆城市”前10名：上海市、青岛市、福州市、贵阳市、济南市、深圳市、烟台市、日照市、宁波市、杭州市作为研究样本，如表1所示。通过对各城市公共数据开放平台的数据应用情况和平台功能进行调查，分析其在城市数字化转型过程中的公共数据开放共享现状，从而探讨建立城市数字化转型视域下的公共数据资源开放共享机制。

表1 2021年上半年“中国开放数林标杆城市[26]

3.2 数据来源

数据平台建设是各城市公共数据开放共享的关键步骤和实现数据开放的基本构件[27]，同时也是推动城市数字化转型的数据来源。通过对10座城市的公共数据开放平台进行调查分析，对提供开放共享的数据量、数据集、数据接口、数据领域等进行统计，如表2所示，并浏览了10座城市的政务网站或是所处省市的地方政府网站，利用“公共数据”“数据共享”“开放数据”“数字化转型”等关键词检索，以获取相关政策法规，结合政策文本探讨其在城市数字化转型过程中的公共数据开放共享现状，深究其中的问题。

表2 部分城市公共数据开放平台相关情况(截至2021-09-20)

3.3 公共数据资源开放共享调查结果分析

3.3.1 组织层面：政策法规制度保障有待加强

1)缺乏国家层面统一立法指导。目前，我国尚未颁布国家层面有关公共数据资源开放共享的法律规范，在宏观层面缺乏国家立法指导。现有涉及公共数据资源的政策法规主要包括：2007年国务院颁布的《中华人民共和国政府信息公开条例》，2015年国务院颁布的《促进大数据发展行动纲要》，2017年国务院办公厅《关于推进公共资源配置领域政府信息公开的意见》，2019年修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》等[5]。其中《中华人民共和国政府信息公开条例》虽然促进了包括公共数据资源在内的数据呈指数级增长，但是其已不适应大数据时代数据量大以及数据分析、挖掘、开发等技术的快速发展，致使错过了公共数据再利用所带来的经济和社会机会[28]，难以形成对城市在推进数字化转型过程中数据需求的保障。同时，国家层面的政策法规缺少对公共数据在数据权属方面的规定，到底哪些数据应该开放，哪些数据不应该开放，没有明确的要求，造成了对公共数据开放共享的范围缺乏统一共识[29]。顶层设计的缺失，容易使得公共数据资源的开放共享效果下降，为城市在数字化转型过程中数据整合、开放、利用、流通等各环节带来隐患。

2)地方政策性文件尚需完善。一方面，地方政策性文件缺乏法律效力，执行效果存疑。如青岛、济南、宁波发布的公共数据开放文件均为“办法”；深圳发布的是“条例”；上海、福州、烟台等城市发布的则是“暂行办法”，更为正式的公共数据开放共享管理办法尚未公布，有待进一步成熟，需要结合施行情况逐步修订、完善；杭州、日照、贵阳均暂未发布专门针对公共数据资源开放共享的政策法规，其中杭州主要以《浙江省公共数据开放与安全管理暂行办法》为依据，对自身的公共数据资源开放共享进行管理，贵阳和日照则依靠其所在省份数据开放共享相关地方标准为准则。从整体上来说，一方面，法律效力不足，且从政策文件颁布时间看，各城市政策发布时间相对于平台建设时间较晚，存在严重滞后现象；另一方面，政策文件存在局限性，有待进一步细化。虽说多个城市的公共数据资源政策文件均提到了“推动政府数字化转型”“促进数字经济发展”“加快数字城市建设”等推进城市数字化转型的目的，但在微观层面的指导作用不强。如《上海市公共数据开放暂行办法》对公共数据开放的内涵界定以数据的特征为依据，其概念界定不明确[30]；青岛、济南、深圳等城市的政策文件缺乏对公共数据在提供开放共享的质量规定；青岛和烟台的文件缺乏对公共数据开放平台建设上的规定，对利用渠道和利用工具的保障有待进一步夯实。城市数字化转型需要推动公共数据资源更大范围、更深层次开放共享[31]，政策文件的不完善不仅难以形成对数据开放共享的正确引导，更是容易引起数据质量、数据安全等方面的问题，不利于形成完善的城市数据资源体系，最终也会对城市数字化转型形成掣肘。

表3 部分城市公共数据管理政策文件

3.3.2 管理层面：主体的治理意识略显淡薄

1)参与主体的权责不明。一是组织机构的职责划定模糊。政府部门是组织开展公共数据开放共享的主力军，清晰准确的职责归属是促进公共数据资源提供高质量数据服务的重要推动力。但因为相关法律规范的缺乏，组织机构的职责划定不明确，造成政府部门在组织公共数据开放共享过程中呈现出碎片化管理的格局，部门主义不断蔓延，对政府的透明度、回应性与决策的合理性产生了不利影响[32]。容易使得政府数据管理人员在业务工作过程中因职责意识模糊导致其不知所措，在其位不谋其职，最终影响到公共数据资源开放共享的质量效果。如《福州市公共数据开放管理暂行办法》中仅提及“市人民政府负责监督、协调”“市大数据发展管理委员会协调、统筹”等宏观层面的权责，对具体的职责归属未有做进一步的划定。二是多元参与主体的治理意识参差不齐。公共数据开放的主体更多元、客体更多样，相互之间的互动关系更为复杂[29]，除组织机构外，其技术提供方、数据利用者均能对数据开放共享效果产生影响。但除《上海市公共数据开放暂行办法》对数据开放主体、利用主体、平台管理主体、安全管理主体等的责任权限均做了规定外，其余调研的城市在多元主体的权责归属问题上的规定较为模糊。如《深圳经济特区数据条例》仅在“法律责任”一章中对违规者的处罚方式有规定，未对各参与主体的权责义务进行落实。这种参与主体的责任意识不明确，职责归属问题未有精确划定的局面，必将严重地影响城市数字化转型过程中数据流通的有序性和实效性，致使转型的质量存疑。

2)与公众的互动性不足。公众的利用感受和体验是衡量公共服务质量的重要依据,应作为公共服务改革的出发点[33]。公众通过平台提供的互动渠道可以根据自身的利用体验、数据需求向平台方反馈改善建议，提高公共数据服务的覆盖性和体验效果，助力城市的整体治理能力提升。然而，从当前实际情况来看，虽然各城市的公共数据开放共享平台均开放了互动交流社区，并在其中设置有问卷调查、咨询反馈、数据需求等多个互动栏目，如表4所示，但从整体的互动效果来看并非都能尽如人意。一是各城市平台的互动频率参差不齐。如10个城市公共数据平台中仅有上海市和深圳市的平台与用户的互动较为密切。济南市、贵阳市、日照市、宁波市的互动数量仅为26、22、13、5条，其中宁波市只在“纠错公开”一栏有数据更新，其余各项数据均为空。且大部分城市的最新互动时间长达两个月甚至半年之久，这种低频率的互动效果将会使政府部门难以接收到反馈建议，容易引起评估工作开展不顺，制约公共数据在城市数字化转型过程中的应用深度。二是平台功能互动模块建设不佳，平台被动回复，缺乏其向公众的主动信息流[34]。虽然10座城市互动社区中均设置有“调查问卷”这一平台主动面向公众的信息流，但是仅有深圳市的平台设置有多份调查问卷，其余各城市平台中问卷设置较少，且单是设置有“调查问卷”这一栏目，也说明了平台主动与公众互动的渠道单一，平台向订阅公众提供数据支持、开展知识推介、开放众包功能等主动服务缺乏。目前我国社会公众的数据素养和使用新技术的能力有待提高，对数据真伪、数据需求尚未有清晰的认识，缺乏平台的主动信息流则不利于提升对社会的数据教育，这将会限制城市数字化转型中数据价值的释放，影响城市的治理效能。

表4 部分城市公共数据开放平台互动栏目情况(截至2021-09-21)

3.3.3 应用层面：数据开放共享程度不足

1)数据获取存在障碍。一是数据获取的易用程度有待提高。可被利用的数据如何通过用户的利用创造价值取决于数据的易用程度[35]，公共数据开放共享平台除了为用户提供数据以供利用之外，还应该采取技术、工具等方式辅助其获取数据，使之满足数据需求，提升体验效果。虽然所有平台都为用户提供了检索工具和下载链接，以供其获取数据，但是仍存在不足。检索服务上，10座城市中只有上海市公共数据开放平台提供了“下载次数”“综合得分”“名称”“调用次数”“浏览次数”等多样的排序方式，如表5所示。其余平台均只能对检索结果按照“时间顺序”“下载量”等简单排序；下载服务上，平台更加重视数据能否被下载，对用户如何访问数据的优化程度不足[27]，未能提供方式更多的服务。二是数据更新频率不稳定，时效性差，不便于公众及时获取数据。更新及时的数据能反映事物的真实现状，滞后、过时的则不利于其价值的挖掘[36]，虽然各城市的公共数据开放平台都制定了更新计划，如表6所示，但是依然有较多城市数据更新速度缓慢，如烟台市公共数据开放网设置的“气象业务监管”事项为实时更新，但是最后更新时间却停留在2021年7月26日。杭州市数据开放平台中设置的“西湖区停车场数据信息”更新周期为“实时”，其最新更新日期停留在2020年12月9日。实际更新与更新计划存在较大误差，不便于满足公众的数据需求，对于数据价值的发挥产生了消极影响，易造成城市数字化转型过程中数据服务的便捷化和智能化程度受损。三是平台集成度不够，数据流通不畅。各城市数据平台之间缺乏互相联通，仅有青岛、福州分别链接了全国12座城市的平台，其余城市平台的链接数量都在10个以下，其中贵阳仅和贵州省内城市建立了链接，上海只提供了与市内各城区平台之间的链接。且仅是依靠平台链接功能，缺乏统一的国家级公共数据开放平台，会由于各地数据格式、数据接口、元数据标准等差异使数据难以互相交换共享，集成效率不足，最终易造成数据壁垒，导致城市“数据孤岛”“数据闲置”现象产生，影响城市数字化转型的效率。

表5 部分城市公共数据开放平台数据获取情况

表6 部分城市公共数据开放平台更新情况(截至2021-09-21)

2)数据质量问题突出。城市公共数据开放平台是推进城市数字化转型的数据来源，其提供的数据集、数据接口与数据成果应用服务为城市建设的各方面不断地提供着数据支持。然而，由于各地平台建设的完善程度，其提供开放共享的数据质量存在较大差异。一是数据格式不够开放。虽然10座城市提供的数据下载格式都能实现可机读，如表7所示，但未能实现格式统一，如上海提供了xls、xlsx、csv 3个格式，青岛、济南、烟台、日照山东4市提供了xls、xml、json、csv、rdf 5个格式，福州和宁波支持xlsx、json、xml、csv、rdf 5个格式。各地平台数据格式没有统一，不利于数据整合与集成，增加了各主体对其进行加工的困难，对开发数据应用成果、深挖数据价值等后续操作产生了不利影响。二是数据可用性有待提高。数据集和数据接口的应用情况关系到开放数据量是否可有效满足城市数字化转型的需求和对其的助力程度。10座城市的数据集都涉及了城市建设过程中经济、民生、金融、交通、医疗以及疫情防控的各个领域，覆盖范围较为全面，但从数据集、数据接口的使用情况来看，其能满足需求的数据有限。结合表2和表8可知，只有上海、青岛、济南、烟台等城市的数据集超过了5 000个，其中上海的数据集下载量达到15 595 511次，其他城市的数据下载次数均未突破千万级别，如福州低至809个数据集，下载次数仅为209 698次；数据接口方面，深圳和济南的接口调用次数破千万级别，其中深圳数据接口为2 422个，接口调用次数为61 412 989次，济南数据接口为4 118个，接口调用次数为14 749 172次，然而日照数据接口为1 163个，接口调用次数低至545次。可见，各地公共数据开放平台的数据可用性还有提升空间。三是数据应用成果不理想，制约了数据服务的便捷性。开放公共数据产品给社会进行创新应用，有助于创造更大的公共价值，提升城市服务水平和管理能力[37]，10座城市均提供了公共数据产品，主要以App、微信公众号、研究报告等形式为主，如表8所示，为助力城市数字化转型提供了便捷服务。如深圳的“我的都市天气”“腾讯乘车码”，杭州的“杭州市民卡”“掌上西湖App”等。其中杭州的公共数据产品达到119个，覆盖了全部22个数据领域，上海达到54个，在其13个数据领域中覆盖了11个。其余城市的数据产品都在40个以下，覆盖的数据领域也较少，如福州和日照分别仅为16个和13个数据产品，覆盖的数据领域也分别仅有4个和3个。由此可见，数据产品在城市治理中的应用程度较浅，需要增加产品数量和其覆盖的数据领域，使之能在城市建设过程中服务更多方面的需求。

表7 部分城市公共数据开放平台数据格式

表8 各城市公共数据应用情况详情(截至2021-09-24)

4 基于城市数字化转型视域的公共数据资源开放共享机制

城市数字化转型进程中必须要保障公共数据资源合理流通，高效开放共享，打破数据获取困难、数据质量下降等障碍，最大程度释放数据价值，满足转型的数据需求，对此需要应用系统方法加以优化。从顶层引导、协同共治、平台建设、技术赋能等层面构建公共数据资源开放共享机制，如图1所示。其中顶层引导是保障，为数据开放共享夯实政策法规制度提供指导；协同共治是动力，通过实现多元主体的协同合作，为公共数据资源优化治理结构；平台建设是支持，完善平台功能有助于增强数据整合能力，提升开放共享效果，助力数据价值释放；技术赋能是基础，为公共数据的流通、维护、服务等提供工具帮助，提升城市转型效率。

图1 城市数字化转型视域下公共数据资源开放共享机制

4.1 顶层引导机制：夯实政策法规制度，保障数据开放共享

公共数据资源提供开放共享已经成为社会公众日常生活中必不可少的一部分需求，其需要科学的开放数据政策法规指导[38]。构建顶层引导机制可为公共数据资源开放共享赋予法律上的保护屏障和提供实践层面的行动指南，要以实现城市数字化转型为背景，颁布国家层面的法律规范和配套政策文件，为地方行政法规和标准规划的制订提供纲领性指导，使之互相参照映射，促进公共数据资源开放共享得到全面保障。

1)颁布国家层面的法律规范。政府部门和其他公共部门在提供公共数据开放共享时，需要在法律规范上强化数据开放共享的意识和应尽的责任义务，确保各部门提供数据开放共享的范围更加广泛，内容更为丰富，格式更为开放，在法律允许范围内利用不受限制，有效满足城市数字化转型过程中的数据需求。一是在法理层面划定公共数据资源开放共享的范围，明确哪些公共部门需要开放数据，哪些数据应该开放，厘清数据权属、数据责任等方面的问题，使各类公共数据资源开放共享都能有法可依。二是对公共数据资源的利用主体制定依法获取数据的权利，及必须履行维护数据安全的责任和义务，确保公共数据资源能在城市治理过程中可以不断重复利用，避免数据流失、数据质量下降等问题发生，使满足城市数字化转型的数据都是高质量的数据。如2005年英国政府颁布了《公共部门信息再利用条例》，初步确立了公共数据资源开放共享的法律框架，之后于2015年进行修订[39]，明确了公众获取公共数据资源的权利和公共数据开放范围等相关规定，为数据的自由流动和其价值的释放提供了法律保障[40]。在国家法律规范保障下，伦敦在2010年上线了城市层面的政府公共数据开放平台，并于2013年的“智慧伦敦”计划中提出“加强数据的推广和应用”[41]，为该市公共数据的开放共享提供了有力指引。

2)完善政策性文件的指导。法律规范的贯彻落实需要配套的政策性文件支持，应完善国家层面政策法规制度指导，同时也要对地方层面的政策文本补充修订，使其符合国家战略目标，并能因地制宜。一是出台国家层面公共数据资源开放共享相关的战略性文件，明确短期目标和长期规划，加大对公共数据资源开放共享的支持力度，让其覆盖更多的数据领域，使城市数字化转型过程中的各项城市治理活动均能得到数据支持。二是各城市的地方政府应制订本地的适应性战略、规划与实施方案等政策文件，推进自身的公共数据资源开放共享。具体应在文件中明确公共数据提供者的职责归属，将各部门的责任、权限进行清晰划定，并要重视开放数据平台的建设，使其成为规划方案或是数据开放实施方案需要重点关注的对象，既要明确平台建设和完善的必要性，也要为平台整合集成数据资源提供支持。此外，各地应针对公共数据在整合、流转、运行、利用等环节及安全维护方面制订标准规范，确保城市数字化转型过程中可供利用的数据质量效果稳定。如澳大利亚在2011年和2013年相继制订了《开放公共部门信息原则》和《公共服务大数据战略》等政策文件，确立了对公共数据开放共享和维护其数据质量的基本思想，并在数据安全方面推出了针对性的制度规范[42]，为公共数据资源提供优质的数据服务起到了较好的引导作用。同时，该国各地紧跟国家战略部署，以新南威尔士州和昆士兰州为代表的地方政府相继推出了当地适应性数据开放政策，前者出台了《新南威尔士开放政府》[43]，确定了开放公共数据、提高政府透明度的目标；后者制订了《开放数据革命》[44]，提出要为公众提供免费数据服务的原则。

4.2 协同共治机制：倡导多元主体协作，优化数据治理结构

公共数据资源的开放共享涉及多方利益的博弈，最后达到的效果也是多方利益动态博弈后的结果，充分发挥各利益主体的优势，推动其互相协同合作，可以突破单一行动的劣势，促进数据开放共建共享效率的提升[45]。协同共治机制要以全面推进城市数字化转型为目标，发挥政府部门的主导效能，统筹协调各主体有序参与公共数据治理，促进其治理结构优化，拓展数据应用的广度和深度，使之能不断满足城市建设需求。

1)发挥政府部门的主导效能。政府部门掌管着多数的公共数据资源，且是数据开放平台的管理主体，推动公共数据的开放，需要政府切实履行职责，营造良好的数据开放共享环境[46]，正确引导其他主体协作参与公共数据治理。一是政府部门要发扬自身领导力的核心职能，上级政府机构应协调各层级政府部门之间的公共数据资源互相流通与共享，在纵向领域建立协作关系，打破部门之间的数据壁垒。同时建立以政府为核心的公共数据资源开放共享领导小组，统筹全局，监督各层级部门的公共数据开放情况以及对城市数字化建设的满足程度，遇到问题及时沟通并处理。如贵州省建立的贵州省大数据发展领导小组、大数据标准化技术委员会、大数据发展管理局等，对数据开放共享提供了有效支持[47]。二是政府部门建立与其他公共部门和社会组织之间的协作关系，疏通三者之间的数据共享渠道。具体可签订共享协议，形成合理合法的数据交换机制，在横向上打破不同层级部门之间的数据孤岛，如可重点收集与社会民生相关的交通、气象、能源供应等数据，助力城市服务便民化。也可建立公共数据资源治理联盟、治理委员会等组织体系，为各治理主体的交流合作开辟通道，通过组织体系也能便于各主体之间互相监督，规范治理行为。如美国作为全球开放数据的领导者，在数据开放共享领域建立了政府间的合作机制、政府与企业的合作机制(Public-Private-Partnership，PPP)[48]，提高了其公共数据的治理效能。

2)鼓励公众参与数据治理。城市数字化转型要基于公众视角提供具有普惠性和便捷性的公共数据服务[18]，对此可鼓励公众参与数据治理，根据其需求驱动数据开放，推动服务的实用化。一是要增强公共数据开放平台与公众之间的互动频率。应增加平台与公众之间的主动信息流，通过“调查问卷”或线下访问等形式定期收集公众的意见和体验数据服务的感受。也可利用App、社交媒体等工具开展针对公众的调研，根据其兴趣爱好和浏览习惯，开放动态的互动交流社区吸收反馈建议。如2018年贵阳市上线了App“贵阳百姓拍”，该应用利用实名举报的奖励机制发挥了公众参与城市治理的积极性，让城管工作者的“触角”延伸，提升了公共服务质量[49]，也为贵阳数字化转型的开展提供了更多方面的数据支持。二是开展公共数据创新大赛。通过大赛，公众可以挖掘并处理公共数据资源，发挥自身的创新能力，培植出多样化的产品和服务。政府部门可以与企业或是公共部门合作主导数据创新大赛，以城市数字化转型作为大赛主题，面向参赛的公众开放公共数据资源，鼓励其大胆创新，开发能够推动城市建设、有助于优化城市数据资源体系和增强城市治理便捷化或是智能化的公共产品，并给予优胜者一定物质奖励。如上海市通过举办开放数据创新应用大赛(Shanghai Open Data Apps，SODA)，政府积极促成了与企业、公众之间的良性互动，提高了公共数据开放共享的效率，创造了丰富的公共产品[50]。

4.3 平台建设机制：强化平台功能模块，助力数据价值释放

数据开放平台为公共数据的开放共享提供了一个整合点，方便了开发者与用户搜索、访问、下载和共享数据，有助于辅助数据价值的释放[51]。应强化平台功能模块建设，提升平台服务品质，加强各城市平台之间的集成度，推动城市建设过程中数据的合理流通和有效获取。

1)提升平台服务品质。公共数据开放平台是城市建设过程中的数据来源，通过提高平台服务品质，有助于提供高质量的数据，提高城市数字化转型的效率。一是提升平台数据获取的易用性。应完善平台的检索工具和下载工具，提供尽可能丰富的数据筛选功能，如可在检索工具上融入数据呈现与获取方面的快捷技术，提高数据获取的效率。此外，制订系统的平台更新计划并严格按照计划更新数据，尤其要强调更新频率为“实时”的数据比重，保证其效率，满足城市数字化转型过程中决策的时效性，能快速地响应需求。如在疫情防控过程中病患的接触者、行踪等流调信息必须准确、可靠，以便于迅速控制住疫情。二是提升数据质量。应提供开放等级高、兼容性强的数据格式，确保用户在技术上对其的可用程度。还要完善数据集、数据领域、数据部门等平台功能建设，降低利用门槛，使平台涵盖的数据量能服务城市建设的方方面面，提高可用性。同时也要开发类型多样、更为智能化、便捷化的移动应用，提升公共数据应用成果的使用效果。如“粤省事”是广东省开发的全国首个依托微信创新推出的集成高频民生服务的移动平台，也是其“数字政府”改革的成果，目前已覆盖了公安、人社、教育、税务等近800项高频民生服务，大大提高了办事效率[52]。

2)加强平台建设的集成度。其有助于不同城市之间数据的互相流通，并可实现数据跨层级、跨地域开放共享，促进数据价值在更大范围内释放，使不同城市之间能相互满足数据需求，为共同推进城市数字化转型提供支持。一是要促进各城市平台之间的数据流通。各城市平台不仅要与其所在省份城市平台之间建立数据流通关系，也要增加与省外城市之间的连通，互相建立链接，提供“一站式”访问功能，增加数据访问的可达性。另需建立国家数据中心与各城市公共数据开放平台之间的连接，为各地平台提供升级功能和技术架构[34]，确保平台功能的稳定性，能不断适应技术变化，并可持续满足城市建设需要。二是探讨建设国家层面的公共数据开放平台，整合集成全国各地的公共数据资源，全面打破数据壁垒，消除数据孤岛现象。具体要统筹规划，合理优化配置各城市数据资源体系，将其进行整合集成，确立统一运行的国家级公共数据开放平台，并设置内容丰富的数据领域，使之覆盖城市建设和社会生活的各行各业。如美国2009年通过《开放政府指令》并上线了政府开放数据平台Data.gov，整合集成了全美各地的政府公共数据资源，方便了美国民众获取数据[53]。

4.4 技术赋能机制：挖掘分析数据资源，提升城市转型效率

城市数字化转型是由数字技术和数据要素驱动的城市发展模式与实体形态的结构性转变[54]，应强化技术的应用，为公共数据资源在流通、维护、服务等环节全方位赋能，让城市管理者和公众都能享受到新一代技术带来的科技红利[55]，使公共数据在技术驱动下最大化地发挥价值，最终促进城市数字化转型效率的提升。

1)挖掘数据潜在价值。数据挖掘可从海量、杂糅、有噪声、不全面的数据中提取出未知、潜在、有用的信息和知识，满足数据需求[56]。一是可利用数据降噪、脱敏等技术对公共数据资源进行过滤，使满足需求的数据得到最大程度的应用和价值最大化发挥。二是采用大数据、人工智能等技术批量处理海量数据，重点加强对城市数字化转型所涉及的关键领域(经济数字化转型、生活数字化转型、治理数字化转型)[54]进行数据挖掘，为其顺利开展提供针对性的数据支持，提升转型的效率。如2021年3月，百度推出“ACE智能路口解决方案”，通过结合人工智能、大数据等前沿技术，能对路口范围内的行人、车辆、道路、环境、交通事件等各要素进行数据挖掘，为交通治理提供了实时研判、精准分析和预测的能力，促进了交通路口的数字化转型[57]。

2)实现数据资源可视化展现。可视化技术能为城市治理过程中的数据探索和分析提供直观、高效的方式，有助于提升管理决策的质量，为城市数字化转型赋能[58]。一是应用可视化技术的数据分析能力，将其视作城市治理决策的“参谋”，对来自各行各业的海量公共数据分析处理，并使之分类归集，利用专题图予以视觉化展现，为城市决策者提供直观参考，辅助决策的科学性。二是发挥可视化技术呈现功能。可在数据服务中融入该技术，借助其生动的数据表现形式，将复杂的公共数据资源以简单、形象的效果呈现，降低知识获取的门槛，方便公众利用数据，理解数据，开发出优质的数据产品服务城市建设。如Open Street Map项目构建了众人可编辑操作的可视化地图，能让全球各地的公众利用项目中的公共数据随时随地绘制当地的城市地图，既保证了地图更新的时效性，也为公众了解城市、参与建设城市提供了丰富的数据支持[59]。

5 结 语

城市数字化转型依赖于公共数据资源提供数据支持，本文立足于城市数字化转型视角，具有较强的现实价值。现有研究成果较少基于城市数字化转型谈论公共数据开放共享，且有关公共数据开放共享的研究多是从政策制定、提升策略和国外经验借鉴等宏观层面展开，缺乏系统的数据支持。本文通过平台调查并结合有关政策对公共数据资源开放共享现状进行分析，收集了详实的数据，归纳出了公共数据资源开放共享在组织、管理、应用等层面的障碍，并基于此，构建了顶层引导、协同共治、平台建设、技术赋能等公共数据资源开放共享机制，具备较强的借鉴意义。但是，本研究仍存有不足，如对城市数字化转型和公共数据的关系有待深入分析，开放共享机制中的各项举措需要进一步细化，未来可聚焦于公共数据资源开放共享的某一方面，如完善平台功能、满足公众需求、提升数据服务等，探索从微观层面为数字化转型的开展提供系统、合理的数据支持，以精准化方式满足需求。