政府投资基金绩效评价案例解析——以Z 地区城乡一体化建设引导基金为例

●高 旭 信俊汝

政府投资基金是由各级政府通过预算安排，以单独出资或与社会资本共同出资设立，采用股权投资等市场化方式，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展的资金。利用财政资金杠杆作用，政府投资基金在创新财政资金使用、引导新兴产业发展、撬动社会资本投入方面发挥了重要作用，但也存在政策目标重复、 资金闲置和碎片化、基金投资偏离政策目标等问题。

通过开展政府投资基金绩效评价，覆盖募投管退的全流程，对基金与地区整体规划的匹配性、 财政资金的安全性、财政资金的使用效率、基金预期政策目标的实现程度、基金运行管理的规范性等进行多维度考察，分析财政资金投入和最终政策目标及其实现情况之间的关系， 进一步剖析基金在决策设立、资源配置和日常管理等方面存在的问题， 进一步优化下一阶段的投资策略，提高政府投资的效率和效益，从而更好地发挥基金在支持重点领域和薄弱环节中所起到的引导作用。就目前总体情况来看，不同部门和各地方的绩效评价在范围、重点、评价指标及其标准等方面未形成统一的认识，评价操作手势不一致的问题较为突出。下文以Z 地区城乡一体化建设引导基金绩效评价为例，重点介绍政府投资基金绩效评价思路和评价路径，分享评价指标体系框架及绩效分析维度，以期为政府投资基金绩效评价工作的开展提供参考。

一、基金概述

（一）基金设立背景

为探索和创新城乡金融制度改革，2017 年Z 地区利用省财政厅的30000万元贷款，引导社会资本出资20000 万元设立了城乡一体化建设引导基金（以下简称“母基金”）。该引导基金按照“政府引导、市场运作、科学管理、防范风险”的原则，由市场化的基金管理人Y公司负责运营，并采用“母、子基金”运作方式， 引导社会资本参与， 分别于2017 年 8 月和 2018 年 1 月设立了 G城乡一体化建设发展基金合伙企业（以下简称“G 子基金”）和 W 城乡一体化投资基金合伙企业（以下简称“W 子基金”）。

（二）基金出资情况

母基金存续期4 年，实际到位资金50100 万元， 各方出资在 2017 年 6 月陆续到位，各方具体出资情况见表1。

表1 母基金出资情况表

母基金分别出资26000 万元和24000 万元，引导社会资本参与设立了G 子基金和W 子基金， 子基金规模分别为130100 万元和120100 万元。截至2021 年底， 母基金已注销，G 子基金和W 子基金分别在2020 年和 2021 年返还了出资额。 母基金存续期内，收益及分配情况如图1 所示。

图1 母基金收益及分配情况图

（三）基金组织、管理及流程

为进一步强化对Z 地区城乡一体化建设引导基金的管理，Z 地区设立了城乡一体化建设引导基金管理委员会和投资决策委员会， 负责确定城乡一体化建设引导基金的投资方向、 投资原则等重大事项，母基金受前述机构的管理。根据合伙协议约定， 子基金的最高投资决策机构是投资决策委员会， 其存续期内， 所有与项目投资相关的事务、 与子基金经营管理以及被投资项目有关的重大事项， 均由投资决策委员会作出批准决议后方可实施。基金管理人负责日常管理工作，具体包括跟踪管理、投资退出、收益分配、财产清偿等，应每半年向全体合伙人汇报事务执行情况及合伙企业的经营状况和财务状况。被投资项目层面，分别由被投资公司根据内部管理要求负责具体项目管理实施。

（四）基金运作情况

1、基金投资方向。 《Z 地区城乡一体化建设引导基金管理办法》 中明确城乡一体化建设引导基金具体投资方向包括： 支持促进城乡产业布局及发展规划一体化的建设项目， 支持农村基础设施建设、农村生态环境建设、城乡公共服务均等化建设项目，支持推进集体经济发展的建设项目，现代农业建设项目，省、市确定的美丽乡村及其他经投资决策委员会同意的项目。

2、子基金运作情况。 G 子基金规模为130100万元，根据子基金合伙协议约定，分别向G 地区国有企业A 公司下属的三家专门从事市政工程建设的A1、A2 和A3 公司增资，未明确具体投资项目，投资期为3 年，年固定回报率为6.75%，到期股权由A 公司回购。 经核查，资金投资三家公司后均用于偿还以前年度项目贷款， 且无法区分用于各项目的资金额。 G 子基金股权结构图详见图2。

图2 G 子基金股权结构图

W 子基金规模为120100 万元，按合伙协议约定，W 子基金向W 区国有企业E 公司的子公司E1 公司增资18000 万元，同时委托一家信托公司以信托贷款方式发放贷款102000 万元， 期限为36 个月，固定利率8.5%，到期股权由母公司E 公司回购，贷款在投资期内偿还。合伙协议约定投资资金主要用于本地区现代农业示范园及城乡一体化综合整治项目， 因资金投入企业后未进行项目化管理，无法判断资金具体使用方向。W 子基金股权结构图如图3 所示。

图3 W 子基金股权结构图

3、子基金退出情况。 运营期内，G 子基金共获得收益25878.96 万元，年均收益率为6.75%；其收益按合伙协议约定分配至出资人， 其中母基金获得收益3750.725 万元，年均收益率为4.81%。W 子基金共获得收益25851.09 万元， 年均收益率为7.23%； 其收益按合伙协议约定分配至出资人，其中母基金获得收益3246.65 万元， 年均收益率为4.54%。

（五）总体绩效目标

本引导基金设立的总目标为通过创新政府资金扶持方式，发挥财政资金放大效应，引导民间资金进入Z 地区城乡一体化建设领域，降低基层城乡一体化建设项目的融资成本，深化Z 地区城乡一体化发展综合配套改革， 推进地区功能性城镇尽快完成就地城镇化， 进而实现城乡之间的相互融合、协调共生。

二、评价工作情况

（一）评价思路

1、评价目的。 本次Z 地区城乡一体化建设引导基金绩效评价，拟通过了解基金设立目的、定位及母子基金运营情况和投资项目基本情况， 反映以下内容：首先，分析引导基金设立依据的充分性和程序规范性，以及设立目标的明确性和合理性；其次，分析引导基金募资、投资、运营管理、退出等环节的规范性；再次，了解基金设立目标的达成度及该引导基金投资项目取得的效益等；最后，分析政府出资引导基金参与城乡一体化建设的优缺点及与直接由财政资金全额投入效益发挥方面的差异等内容， 从而帮助选择城乡一体化建设项目的最优资金投入方式。

通过上述分析为Z 地区日益增多的政府投资基金规范化管理提供相关完善建议， 也为提升同类引导基金服务城乡一体化建设的质效提供有价值的经验和做法。此外，Z 地区首次对政府投资基金开展综合性绩效评价， 通过此次对政府投资基金全过程的绩效评价工作， 为未来此类基金绩效评价提供良好的思路和方法借鉴， 进而扩大财政预算绩效管理的覆盖面。

2、总体评价思路。 该基金通过母子基金方式运作， 两次放大财政资金效用， 吸引社会资本参与，最终投资到两地区的城乡一体化建设项目中。基于此特点，在评价思路上，产出和效果方面应考虑“母基金-子基金-项目”三个层次。 评价组在研究国家、省、Z 地区政府引导基金相关管理制度的基础上，查阅了与该引导基金设立、资金募集、投资、 投后管理、 收益分配及清算等方面相关的协议、会议纪要、决议等资料。 考虑到引导基金设立时有明确的政策目标， 因此绩效评价按政策评价基本思路开展，从“基金设立、基金过程管理、基金绩效和可持续影响力”四个维度考察。具体评价思路如下：

第一， 考察引导基金设立的必要性及运营保障措施的健全性。通过对基金主管部门、基金监管部门及基金管理人等相关部门的访谈调研， 梳理基金设立程序和相关机构的具体工作职责。其中，基金设立环节重点考察基金设立的必要性、 设立程序的规范性以及基金目标的合理性。

第二，考察引导基金过程管理的规范性。过程管理通过查阅基金管理办法、合伙协议等资料，从募资、投资、投后管理以及退出环节分别考察各环节相关制度健全性以及制度执行有效性， 考察确保基金规范安全运营的风险监控机制、 信息报送机制和信用约束机制的建立及执行情况， 以及母子基金管理团队配置情况和募集资金使用的规范性。 同时，围绕基金设立的政策依据，考察基金实际运作过程和收益分配是否做到了公益性和盈利性的有效平衡， 收益分配方式和标准是否符合市政府专题会议纪要精神， 是否直接降低了基层项目的融资成本等。

第三，考察引导基金运营的绩效情况。 基金运营绩效方面，与一般绩效评价项目类似，主要考察母子基金的产出和效果。 产出方面根据资金投向设置对应的数量、质量和时效指标，具体包括母基金参股子基金层面以及子基金投资具体项目两个层面；效果方面则从设立基金的目标出发，设置反映基金引导作用效果发挥的指标和具体投资项目绩效的指标， 同时兼顾引导基金对促进城乡一体化建设试点工作任务的促进作用。

第四，考察引导基金运作的可持续影响情况。一是该引导基金是Z 地区第一个由政府出资实施的针对城乡一体化项目的引导基金， 此种模式若可持续， 则可以为未来进一步缓解城乡一体化建设过程中的资金不足问题提供良好的借鉴， 对应地从政策符合度、融资成本降低、与基层对接机制形成等方面考察其可持续性； 二是政府投资基金信用体系建设是规范该领域的重要手段， 需要考察该基金及其管理人员是否纳入国家相关部门要求的信用信息平台等。 此外，因引导基金子基金投资基层的项目均为民生项目，属于当地财政负担范围，故信息共享方面还考察了此类项目是否存在重复投资的情况，从而避免资金的重复投入，使有限的资金发挥应有的效益。

3、评价内容及指标体系设计。 本次评价对象为由Z 地区财政局和社会资本共同出资设立的Z地区城乡一体化建设引导基金及参股的子基金及子基金投资的具体项目， 在评价开展的时点上母子基金已基本完成退出清算工作， 故评价期涵盖了基金管理的全生命周期。 基于上述评价思路，评价指标设计方面， 借鉴政策评价思路， 从基金设立、基金实施管理、基金运营绩效和可持续影响力四个维度进行，同时根据基金运营管理的特点，细化各部分的评价指标， 评价指标体系框架如图4所示。

图4 Z 地区城乡一体化及社会引导基金绩效评价指标框架

（二）评价实施

虽然与一般的投资基金具有一定差异性，但政府投资基金在运作上执行的是市场化、专业性的基金管理。 因此，在评价过程中，应当熟悉基金管理领域的专业知识。 基于此，评价组学习和研究了大量的基金运营管理专业资料和相关监管机构出台的管理文件，明确了当前政府投资基金的监管规范要求。 如规定政府出资引导基金不得从事明股实债等变相增加政府债务的行为；政府引导基金社会资本来源有硬性约束， 不允许银行、信托资金多层嵌套再投资子基金，等等。 基于上述了解，梳理了政府投资基金运营管理重点考察内容，并完成了评价工作方案的制订。 通过数据填报、满意度问卷调查、访谈、座谈和实地勘察等，全面收集指标评分、报告撰写所需资料，并经分析处理形成评价报告，以全面反映引导基金利益相关方对该引导基金运营管理及效果方面的意见和建议等。

（三）绩效分析

在评价指标体系的基础上，评价组在开展综合绩效分析时，主要对应评价思路，从引导基金和被投资项目两个层面展开分析。 基金层面，重点分析引导基金模式相较于传统财政投入方式的优越性， 即回答为什么要采用引导基金的方式；同时分析目前运营模式下，社会资本预期收益实现情况，以反映该种模式的可持续性。 投资项目层面，分析引导基金资金投资项目管理及具体实施效果，以反映城乡一体化建设引导基金设立目标的实现情况。

1、基金运营情况。 一是与传统财政投入方式相比，通过考察财政资金撬动作用、引导基金引导作用发挥情况，反映引导基金投资方式相较于财政直接投入的优势。 该引导基金通过母子基金方式运作， 以财政出资30000 万元撬动220000万元社会资本投资到市场失灵和发展不足的城乡一体化建设领域，体现了较好的撬动和引导作用；同时，基金投资资金一次性到达被投资单位，被投资企业在资金使用上有较大的主导权，提高了相关项目的推进效率。

二是与原有贷款方式相比， 重点将引导基金模式下被投资企业融资成本与被投资企业同期、同类型、相同金额银行贷款的借款成本进行对比，分析传统贷款方式和引导基金投资方式下融资效率和使用管理要求的差异， 以反映引导基金投资方式的优势。 通过融资成本对比，发现引导基金方式获取资金的成本远低于银行贷款的成本。

三是引导基金运作方式可持续性，重点将基金出资人在其清算完成后获得收益分配的情况与合伙协议约定收益进行对比，以判断预期收益分配的合理性和实现度，也可反映该引导基金运作模式的可持续性。 该引导基金清算完成后，母子基金社会资本出资方均实现了合伙协议约定的收益率，均达到了预期收益。

2、被投资项目情况。被投资项目绩效分析重点关注资金与项目的对应情况以及对应实施项目预期效果的实现度。该引导基金投资环节未明确具体项目和资金使用要求，实施环节无法确定资金使用方向和使用进度。 据调研，G 子基金投资资金主要用于偿还以前年度项目贷款。 W 子基金投资于Z地区农业示范园及城乡一体化综合整治项目，因资金投入企业后未进行项目化管理，无法判断资金具体使用方向。 就整个项目推进情况看，完成了部分区域农户拆迁、土地流转及平整工作，保障了农田的配套基础设施建设。 经后续投资开发，已于2020年被评选为X 地区省级现代农业园区，2021 年成功入选国家农村产业融合发展示范园区。

（四）评价结论

从基金整体情况看，Z 地区通过设立城乡一体化建设引导基金创新了该领域的投资方式，撬动了社会资本参与其中，采用专业化和市场化的运作方式，提升了引导基金的整体募资能力、运行效率和管理水平，实现了“降低基层项目融资成本”的目标。但其作为Z 地区探索城乡一体化建设金融改革的试点和探索，运营过程中还存在有待完善的方面。

综合来看， 主要存在以下三个方面的问题：一是引导基金针对具体投资领域和项目未设置明确目标，运营过程中管理机制不健全，主管部门缺乏管理抓手参与实质性环节；二是通过降低政府出资人的收益率让渡收益来实现“降低融资成本”的目标，但母基金的社会资本出资方成为所有出资人中获得收益最高的一方，且子基金投资时造成了部分资金沉淀，增加了实际融资成本；三是基金管理人信息报送机制执行不到位。

从上述问题分析，不难发现，基金管理因为参与方较多、管理链条较长、各方利益诉求不同等，使得基金管理面临诸多风险， 需要加强全过程监管。评价组分别从引导基金目标管理、 管理机制健全、让利方式、投资方式及基金管理人方面提出了具体建议， 同时结合全面实施预算绩效管理的要求，对健全政府投资基金全过程预算绩效管理机制也提出了相关建议。

三、案例实施经验及问题总结

本案例呈现的是覆盖基金全生命周期的绩效评价，评价对象包含了财政出资及其撬动的社会资本，且其运营模式和投资管理要求受引导基金设立时间节点的影响，具有一定特殊性。就本案例而言，其主要经验和不足如下。

（一）案例实施经验

一是相关政策文件及要求了解充分，政府引导基金绩效评价重点明确。本案例评价对象为政府投资基金，且该基金设计方式复杂，不同于一般的专项资金等财政支出政策，在评价重点及分析维度上需要突出政府引导目标和基金管理的要求等。为全面了解政府投资基金的相关知识，评价组收集了各类与政府投资基金相关的政策文件，了解我国政府投资基金项目发展历程、组织形式、各个阶段出现的主要问题、监管要求变化情况以及目前各地区出台的针对政府投资基金的管理要求和绩效评价要求。同时，通过向专业的基金管理人学习，了解基金管理方面的专业知识和监管要求等。基于对政府投资基金相关知识的精准掌握， 明确评价目标及思路， 准确定位其设立及运营管理过程中存在的问题，并提出有针对性的建议。

二是评价思路清晰， 评价指标设置主次分明。在确定评价思路时，根据相关文件指引，明确了评价对象为财政出资额及撬动的所有社会资金。在此基础上，根据引导基金管理要求及运营方式，同时考虑到本次评价涵盖了募资、投资、投后管理、退出等整个引导基金全过程，因此在基金运营管理层面设计指标时，抓住重点和关键，设计了包括投入管理、运营管理等方面的关键指标。此外，考虑到政府投资基金的特殊性，设计了相关保障措施指标。 在效果方面，分别从引导基金和被投资项目对地区城乡一体化建设的贡献度方面设计了指标，做到了层次清晰和主次分明。

（二）案例实施的局限性

首先，受引导基金组织管理方式和评价时点的影响，在整个评价实施过程中，仅有基金管理人配合开展相关工作， 被投资企业因为基金已清算、投资额已偿还等情况未能有效配合评价组了解投资资金的使用情况。其次，引导基金管理体系复杂，评价过程中各部门间的沟通协调难度较大， 致使整个调研过程推进较为缓慢、 相关资料数据收集不够全面。 此外，对该引导基金设立时“降低基层项目融资成本”这一重要目标实现情况分析方面，由于缺乏同时期、同类型、相同融资额项目的有效信息，无法与这类通过银行贷款、发债等项目的融资方式、融资成本进行对比，仅与被投资公司几乎同时期不同信托贷款额的成本进行了对比， 标杆值依据充分性待进一步提升。

四、政府投资基金绩效评价框架的进一步探索

2020 年2 月，财政部出台了《关于加强政府投资基金管理 提高财政出资效益的通知》（财预〔2020〕7 号）， 明确提出实施政府投资基金全过程绩效管理。 但目前对政府投资基金开展绩效评价仅为原则上的论述，暂未形成针对“募投管退”四个关键环节的评价指标体系框架。 有效的绩效评价是提高政府投资基金运作效率和效益的重要手段， 后续还应探索建立针对政府投资基金的全过程预算绩效管理体系。

对应全过程预算绩效管理的要求， 结合政府投资基金设立、运作和退出的全过程工作流程，预算绩效管理各环节各有侧重。 事前绩效评估应重点对设定基金目标、 选择管理机构等情况进行考核；运营监控则主要考察市场化、专业化管理程度以及运作的合规性等； 事后评价指标则主要从资本退出的角度进行考核，重点考核项目完成情况、政策目标实现情况等。 同时，还应按政府投资基金运作的阶段划分， 明确每个阶段开展评价的机制及相关标准，以促进政府投资基金的规范发展。 基于政府投资基金绩效管理的目的， 综合相关管理制度中明确的绩效评价内容以及本案例实践经验，本文提出将基金设立、基金管理运营、基金绩效三个方面作为政府投资基金绩效评价的重点，对应探索构建政府投资基金绩效评价框架，如图5所示。

图5 政府投资基金绩效评价内容框架

基金设立方面，针对基金设立必要性、设立程序与设立目标分别设置评价指标。 如针对基金目标，设置基金目标合理性指标，考察基金设立时，是否设置了总体目标、 阶段性目标， 目标是否明确、合理等。

基金管理运营方面， 一是设置基金运营制度健全性方面的指标；二是对基金“募投管退”四个阶段进行分解，分别考察各阶段的管理规范性，如投入管理、投资管理、运作管理、退出管理等。

基金效益是政府投资基金绩效评价的重点，具体可以从基金产出、财政出资放大效益、社会效益、 经济效益与可持续影响力等不同维度进行指标设置。 如基金产出可以通过具体的如基金投向符合率、扶持投资标的的完成率予以考察；财政出资放大倍数是相对共性的指标， 可以用来考察财政资金的放大效应； 社会效益需要从基金设立目的出发设置指标，结合基金投资的领域和产业，基金所处的阶段进行个性化设置； 经济效益则主要通过基金收益和基金所投企业的收益等情况进行考察，常用的评价指标包括基金内部收益率、基金回报倍数、被投企业营业收入增长率、被投企业净利润增长率等。