认知偏差与行为选择：地方政府参与平台经济反垄断机制建设的治理逻辑

单凯 / 中共杭州市委党校

一、引言

平台经济及其全球领先公司如谷歌、亚马逊、阿里巴巴的影响力正超越地理概念，悄然地重塑着世界政治经济活动空间1. Kenney Martin,Zysman John. The platform economy: restructuring the space of capitalist accumulation[J]. Cambridge Journal of Regions, Economy and Society,2020,13(1):。平台经济的快速发展强烈冲击了受到严格监管的传统基础设施，并为社会提供了必要的服务——这意味着平台经济应被视为一种新的、功能强大得多的基础设施类型2. Matthias Finger,Juan Montero. The Rise of the New Network Industries:Regulating Digital Platforms[M].Taylor and Francis:2020-11-09.。它一方面通过分享经济模式允许他人使用未充分利用的资源并增加社会价值，另一方面它允许权力、财富和控制的高度集中，推动网络资本实现利润最大化3. Yifat Solel. If Uber were a Cooperative: A Democratically Biased Analysis of Platform Economy[J]. The Law & Ethics of Human Rights,2019,13(2):。于是，当市场“无形之手”开始被平台经济“数字之手”所取代，垄断便如同打开了潘多拉的盒子，导致“平台失灵”。越来越多人注意到，过去平台经济创造出的劳动力市场和工作条件与十九世纪的自由放任时代类似，全球市场建立有效监管框架的呼声越来越高4. Brian Fabo,Jovana Karanovic,Katerina Dukova. In search of an adequate European policy response to the platform economy. Transfer: European Review of Labour and Research,2017,23(2):。其中，平台经济反垄断机制建设是关键内容，它关系到经济主权和经济安全问题，是统筹安全与发展关系的应有之义。而由于各国各地平台经济发展阶段各不相同，当地政府对参与平台经济反垄断机制建设的认知与行为亦不相同。

二、相关文献回顾

近年来，全球平台经济市场逐步进入到了强监管时代。尤其2020年以来各国法律规范出台数量、反垄断调查频次、惩罚力度都创新高，阿里巴巴、脸书、谷歌、苹果等平台经济巨头无一例外。统计显示，近三年来，欧美国家平台经济巨头如谷歌、亚马逊、脸书、苹果等在全球范围内遭遇100多起反垄断调查及诉讼纠纷，国内的阿里巴巴、阅文集团、丰巢科技等也同样面临着反垄断调查与行政处罚。相比起传统市场垄断行为的丰富研究成果，我们在数量有限的平台经济垄断行为研究中依然形成了很多精彩的研究成果。相关研究为反垄断立法及执法机构执法提供了理论参考。综合国内外研究成果可见，强烈的现实需求推动平台经济反垄断工作研究实现了四个方向的转变：

（一）研究从聚焦平台经济不同于传统市场的新型垄断表现形式，开始往运用模型分析论证垄断行为的应然性转变。学者们发现，在垄断协议、滥用市场支配地位、经营者集中等传统垄断行为之外，平台经济领域又出现过大数据杀熟等差别待遇（算法歧视）、“强制二选一”行为，数据保护、隐私侵犯、算法共谋等平台经济特有的新垄断表现愈加受到社会关注。学者们还注意到，未来在推动平台经济与实体经济相融合过程中可能会形成跨界垄断等更加复杂隐蔽的垄断行为。于是，在案例分析基础上，开始有学者运用理论模型分析平台经济是否具有天然垄断属性，如乔岳、杨锡运用博弈论方法建构模型并定量分析“强制二选一”等具体行为后，发现社会总福利呈现出先上升后下降的趋势5. 乔岳、杨锡：《平台独家交易妨碍公平竞争吗？——以互联网外卖平台“二选一”为例》，载《山东大学学报（哲学社会科学版）》2021年第2期，第98-109页。。陈永伟则在平台市场支配地位的认定上，提出了两种分析路径，一种是采用更新的方法来界定相关市场，然后利用一些新的结构性指标来判断平台是否具有市场支配地位；另一种路径是采用更为直接的指标来认定平台的市场支配地位，以求得更为精准合理的指标效果6. 陈永伟：《平台的市场支配地位认定：方法、流程和指标》，载北京大学法学院编：《经济法研究》第2期，北京大学出版社2019年版，第197-216页。。

（二）研究从聚焦平台经济快速发展给反垄断工作带来颠覆性挑战，开始往探讨应对垄断行为的具体方法转变。学者们认为，平台经济垄断问题带来的挑战是重大的，全方位的。对优步、爱彼迎等平台公司的商业运营模式研究表明，与传统监管体系下的创新相比，平台公司往往遵循一类反向创新的过程： 他们首先启动自己的在线平台，然后才申请政府许可7. Peter Pelzer,Koen Frenken,Wouter Boon. Institutional entrepreneurship in the platform economy: How Uber tried (and failed) to change the Dutch taxi law[J]. Environmental Innovation and Societal Transitions,2019,33:。而通过对优步在中国大陆、我国台湾地区和中国香港的运营情况的比较研究则显示，不同的监管体制和反垄断传统反过来又会推动平台企业不断进化出新的发展策略8. Chan Ngai Keung,Kwok Chi. Guerilla capitalism and the platform economy: Governing Uber in China, Taiwan, and Hong Kong[J]. Information, Communication & Society,2021,24(6):。熊鸿儒进而提出，面对来自数字平台的挑战，过去基于静态、单向的传统垄断行为的分析框架和判断标准难以适用数字时代动态、跨界的平台经济，面对界定相关市场难度大、市场支配地位认定难问题，应加快完善适合我国国情和平台经济发展诉求的反垄断规制体系9. 熊鸿儒：《数字经济时代反垄断规制的主要挑战与国际经验》，载《经济纵横》2019年第7期，第83-92页。。王先林、方翔同意平台垄断问题对反垄断法的理论、制度和实践带来新的挑战，但同时认为当前《反垄断法》的基本分析框架仍未被彻底颠覆，其在互联网领域仍然可以使用。他们进而提出要稳步推进数字经济维度的《反垄断法》修订和配套规章制度指南的完善10. 王先林、方翔：《平台经济领域反垄断的趋势、挑战与应对》，载《山东大学学报(哲学社会科学版)》2021第2期，第87-97页。。还有唐艳、胡雨薇注意到美团等平台型企业通过垄断行为来提升核心竞争力的动机，提出在反垄断新规的制约下，需要创新商业模式，弥补发展缺陷，接受新的挑战者入驻行业带来的威胁11. 唐艳、胡雨薇：《平台经济背景下美团互联网商业模式创新及风险分析》，载《全国流通经济》2020年第33期，第6-8页。。

（三）研究从聚焦分析欧美等平台经济强国的反垄断机制建设，开始往借鉴国外经验建设本国机制转变。平台经济强国美国、欧盟等是被重点研究对象。近年国内研究欧美国家平台经济反垄断机制建设或者涉及国外企业反垄断调查的研究文章呈现逐年增长态势。在相关研究中，缪大军梳理了市场垄断定位滥用、不合理的价格政策、垄断销售等行为等国外平台经济反垄断法律制度12. 缪大军：《域外平台经济反垄断法律制度》，载《人民法院报》2020年12月18日第008版。。王健、吴宗泽研究了美国《数字化市场竞争调查报告》，指出美国的相关经验特别是明确反垄断法基础价值目标、完善反垄断事前预防与监管措施、革新反垄断事中事后规制方法、构建中小企业友好型市场环境等具有较大的借鉴价值13. 王健、吴宗泽：《反垄断迈入新纪元——评美国众议院司法委员会<数字化市场竞争调查报告>》，载《竞争政策研究》2020年第4期，第63-83页。。也有学者们注意到不同国家平台经济发展阶段不同，因此在选择反垄断机制上应该有所区别。即使在欧美等平台经济相对发达的国家，对待平台经济的态度也并不相同，从欢迎接受和适应监管调整，再到彻底拒绝法律禁令，不一而足14. Kathleen Thelen. Regulating Uber: The Politics of the Platform Economy in Europe and the United States. Perspectives on Politics,2018,16(4):。进而，刘猛、陈霞等学者提出，鉴于我国平台经济整体上处于大而不强阶段，不宜照搬美国审慎规制策略或者欧盟的严格规制模式，而是要平衡规范与发展二元目标15. 刘猛、陈霞：《美欧规制大型科技企业不正当竞争行为举措简析》，载《财政科学》2021年第1期，第144-149页。。同时，我们发现国外对中国平台经济反垄断机制建设的研究相对较少，且主要集中在电子商务领域。这与中国平台经济在全球市场中的现实地位较为吻合。而我国电子商务领域监管体系建设呈现出一种多中心、参与式和协作式治理的新模式，同样为其他国家和地区提供了宝贵经验16. You Chuanman. Law and policy of platform economy in China. Computer Law & Security Review: The International Journal of Technology Law and Practice,2020,39:。

（四）研究从聚焦某类垄断行为的具体反垄断措施，开始往分析反垄断机制建设参与主体的职能作用转变。学者们认为，反垄断机制的建设是一个系统性工程，参与主体包括各国反垄断机构、平台自身以及第三方力量。对于政府的作用发挥，学者们的研究重点主要集中在监管组织建设和反垄断法律法规体系的加快完善上。乔博娟等人通过对近年国内互联网金融领域反垄断监管的研究，提出反垄断法律法规的建设充分保障了反垄断机构的功能发挥17. 乔博娟：《加强互联网金融领域反垄断监管》，载《学习时报》2021年2月3日第002版。。熊鸿儒提出面对平台经济数据、算法驱动型特性带来的新挑战，反垄断机构要不断创新执法思路，努力将大数据利用中的潜在负面影响降到最低18. 熊鸿儒：《我国数字经济发展中的平台垄断及其治理策略》，载《改革》2019年第7期，第52-61页。。杨东、刘通过对《关于平台经济的反垄断指南（征求意见稿）》的解读，提出要加快数字经济时代反垄断法的重构19. 杨东、刘炼箴：《数字经济时代反垄断法重构的有益尝试——评<关于平台经济的反垄断指南（征求意见稿）>》，载《中国信息安全》2020年第12期，第74-77页。。对于平台的自我规范，时建中、马栋提出平台具有参与市场竞争和市场管理者的双重身份，当前采取反垄断包容审慎原则并不意味着反垄断执法机构放弃监管，相关部门要在需要监管的领域加强监管，必须要厘清平台自治和政府监管的界限，对平台失灵的地方进行合理有效地干预20. 时建中、马栋：《双重身份视角下平台自治与反垄断监管的界限》，载《竞争政策研究》2020年第4期，第41-53页。。冯煦明则提出，如淘宝、携程、滴滴等市场性企业是现代经济中的“第三只手”，在资源配置和经济运行中发挥着越来越重要的作用，未来市场经济的健康运行需要市场、政府、平台三方的协调配合21. 冯煦明：《平台经济发展进入新窗口期，反垄断理论框架应与时俱进》，载《21世纪经济报道》2020年12月21日第003版。。对于积极利用第三方力量，学者们还提出要着重发挥科研机构在立法调研中的积极作用。

回顾现有的研究文献可以发现，目前国内对于平台经济的反垄断研究主要集中在平台经济垄断行为的判定、反垄断法律保障、反垄断机构建设以及平台企业自治等领域，对于地方政府自身存在的垄断行为以及地方政府在平台经济反垄断机制建设中的作用发挥方面，依旧存在三个方面的研究不足：

1.对涉及平台经济的政府垄断行为重视不够。在我国计划经济向市场经济转型过程中，相关地方政府垄断行为以及推动公平竞争审查机制建设的研究可谓汗牛充栋。而对于在平台经济中出现的地方政府行政垄断行为，研究相对有限。如熊鸿儒注意到网约车市场的新情况：各地因为设置了过高的准入门槛，反而增加了少数平台寡头滥用市场支配地位以及采取不正当手段损害消费者权益的风险。他进而提出，政府不合理的行政干预会加剧平台经济的垄断风险22. 熊鸿儒：《我国数字经济发展中的平台垄断及其治理策略》，载《改革》2019年第7期，第52-61页。。而除了行政机构本身作出具体政府垄断行为外，以行政指令等方式推动受益经营者出现的行政垄断行为同样值得重视。李国海、彭诗程将行政垄断经营者分为“掩饰型受益经营者”、“协作型受益经营者”、“服从型受益经营者”、“间接关联型受益经营者”等，进而指出，相关受益经营者不仅不完全具备“合规审查”能力，也会陷入如不遵从行政主体命令或强制行为就会遭遇行政制裁的两难困境。因此，给企业设置合理的“抗辩空间”不仅是必要的，也是急迫的23. 李国海、彭诗程：《制裁行政垄断受益经营者:动因、范式与规则》，载《法学杂志》2019年第8期，第88-97页。

2.没有就地方政府在反垄断机制建设中的积极作用展开深入分析。通过对近年“平台经济”、“反垄断”、“互联网平台”、“地方政府”等关键词的检索，我们发现，对于地方政府在反垄断机制建设中的具体作用研究，主要局限在各级反垄断职能机构的作用发挥以及国家反垄断机构与地方部门之间的监管分工方面：如孙方江研究了数据垄断视角下金融业和互联网平台的共生发展问题，提出平台经济应突破地方监管半径、服务属性的范畴，应明确中央和地方金融监管分工，尽快明确相关风险处置职责归属24. 孙方江：《数据垄断视角下金融业和互联网平台的共生发展问题研究》，载《西南金融》2021年第3期，第28-38页。。对国外案例的经验研究，也只有拥有地方立法权且平台经济相对发达的加利福尼亚州的反垄断立法工作被提起。

3.忽视全球化市场格局中的地方平台经济发展不平衡的问题。学者们虽然注意到我国平台经济整体上处于大而不强阶段，不宜直接照搬欧美国家的反垄断机制建设经验，但没有针对我国不同地区平台经济发展的不平衡问题进行专题研究。而从各地实际情况来看，地方政府为了追求辖区利益的最大化以及官员政绩最大化，会选择与其他地方政府展开激烈的动态竞争。这种竞争一方面带来各地经济的腾飞，同时也产生了政府行为背离法治、地方保护主义横行等问题25. 马幸荣：《地方政府竞争的法律规制研究》，载《伊犁师范学院学报(社会科学版)》2020年第2期，第73-78页。

以上三方面的研究不足为本文提供了新的研究空间。鉴于现有国家反垄断体系滞后于平台经济发展且反垄断机制建设具有强烈现实需求，以及平台经济领域的垄断行为和传统经济领域的垄断行为有共同之处又有新的表现形式的客观存在，地方政府可以在平台经济反垄断机制建设中起到积极作用。而基于各地平台经济发展不平衡的基础条件，平台经济较为发达地区或许可以成为国家反垄断机制建设新的突破口。下文试图将地方政府的认知与行为、地方政府与平台经济的互动关系纳入同一个理论框架，分析个中的治理逻辑，并通过实证研究为地方政府参与反垄断机制建设提供理论贡献。

三、理论框架建构：三类认知模式

在计划经济向市场经济过渡期间，地方政府行为曾经是反垄断问题理论研究的重点。随着我国市场化程度越来越高，各地政府越发注意自身参与市场的行为边界。特别在近些年，诸如设置行政壁垒等垄断行为大为减少，而提供优质的政府服务助推当地经济发展成了地方政府工作的重中之重。但不可忽视的是，在鼓励地方平台经济发展或为某一更为深远的社会发展目的而强化地方政府监管的同时，涉及平台经济的一些政府行为表现同样值得注意。在此，我们将各地地方政府视为具有特定认知能力且能够理性地运用“看得见手”的行为主体，考察其在推动当地平台经济发展时，能否清晰地预见自身行为和行为后果。这种地方政府的认知，主要表现为：发展认知、角色认知和行为认知。

1.发展认知：是否能够正确认识到目前当地平台经济发展的多样性和复杂性。在全球平台经济大竞争格局之下，各国各地平台经济发展并不平衡。为抢占世界平台经济产业高地，诸如美国、中国、欧盟等占据较大世界市场份额的强国依旧大力支持平台经济发展，同时更加警惕平台经济行业垄断、数据保护等安全发展问题。就我国国内而言，则处于大市场监管趋严同时地方竞争发展的大格局。如广东、上海、浙江等地平台经济相对发达，面临的平台经济垄断问题相对较多也较为复杂。而平台经济发展相对较慢的其他省份，同样也出现过一些政府垄断行为。正是平台经济发展不平衡导致各种垄断行为出现点发多发易发的特点。因此，各地政府对当地处于不同发展阶段的平台经济开展反垄断机制建设时，工作侧重点和工作内容应因地而异有所不同，需要明晰本地平台经济是否存在垄断行为及其对当地社会经济发展的深远影响。以下问题需要被重点关注：如当地产业结构中平台经济比重占多少？平台经济是否在全国市场形成经营者集中等垄断效应，又是否存在着垄断豁免内容？当地龙头企业（群）被反垄断执法机构认定为垄断行为后，对当地产业发展是否产生了一定负面影响，又如何进行科学评估？当地政府是否建立应急预案有序引导产业发展等。

[21] 费琅辑注 耿升等译，《阿拉伯波斯突厥人东方文献辑注》[M]，北京：中华书局,1989年，P216.

2.角色认知：是否能够正确认识到地方政府在反垄断机制建设中的独特作用。过去《反垄断法》的实施以及公平竞争审查制度的建设，推动地方政府愈加重视自身在市场经济中的行为边界。然而，对于平台经济这一相对全新的市场，多地在秉承“让市场成为决定性因素”的发展理念，或者是鼓励发展，或者是较为放任发展，而没有意识到自身“看得见的手”的积极作用。以下问题需要被重点关注：如地方政府在促进平台经济规范有序健康发展中应该扮演什么样的角色，即地方政府的管理服务边界问题？地方政府是否意识到自身在平台经济的反垄断工作中的重要性，是否建立反垄断自查监控机制？平台经济的核心资源在于“大数据”，地方政府是否可以担负起“严管数据”的监督职责？地方各级政府和国家反垄断机构的监管分工在哪，是否存在政出多门或者政策标准相互冲突问题，以及线上线下部门如何划分职责和协同工作？平台经济企业大多是民营企业，投资成分复杂，那么在平台经济的反垄断工作中，地方党委应该引导两新党组织发挥怎么样的作用？法律救济是否及时有效，地方性法规体系建设是否适合当地平台经济发展需要等。

3.行为认知：是否能够正确认识到从积极垄断行为向消极垄断行为的现代性转变。过去，建立行政壁垒、滥用行政权力排除、限制竞争等主动垄断行为或积极垄断行为是政府垄断行为的主要内容。而从网约车监管等平台经济领域暴露出的政府垄断行为来看，传统政府垄断行为已出现新的变体。为推动当地平台经济发展，各地方政府习惯将地方经济发展考量放在全国大市场的反垄断监管之前，或者为保护某一公共利益而采取一些垄断行为，尽管受益群体可能并不会给当地发展带来直接收益。我们把这样的政府垄断行为称为消极垄断行为。其中，设置不合理或歧视性的市场准入条件是典型表现之一，尽管设置准入条件可能并不是为了推动市场竞争而仅仅在于保护当地居民其他利益。加之地方政府对平台经济发展的跟踪服务能力相对不足，近年消极垄断行为将呈现增长趋势。因此，以下问题需被重点关注：需判定地方政府的哪些行为是主动性垄断行为，即通过地方政府文件形式设置行政壁垒或者市场准入条件？哪些行为是被动性垄断行为，即地方政府的服务政策直接推动平台经济形成市场垄断（即使只是在地方局部市场）？鉴于行政垄断行为的复杂性，进而需要分析当地政府组织制定涉及平台经济市场主体经济活动的规章、规范性文件等行为时，是否按照国家有关规定进行公平竞争审查？当地政府是否存在着滥用行政权力排除、限制竞争？如已经存在，又该如何整改？是否已将数据内容监管列入公平竞争审查机制等。

整体上，在三类认知中，发展认知决定地方政府是否已经注意到平台经济垄断问题与地方社会经济发展的矛盾关系；角色认知则决定地方政府能否把握自身在平台经济发展中的角色定位；行为认知则决定地方政府将采取哪些具体政府行为。在发展认知、角色认知和行为认知的共同驱动下，地方政府助推当地平台经济形成不同的发展态势，用四象限表述如下：

事实上，反垄断机制的内容不仅仅是单向维度的政府监管，同时也包含政府主动引导内容。过去，一些地方政府习惯将“监管”和“引导”作为“零和博弈”的两个范畴，或简单混为一谈，并常常在实际工作中出现“一放就乱，一抓就死”的发展困境。而“监管”和“引导”作为推动平台经济发展的两个维度，也是反垄断机制建设的两块基石。

当地方政府能够较好地判断当地平台经济的发展实际，强化政府引导规范企业行为，并能够有效配合垄断机构推进市场监管时，将有利于当地平台经济长远发展，即象限一所展示的健康生长状态，这也是地方政府在参与反垄断机制建设时所希望达到的理想状态。

当地方政府强化政府引导，但在市场监管中缺乏作为或是市场监管技术落后平台经济发展，那么平台经济将会受限生长，即象限二所展示。发展压力主要来自国家反垄断机关或者他国市场的反垄断部门。一旦反垄断调查启动，无论地方政府还是当地平台经济发展，都面临着较大的外部竞争压力。尤其是当地政府的服务能力会受到来自市场的质疑。

当地方政府强于监管而弱于引导，那么其实施的政府行为将限制创新，约束平台经济生长，即象限三所展示。处于这个象限的地方政府，在面临着本地平台经济垄断行为时，往往会为了保护某一公共利益或纯粹为了完成上级部门的行政命令，而采取各种具体政府行为限制企业发展。与压力来自外界的“受限生长”象限相比，象限三“约束生长”的压力主要来自地方政府自身。

当地方政府弱于引导同时监管滞后，那么将会导致平台经济野蛮成长，即象限四所展示。可以说，各国各地平台经济在发展初期均处于这个象限。在面对来自外部市场的直接竞争时，地方政府在把握“监管”和“引导”度上的筹划反复，会导致当地平台经济在第二象限和第三象限之间徘徊。下文将通过对地方经验的实证分析，来评估地方政府三种认知偏差推动反垄断机制建设的治理逻辑，并提出平台经济如何向第一象限跃升的具体建议。

四、地方经验分析：以杭州市Y区为例

杭州市Y区是全国平台经济最为发达的地区之一，具有较强的典型性。当地互联网平台、平台经营者、平台内经营者、平台经济相关经营者众多，既有参与全球竞争的阿里巴巴，又有众多营业额过亿的包括搜索引擎、移动支付、电商平台、社交网络、其他交易模式等不同类型的中小互联网平台，并不断出现新的市场竞争者，平台经济集聚效应凸显。平台经济的高速发展，无论是对当地地方财政的直接贡献，还是推动地方城市竞争力提升，抑或是解决就业问题贡献巨大。

当地平台经济发展特点突出，具体表现在种类繁多，同时对单一平台经济依存度高，具有一定的国际市场竞争力，相对领先的互联网金融、电商平台也是近年平台企业垄断行为的高发区，且被调查处罚多次。下文以该地平台经济及地方政府的具体政府行为为实证分析对象，综合判定当地政府的三种认知：

在发展认知上，受制于经济发展与垄断监管的价值取向困境，在落实包容审慎原则时选择两难。地方政府意识到，一方面，当地平台经济在过去较长时间监管相对宽松的发展阶段，已经出现垄断现象且已有被处罚案例；近年国内外反垄断机构对当地平台经济企业作出的调查和处罚也确实影响到当地的发展环境，反垄断机制建设是迫切的。另一方面，具体垄断行为主要发生在电子商务、互联网金融等个别领域而不是整个平台经济领域。其他类平台经济诸如直播经济领域还处于完全竞争状态，市场进入较为容易，并不容易产生某一平台企业的独家垄断行为。同时，就当地平台经济总体发展而言，内部发展依旧不平衡，“一家独大”问题较为突出，但没有完全占据世界互联网产业发展高地，正处于草根创业模式创新转向国家队、大企业引领的硬核科技创新阶段；在平台经济的各个细分市场，均面临着来自国内外和行业内外的直接竞争。从上下游产业链的建设来看，当地平台经济占据产业链头部位置，但产业集中度不强且供应链企业大量分散在全国各地，平台经济与实体经济、其他传统经济领域的融合发展存在偏差，产业整体抗风险能力有待提高。

在角色认知上，受制于监管基础薄弱与政出多门的协同困境，在角色发挥上存在折扣效应。当地政府已注意到自身的角色担当，尤其在2020年后进行了多维度的反垄断机制建构。但就如何更好地发挥引导监管者的角色，当地依旧在探索之中，且和其他地方类似，监管手段和监管技术一定程度上也落后于平台经济发展速度，面对跨界垄断、跨地域垄断行为无从下手。现有垂直化、条块化、属地化的地方监管体制尚不适应现实需要，执法机构与主管部门协调配合问题突出；甚至在平台经济的范畴、平台企业认定、市场行为判定等问题上，各级政府及监管机构还存在着一定认识偏差，这导致地方联动引导、监管效果大打折扣。急缺专业监管人才，编制的缩紧和人才培养的周期性又加剧了这些问题。现有法规体系强执法弱规范引导，《反垄断法》以及近年新定法规诸如《关于平台经济反垄断指南》《网络交易监督管理办法》有待深入完善，具体落实效果有待检验；各地缺乏与当地平台经济发展阶段相适应的反垄断地方性法规配套，但《浙江省数字经济促进条例》等地方性法规的制定是个积极突破。两新党组织在反垄断工作中的角色发挥有待探索。

在行为认知上，受制于政府主动服务和消极垄断的认定困境，在政策实施时存在模糊地带。作为中国经济最发达区域之一，当地市场化程度相对较高，从过去行政审批代办到近年“最多跑一次”，十余年来当地政府将打造优质市场环境作为当地的核心竞争力之一。在这种行为认知下，当地通过限定购买、政府采购、市场准入等滥用行政权力排除、限制竞争的积极垄断行为屈指可数，即使在诸如打造带有试验性质的未来社区以及近期系列数字化改革项目中，辖内阿里巴巴等平台企业巨头也并没有获得额外的优惠政策；还有在梦想小镇这类特色小镇建设中，也是由企业承担建设主体，政府辅以优质服务。但地方政府组织制定涉及平台经济市场主体经济活动的规章、规范性文件、优惠税收政策等直接助推企业形成市场垄断的问题同样值得注意，尤其是在针对纳税大户的“一企一议”、“一事一议”时。而在招商引资过程中，为推动地方形成产业集聚，特定规模企业的入驻会更受青睐，以至于客观形成了一种企业准入标准。这些政府服务内容很容易与消极垄断行为形成混淆。

从2020年开始，当地辖区内接受的数起反垄断调查均由国家反垄断机构发起，当地政府部门配合调查。这在一定程度上反映出当地平台经济反垄断工作的相对滞后。但无论是当地政府还是平台经济企业自身，都已经注意到平台经济野蛮生长所带来的高昂机会成本，阿里巴巴等企业的规范自查也不能完全替代政府引导的积极作用。虽然当地政府不存在积极垄断行为，且消极垄断行为还需要更为精准的判定和行为后果评估，但近期一系列的反垄断机制建设和企业自我规范行为说明，当地从过去更多寄希望平台规范自治逐步转向政府主动监管和引导，同时企业的创新行为依旧受到保护和鼓励。整体评价，当地平台经济的反垄断机制建设已经由过去的第四象限进入到第二象限，并积极向第一象限挺进。

五、优化认知模式推进地方政府平台经济治理的建议

地方政府不能被动地等待国家反垄断机构的调查配合要求，也不能完全寄托于企业自我规范。尤其对诸如杭州市Y区等平台经济相对发达地区来说，未来地方政府应积极优化发展认知以明确产业发展价值取向选择，优化角色认知以把握平台数据具有的部分公共物品属性，优化行为认知落实依法行政要求聚焦精准施策内容推动数字治理服务，通过反垄断机制“五治”建设推动平台经济向“健康生长”的第一象限跃升。

1.统筹经济发展与监管规范的“政治”引领目标。将反垄断机制建设列入各地数字经济发展规划，推动平台经济健康可持续发展。特别是平台经济相对发达地区要持续巩固和扩大产业发展优势，深化政府服务改革规范引导，打造各类创新主体公平竞争、百花齐放的营商环境。结合地区产业特点创新监管模式，审慎监管阿里巴巴等超大型平台企业以及字节跳动等新兴巨头，给予其更大的发展空间，推动平台创新力与国际竞争力提升；同时加强对中小企业创新与发展的保护，提升上下游产业链整体抗风险能力。注重发挥两新党组织的积极作用。

2.明晰政府监管与平台自治的“共治”权力边界。构建政府、平台、社会多元协同治理体系，各治理主体不越位不缺位协同建设。推动政府审慎监管与行业监管、功能监管相结合，构建反垄断合规的评价体系和激励机制，增强平台经济自治的积极性和主动性，避免从松监管、不监管的极端走向过度监管的另一个极端。聚焦平台企业兼具市场竞争者和市场管理者的二重性身份，将公共物品属性较强的平台数据内容列入监管重点，引导阿里巴巴等大型平台企业、行业协会强化公共治理意识，积极开展内部市场规范自查，设置混业经营、风险交叉传导的“电子围栏”，承担与其规模相匹配的社会责任，做真正的创新和更大的价值创造。

3.融合全国大局与地方实际的“法治”监管内容。优化地方性法规体系，将法治环境营造成平台经济市场竞争的核心竞争力之一。如浙江省和杭州市等较大的市可以借鉴脸书、谷歌总部所在地的美国加利福尼亚州经验，围绕《关于平台经济反垄断指南》制定地方反垄断工作补充条例等市场行为规范或执法指南，突出司法保护和救济措施的及时性与有效性。推动执法机构与其他主管部门数字化治理条块整合，组织相关部门、科研院校、企业开展前瞻性研究和执法调研，为全国性的反垄断立法“现代化改革”提供新的立法经验和释法支持。对算法深度学习后产生的分类数据使用权属判定等尚有争议的法规模糊地带，不作简单“有罪推定”，而是更多将创新因素作为分析重点。

4.形成动态跟踪和全程预警的“智治”闭环体系。积极探索规则标准制定，打造平台经济数字化治理的“地方方案”。建立产业数字化和数字产业化指标体系，对各行各业的数字化技术应用覆盖面和应用进度进行长期监测。县级以上政府成立反垄断工作专班，由公共数据、标准化主管部门以及市场监管、经信、统计等组成，提升专业化水平，积极借助外部技术专家、第三方专业机构力量，加快熟悉大数据和算法运行模式，搭建数字政府反垄断监控平台，通过“爬取”平台经济公开经营数据进行日常监管，及时发出预警。加大与国内外执法机构合作，探索建立模拟立案调查机制，打造平台经济“数字特区”先行先试，建立个人数据规范采集、隐私保护地方标准。

5.建立政策评估和绩效管理的“善治”行为导向。细分监管领域，将反垄断工作成效作为评价产业发展政策的重要内容。每年发布平台经济竞争评估报告，密切关注平台经济的竞争动态，跟踪研究国内外平台经济垄断行为新形式新趋势，提出产业发展决策建议。建立地方政府服务政策公平竞争审查机制，设定“非限制即允许”的前置条件，对新出台的产业（企业）扶持政策尤其是“一事一议”政策进行事前反垄断评估，出台豁免执行内容及参照标准，保持监管的有效性和灵活性，确保市场的可进入性、可竞争性。定期对地方财政补助项目进行绩效评估，警惕因财政补助导致要素配置效率下降问题。可引入第三方力量参与对特定平台和特定项目的垄断行为评估工作。

六、结语

当平台经济从经济领域蔓延到社会治理领域时，其反垄断建设不仅仅限于法律层面，也不能只涵盖经济发展领域，而是要从全球大市场的角度去分析反垄断工作对地方社会经济发展的独特价值。对于地方政府来说，不仅要避免积极垄断行为的出现，更要注意消极垄断行为对市场和社会造成的深远影响。

本文初步建构了“认知—行为”理论分析框架，提出在推动当地平台经济快速发展时，地方政府应主动承担起引导者和监管者的积极角色，并用杭州市Y区这一有代表性的分析样本进行了理论检验。但地方政府的三类认知分析还处于初步阶段。未来，除了更多的地方样本尤其是异质性案例将会被进行定量分析和比较研究之外，进入数字化改革时代的地方政府的“数字素养”分析、平台经济反垄断指数建设将是新的研究重点。