浅析财政补助资金的绩效评价与管理改进对策——以陕西省S 市A 县农村一二三产业补助资金为例

●段 薇

一、研究背景

2019 年年初的中央1 号文件《关于坚持农业农村优先发展做好 “三农”工作的若干意见》要求，培育农业产业化龙头企业和联合体， 推进现代农业产业园、 农村产业融合发展示范园、 农业产业强镇建设， 健全农村一二三产业融合发展利益联结机制，让农民更多分享产业增值收益。 产业融合作为一种新型产业， 已经成为现代农业发展的新动能。 促使农村三产彼此深度融合， 加快改革进展， 对于建设农业现代化体系， 激发农业发展的内部活力， 摸索出有中国特色的农业产业现代化成长路径， 十分有意义。近几年来， 陕西省将农村三产融合作为重要发展方向， 以惠利农民为发展原则， 稳步实现经济增长。 摸索多种发展模式， 大力发展休闲农业， 不断深耕产品加工， 并以此为契机重点培养新型营销模式，加快三产融合互动，不断提高农业发展的总体水平。 陕西省 S 市A 县对农村一二三产业融合发展补助资金的利用存在一些问题，如补助资金拨付效率低周期长、 补助资金投入绩效不明显、 补助资金管理混乱、 补助资金绩效发挥不充分。 这些问题在陕西省具有一定代表性，影响了A 县农村三产融合的发展。 如何加强产业融合项目的监管， 规范利用补助资金，体现补助资金使用绩效，强化农村三产融合补助资金项目使用全过程监管， 确保农村一二三产业融合发展的有效性， 是当前亟需解决的问题。

二、研究意义

目前关于我国农村一二三产业融合发展补助资金管理的研究不够完整，主要体现在三个方面，一是研究层面大多为国家或者是省、市一级，较少研究县级层面； 二是对于财政补助资金管理， 缺少对特定专项资金管理的研究探讨； 三是对于农村一二三产业融合补助资金的研究不足， 特别是对于资金绩效管理缺少实际应用性的研究。 县域不同，所拥有的农业资源、经济发展状况不相同， 不同县级政府财政支农力度以及财政资金的使用效益也会有非常大的差别。 本文从更加微观的层面入手， 通过对A 县案例的研究， 基于A 县农村一二三产业融合发展补助资金的绩效评价现状进行分析， 挖掘补助资金管理中存在的具体问题， 并针对问题提出改进的对策建议， 有利于完善并优化A 县农村一二三产业融合发展补助资金管理， 也对其他相关财政补助资金管理工作提供了可借鉴的依据。

三、A 县基本情况及补助资金管理现状

（一）A 县基本情况

陕西省S 市A 县在古代一直是战略重地，现如今也是关中的核心地带。 A 县从东到西长约37 公里，从南到北宽约27 公里，县域内地势平坦，土壤肥沃，自然条件优渥，拥有鲜明的优势产业，是国家重要的茶叶生产县、国家奶类生产大县、国家标准化蔬菜生产的示范县和陕西省葡萄种植基地县。

（二）政府对农村三产融合发展的资金支持

根据财政部、 农业部联合下发的 《关于做好2017 年中央财政农业生产发展等项目实施工作的通知》（农财发〔2017〕11 号）中关于农业生产发展资金项目实施方案的规定， 陕西省2017 年农村三产融合发展包含三个方面内容：即农村一二三产业融合发展、农产品初加工补助和马铃薯主食开发试点。

陕西省财政厅、农业厅2017 年9 月13 日向财政部、 农业部提交了陕西省农业生产发展资金2017 年项目实施方案，该方案规定，农村三产融合项目将在一些城市中进行， 每市挑选1 个县区实施，项目安排资金500 万元，其中S 市选择了A 县开展试点工作。

（三）补助资金绩效管理现状

A 县农村一二三产业融合发展补助资金2017年的项目管理方案，遵从财政部制定的《中央对地方专项转移支付管理办法》执行。 在资金转移支付与调整方面，A 县目前的绩效评价机制并不完善，缺少有效监督，同时也没有中途退出的制度，项目一旦立项，很难再调整计划，且方案上报及批复的时间非常久。资金划拨和使用方面，按照国家规定，不得晚于九月三十日下达县级农村一二三产业融合发展补助资金，但经常是年底时相关的资金才能到达A 县财政部门的账户。 按照国库集中支付相关政策规定，专项转移支付资金下达到各项目单位的时间必须控制在三十日内， 不过因为数额较大，专项转移支付会直接划拨到项目承建方，中间没有监督人员全程监督。

四、对A 县农村一二三产业融合发展补助资金的绩效评价

（一）绩效评价指标体系及评价标准的确定

为方便研究，本文所选用的绩效评价指标体系及评价标准，均来源于《财政部农业司 农业部财务司 关于做好中央财政农村一二三产业融合发展补助政策绩效评价工作的通知》（财农便〔2018〕10号），体系合理性不在本文研究范围内。具体的打分标准见后续得分分析。 评价结果将分为四个等级，95 分以上为优秀，85—95 分为良好，80—85 分为一般，低于80 分为较差。

（二）评价数据来源

按照 《陕西省省级财政专项资金预算绩效管理办法》（陕财办预 〔2013〕81 号），A 县 2017 年农村一二三产业融合发展补助资金绩效评价的基础数据来源分三个方面。 一是官方渠道， 即从陕西省、A 县的财政、 农林等部门查阅的相关资料、资金下拨文件、农村三产融合补助资金政策文件等；二是从报纸、网络、媒体及公示栏查阅农村三产融合补助资金公开情况； 三是实地走访项目建设单位、相关受益农户，发放调查问卷并现场访谈。

（三）绩效评价得分及分析

1、项目决策部分。 满分共计22 分，最终得分22 分。 A 县在项目决策指标中，均有对应的实施措施，符合评价标准，没有扣分。 具体见表1。

表1 项目决策指标绩效评价结果

2、项目管理部分。 满分共计28 分，最终得分20 分，扣分项主要在三个方面：一是项目乡（镇）或村的确定方面扣2 分。 A 县选择建设的5 个项目中，有2 个项目没有找到相关资料。 二是监督检查方面扣2 分。 A 县财政、农林部门当年没有对项目乡镇开展政策落实监督检查。三是资金分配使用管理方面扣4 分。A 县未能在收到500 万元补助资金的30 日内下拨，扣2 分；A 县未按照实施方案的要求，提前向5 个未完工的项目主体拨付20%的启动资金，不符合资金拨付程序要求，扣1 分；A 县没有按照《农业生产发展资金管理办法》的要求，制定当年的资金使用计划，也没有将资金使用计划及管理细则上报，扣1 分。 具体情况见表2。

表2 项目管理指标绩效评价结果

3、项目绩效部分。 满分共计60 分，最终得分44 分，具体扣分项在三个方面：一是整乡镇制推进数量/设施数量扣7 分。 A 县实际未完成上级部门下达的任务清单中的约束性任务要求，任务完成率仅为10%。 二是推动农村创业创新扣2 分。 按项目乡镇的指标统计，项目区各类农村创业创新主体数量平均增长率为14.78%， 项目区各类农村创业创新实体数量平均增长为15.1%，但A 县未能提供农民创业率的相关数据指标， 也无法核实数据真实性。 三是新产业、新业态、新模式发展扣 7 分。 根据《陕西省农业厅关于公布全国农村创业创新园区（基地） 的通知》（陕农业发〔2017〕58号），A 县在新产业、新业态、新模式发展上的成效不显， 没有在补助项目实施区域内创建相关产业示范园区。 具体情况见表3。

（4）在员工对“生态与人文环境保护”满意度评价中，本文依据文献，设计出如下二级评价指标：企业环境保护态度（U341）、企业生产中环境保护措施（U342）、企业参与社会生态环境计划（U343）。

表3 项目绩效指标绩效评价结果

（四）综合评价结果

综合收集到的各项资料， 评价人员对A 县农村一二三产业融合发展补助资金使用绩效情况进行了客观、全面的评价， 综合评价得分为76 分，评价结果为较差。

五、A 县农村一二三产业融合发展补助资金管理问题及原因分析

（一）存在的问题

1、补助资金拨付效率低、周期长。 综合来看，由于转移支付资金经常在年末才能划拨到位，导致项目当年无法按计划进行，没有办法在年末进行竣工决算，冗余资金只能结转至下一年使用，致使转移支付资金沉淀，转移支付资金的使用效益没有得到充分发挥。同时，由于补助资金年底才划拨， 但有些项目必须当年完成，只能由当地财政部门垫付相关款项， 以便项目顺利开展，从而使实际建设项目与初始建设要求不相符，或是最终项目支出远超计划转移支付资金费用，具体表现在财政补助资金来源渠道多、财政补助资金拨付中间环节多这两个方面。

2、 补助资金投入结构不合理。 由评价结果可知，项目的确定这一项扣2 分，这说明部分项目乡镇确定未能满足相关政策要求。A 县在“十三五”期间将财政资金更多投入到支持城乡统筹发展方面。近年来，我国政府不断扩大财政支持农业发展资金规模， 同时不断优化调整农村的经济发展结构，完善了农村经济发展的重点领域、重点项目。 财政资金投入方向的变化推动了农村经济发展，也有效缓解了农民较为关心的部分矛盾，化解了农村社会的部分民生问题。

3、补助资金管理混乱。 由评价结果可知，补助资金使用符合规定方面扣2 分， 日常监督方面扣2分， 说明补助资金管理环节缺乏有效的监督和管理，导致资金使用不合规的情况发生。 一是转移支付目标不明确。 A 县专项转移支付资金存在限制条件多、配套资金小、申请流程繁琐、资金分配不科学等情况， 导致在专项转移支付资金的使用过程中，出现资金冗余、效益低下等问题，从而没有能够完全发挥专项转移支付资金的绩效。二是资金拨付程序不符合要求。 按照《2017 年 陕 西 省 农 村一二三产业融合发展项目实施方案》 要求，补助资金需在项目完工验收并公示后予以兑付，但A 县未按照方案要求， 在项目确定后，提前向5 个项目主体拨付20%的启动资金100 万元，且已完工验收的大部分项目并未进入生产运营期。

4、 补助资金绩效发挥不充分。由评价结果可知，与农户收入等情况相关的几个项目得分都为满分，但整县制推进数量/设施数量指标得0 分， 新产业、新业态、新模式发展情况指标得0 分。补助资金效益方面，农民收入得到大幅度的提升，但是，A 县农村三产融合发展项目的县域整体建设情况， 以及建设的农产品产地初加工设施数量，均未能达到上级部门下达的任务要求。

（二）原因分析

1、 补助资金拨付管理不健全。 由评价结果可知，资金拨付及时项得分为0 分，也就是说资金拨付不及时，拨付周期长。 本文分析其主要原因为项目管理部门多且难统一， 影响了拨付流程和进度。一是县级政府对补助资金进行管理的部门比较多。目前，A 县对财政支持农业的资金有管理权的部门包括A 县农林局、财政局、发展和改革局等，并且多个部门的管理职能还有重复交叉的问题，缺乏一套能产生效果的协调机制。二是县级部门内部科室管理职能重复。 如A 县财政局的乡财科和农业科，就同时管理对农村的“一事一议”项目，还有农村一二三产业融合补助资金使用范围涉及企业科、农业科等科室， 与其中的农村电子商务项目也有关联。 县级部门内部科室之间管理职能的交叉重复，使投资的项目管理难度加大，从而影响了财政支农资金的使用效益。

3、资金管理制度落实不到位。由评价结果可知，补助资金使用中因程序不合规扣1 分，这说明补助资金管理制度没有落实到位，环节缺乏有效的检查和管理，导致资金使用不合规的情况发生，进一步分析可得出三点原因：一是项目管理不到位。在访谈中，不少农民表示，有些项目只是表面功夫，没有真正达到三产融合的效果，农民对此不太满意。 同时，资金没有及时到位或不按规定发放补助资金也会影响资金使用绩效。二是基础农村建设缺乏人才储备，当前A县对涉农资金管理的干部队伍建设不足，存在年龄及业务断层，职能重复，人员流动频繁等问题。

4、缺乏项目中后期监管。 由评价结果可知，与农户收入等情况相关的几个项目得分都为满分，但监督检查扣2 分，整县制推进数量/设施数量项目扣7 分，新产业、新业态、新模式发展情况项目扣7 分， 说明在A 县农村一二三产业融合项目中，农民收入得到大幅度提升，但补助资金的效益发挥却不充分，究其原因，是A 县在项目实施过程中， 对工程质量缺乏有效监管手段，从而降低了财政资金的时效性。如果主管单位能在建设过程中加强项目管理，及时发现问题及时调整，就能避免财政资金闲置，提高财政补助资金的时效性。

六、A 县农村一二三产业融合发展补助资金管理改进的对策建议

（一）完善产业融合补助资金拨付流程

1、加强资金管理部门统筹协作。农村三产融合发展补助资金涉及的相关部门要进一步营造资金统筹使用的大环境， 增强资金统筹意识，建立部门协作机制。应从下至上提出农村一二三产业融合发展的范围和途径，并根据县情及时调整经费分配计划，加快统筹工作。 同时增强资金统筹意识，建立部门协作机制。 要统一由县级政府主导政策层面的思想，并在现行工作制度下为各部门建立有效的沟通渠道， 促进各部门提高认识，增强资金再分配、再利用的效率。

2、提高补助资金拨付效率。减少农村一二三产业融合发展补助资金的拨付中间环节，同时加大各级财政对资金的监管力度，将补助资金的使用与预算管理相结合，有效提高补助资金的拨付效率。 对于农村三产业融合发展补助资金，在做好预算编制的前提下， 应采取资金直达的方式，减少审批的中间环节与主体，同时省、市级财政要加强协作，提高对县级财政部门的监督管理强度，尽量避免出现资金管理漏洞。

（二）完善产业融合补助资金投入决策管理

1、明确决策程序管理规定。在决定投资项目后，应以书面方式通知项目主体，项目决定要附有决策原因及相关政策要求， 让决策有制度可循。有时申请资金的机构并非最终使用资金的机构， 因此要催促申请机构按照资金使用要求，尽快划拨资金，并如期反馈资金的使用进度。同时，要以规定的方式对决策情况进行公示。公示的做法有利于社会大众及其他职能部门知晓决策结果，有利于社会对财政资金的使用监督。

2、合理安排支持项目结构。 一是构建三产融合的全产业链。 要依据农村的现实情况，运用农村各产业间原材料、产业技术、农副产品利用等相互关联的特点， 逐步建立起涵盖主要农产品的拥有自身特点的农产品产、加、销全过程产业链， 将农业包含的多功能经济属性转化为实际生产能力， 以产业融合的手段激发农业发展潜力。二是改善三产融合发展环境。要积极发展农村互联网业务， 依托农村交通设施的不断改善，逐步建立线上线下一体的服务模式。三是打造品牌特色。 要在产业链和发展环境完善的基础上，逐步建立农村三产融合发展的地区形象，促使农村三产融合进一步提升服务、 品牌的价值增幅。

（三）完善产业融合补助资金使用管理

1、严格控制财政补助资金投入方向。 随着农村三产融合的逐步深入， 提升补助资金的使用绩效，增强补助资金的带动作用，是三产融合补助资金的重要目标， 这就必须对三产融合补助资金进行从严监管。 在研究资金投入项目时，要根据实际情况，统筹安排，达到投资合理、有序投入及有侧重地投入。 由此，在资金投入项目中，要针对不同项目的需求顺序和力度，合理决定投入额度，同时县级政府要将政策目的相同、投入方向相近、 支持领域相似的补助资金进行整合，强化财政补助资金配置的合理性。

2、完善利益联结机制，保障主体利益。 政府应从形式、 内容和程序等方面提高契约的规范化程度，以构建新型经营者的联结农民权利、责任和利益的机制， 将市场机制和经济利益作为产业一体化发展的纽带。 在现有产业融合发展规划的基础上，逐步创建标杆企业、新型经营者和普通农民的联动机制， 并且以特色功能区和产业园为依托，将特色企业、创新亮点和特色品牌组织起来， 把市场中的弱小群体也一并归入农村一二三产业融合发展体系， 提高农民协商协调的地位， 同时指导主体建立各种风险利益分担制度，以及成员分工明确的制度，提高主体效益。

（四）完善产业融合补助资金监督管理

1、强化对资金使用与追踪信息的公开。 要不断加强农村三产融合补助资金相关政策的透明度，促使优惠政策保持公平公正，同时接受社会各界的监督。 要逐步建立起资金使用的负面清单制度，限制相关条件，以利于在资金投入时避免成本过高导致的损失发生。同时，农村的三产融合涉及的许多新型产业形态和模式， 也会带来不确定因素， 负面清单制度可以提前明确底线，有效防范投资风险。

2、完善资金使用中的监督检查机制。要不断完善财政补助资金使用过程中的监督检查机制，一是建立制度监督，对补助资金使用过程中出现的腐败和违法违纪现象进行防范和处理；二是用好社会和媒体的监督，现在是自媒体时代，网络发展迅猛， 社会和媒体监督的成效越来越明显；三是接受群众监督， 尤其是农民群体的监督，要主动回复农民关心的问题，将补助资金的相关惠农政策及时宣传公开，体现政策的公平公正。