基于单位预算绩效管理的精细化预算方案设计

●肖红英 李晶晶

行政事业单位既是公共管理与服务的提供者， 又是财政公共资源的消耗者；有明确的功能定位与发展规划，但缺乏有效的机制来确保单位战略与履职目标实现。 近年来政府拟通过全面预算绩效管理来推动财政预算资金的高质量使用， 以提升单位科学的精细化管理水平， 但落地过程存在不少问题。 本文拟为提升单位预算绩效管理水平提供新的应对设计。

一、预算绩效管理研究动态

研究显示单位全面预算绩效管理问题集中在： 单位未能从履行职责和实际工作需要角度考虑和安排项目支出，绩效目标内容编制不够精确，评价结果应用不够到位 （李顺明等，2019）；项目绩效指标缺乏相关性， 项目绩效指标值缺乏可借鉴性 （郝晓春，2021）；预算绩效管理意识比较薄弱， 预算管理与绩效管理“两张皮”，缺乏组织与制度保障，绩效管理广度深度不够，信息化水平落后（慕兴宏，2021）。 针对以上问题的对策如下：营造全民预算氛围，强化绩效目标申报与评审， 设立分行业分领域分层次的核心绩效指标和标准， 通过政府联席会议方式进行需多部门协同参与项目的专题研究， 加强对第三方机构的管理， 提高预算绩效管理的约束与激励措施 （李顺明等，2019）； 树立以结果为导向的预算绩效理念、 健全权责分明的预算绩效管理体制、 建立全过程预算绩效管理闭环机制、 创建以大数据为支撑的预算绩效管理系统（慕兴宏，2021）；引进先进成熟的工作经验，组织专业的培训，设立网上实时追踪平台， 设置精细化预算绩效指标， 提高事业单位预算绩效评价全面性， 提升预算绩效评价数据的重视程度（施青军，2021）。 而现状表明我国推行预算绩效管理已近10 年，单位预算绩效管理“实施难、实施贵”等问题依然存在。 究其原因，主要是单位内部绩效目标管理中未突出“成果”的核心地位， 未建立与我国结果导向式的预算绩效管理模式相统一的单位内部管理模式， 违背了目标导向和问题导向的管理要求（王金秀等，2021）。 本文试图利用闭环战略管理体系理论与PDCA 循环工具，打造精细化预算管理体系，构建单位整体、职能部门与项目三个层次的预算闭环管理， 为解决单位预算绩效问题提供一种新的思路。

二、精细化预算对预算绩效管理的作用

（一）将预算管理与绩效管理目标有机融入单位战略规划

研究表明在战略规划流程中应用绩效指标因果链条， 能加强下级管理者对绩效指标因果联系的认识， 进而提高他们对于预算编制程序的公平感，并最终提高预算满意度（李鹤尊等，2021）。同时依据 Kaplan 和 Norton（2008）的闭环战略管理体系研究成果，将单位战略规划进一步分为战略目标设定、绩效指标选取、目标值设定、行动计划制定和预算编制五个步骤。 为此需要对单位战略规划编制流程进行优化，将绩效指标、目标值与行动计划设为单位目标与预算编制之间的桥梁。 既可以提升单位各级管理者对于预算编制的满意度，还可以为单位行动计划与绩效管理目标进一步分解到部门或项目奠定基础。

（二）将绩效管理责任目标层层分解到部门、岗位或项目

精细化预算管理旨在单位内部建立与单位战略目标与年度工作目标相匹配的， 目标、计划、资源与责任相一致的体系。 精细化是指“精、准、细、严”，精细化预算管理包括全口径预算、细化定额和费用开支标准、创新预算管理全过程、 建立预算目标责任制 （冯希胜，2021）。 精细化预算管理应根据单位与战略匹配的行动计划大小及复杂程度，进一步分解为年度工作计划与任务，为每一项工作任务匹配组织、资金、资产等资源。 单位将预算资源与预算绩效目标层层分解后下达到部门或岗位，可解决预算绩效责任落地问题。

（三）将预算开支标准与绩效评价指标建立数据库

精细化预算管理旨在单位内部构建两个标准库：一是建立日常经费与项目支出费用开支标准库。 通过分析维持单位日常履职所需的人员经费与办公经费在过往年度的水准，结合国家相关文件所规定的开支标准，建立单位日常经费开支标准数据库；同时对于经常性的项目支出， 亦通过对于过往项目支出事项的梳理，建立支出事项开支标准数据库，为提高项目支出精细化水平奠定基础（舒明，2021）。 二是建立单位整体支出与项目支出预算绩效评价指标库， 为了缩短预算绩效目标申报时间，提升预算绩效目标申报质量，每个单位均可结合单位战略、 国家政策文件以及过往实践经验，构建单位整体绩效评价指标库与项目支出绩效评价指标库，供单位申请预算资金与绩效评价时选择使用。

（四）将更实时有效地监控预算绩效管理情况

单位通过引入信息技术可支持对单位预算管理精细化程度的提升（郭颖，2021）。 精细化预算管理需逐步打通单位内部业务、财务与预算信息系统，同时还可建立单位内部信息系统与财政国库、单位服务对象或社会公众间的实时信息交流渠道。 首先，单位内部预算管理信息系统应与财政国库支付局预算指标下达信息系统对接， 及时抓取财政资金到位信息，实时反馈单位预算资金到位程度；单位需将各类行动计划分解到任务与工作事项，且为各类工作事项匹配不同标准的预算资金资源，单位可将内、外部法规对各预算资金资源使用要求嵌入报账平台，实时监控预算绩效执行过程合规性；单位还可在财务核算系统中设立与预算资金项目匹配的明细科目或辅助核算项目，计算各项行动计划所消耗资源的支付进度，从而对预算绩效产出指标完成程度进行监控；此外，单位还可采用扫二维码等方式面向服务对象及社会公众建立服务满意度等相关反馈渠道，实现对预算资金使用效果的实时监控。

（五）将预算绩效管理纳入PDCA 闭环，不断优化提升

精细化预算管理将预算目标与绩效管理结合起来，构建“预算牵头，绩效收尾，全过程管控”管理闭环（刘艳等，2021）。 在预算管理实施过程中，如能按戴明环（PDCA）模式构建与预算绩效管理配套的计划（Plan）、执行（Do）、检查（Check）、处理（Act）闭环管理过程，将有助于不断发现问题并有效解决，逐渐提高预算管理工作质量。 此外，单位还可结合预算绩效监测结果， 及时对单位相关工作提出改进决策，并且建立预算绩效评价结果运用机制，从而不断优化单位预算绩效管理工作。

三、预算绩效管理调研结果与分析

为了解湖南省行政事业单位全面预算绩效管理现状，笔者随机抽取140 家行政事业单位，通过网上问卷方式展开调研。 46 道调研题主要涉及预算编制、预算分解与下达、预算执行与监测、单位预算绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用以及绩效评价工作信息化等八个方面。

（一）全面预算绩效管理整体情况

笔者对回收的120 份问卷进行统计并提炼出预算资金使用方向连接目标、预算编制的标准、预算工作责任落地性、预算工作的信息化程度、整体预算绩效编制依据、单位整体预算绩效责任落地性、项目预算绩效责任的落地性、预算绩效评价工作的规范性、预算绩效监测、预算绩效评价结果的运用、单位预算绩效工作的信息化程度等11 个指标， 采用每题1分的方式对各指标的问卷结果进行统计，统计结果百分化后分值如图1 所示。

图1 各单位全面预算绩效管理得分图

120 家单位全面预算绩效管理平均分为83.55 分，各单位评分差距较大，其中最高分为97.95 分，最低分为 18.36 分，差距近 80 分，表明湖南省各单位全面预算绩效管理水平落差较大。从单位全面预算管理的各个方面来看，与全面预算绩效管理密切相关的指标平均分为82.32 分、其他方面指标平均分为90.18 分，说明单位全面预算绩效管理水平改善提升空间大。

（二）全面预算绩效管理现状调研分析

11 个指标中，与全面预算绩效管理密切相关的8 个指标中有5 个指标的分值相对较低，其中包括： 单位预算绩效工作的信息化程度（68.79 分）、 项目预算绩效 编制依据（80.27分）、预算绩效评价结果的运用（80.83 分）、预算绩效监测（82.77 分）、单位整体预算绩效责任落地性（83.33 分）。 具体如图 2 所示。

图2 单位全面预算绩效现状

从项目预算绩效指标的编制依据来看，只有80%的单位为项目预算绩效设计了指标，81%的单位项目预算指标确定不存在随意性，80%的单位项目预算绩效指标编制经过了科学详细的、基于事实或标杆分析的测算（见表1）。可见单位项目预算绩效评价还缺乏可供参考的、精细化的预算绩效指标标准。

表1 项目预算绩效编制依据

从单位整体预算绩效指标落地性来看，有92%的单位落实到了部门， 只有75%的单位将指标落实到了岗位。 由此可见，单位整体预算绩效指标落实责任在岗位层面的分解精细度还可以提升（见表2）。

表2 单位整体预算绩效责任落地性

从单位预算绩效监测来看，只有79%的单位对于财务科目体系进行了与预算绩效评价指标收集所需信息维度的对应设计，83%的单位业务信息系统可以捕捉到与预算绩效指标对应的重要信息，87%的单位基于业务财务信息系统收集到预算绩效指标所要求的重要信息（见表3）。 可见单位对于预算绩效管理信息监测还缺乏精细化设计，主要体现在：预算管理信息系统缺乏或不完善、财务核算信息系统未与其他系统连接、 单位内部信息系统与财政与信息系统未对接、 单位信息系统与项目实施单位信息系统未对接。

表3 预算绩效监测

从单位预算绩效评价结果的运用来看，只有87%的单位对预算绩效评价工作成果在单位重要会议上进行了通报，78%的单位预算绩效评价工作成果与相关部门或人员的考核挂钩，85%的单位预算绩效评价工作会与下一年度资金的安排建立关联关系（见表4）。 可见单位预算绩效评价结果运用水平不足， 将不利于调动全员积极性，提升预算绩效管理水平。

表4 预算绩效评价结果的运用

从单位预算绩效工作信息化程度来看，只有78%的单位预算绩效目标编制工作实现了信息化，73%的单位预算绩效目标下达工作实现了信息化，67%的单位实现了投入类预算绩效指标的实时监控，67%的单位实现了过程类预算绩效指标的实时监控，68%的单位实现了产出类预算绩效指标的实时监控，68%的单位实现了效果类预算绩效指标的实时监控，68%的单位预算绩效评价工作实现了信息化，65%的单位实现了预算绩效评价结果反馈工作信息化（见表5）。 可见单位预算绩效工作的信息化程度提升空间很大， 尚未满足精细化管理的需要。

表5 单位预算绩效工作的信息化程度

四、预算绩效管理改进的精细化预算管理方案

（一）精细化预算管理方案设计整体思路

“问题—目标—过程—结果”四统一是精细化预算管理体系设计的整体思路。首先，基于单位的战略规划、单位履职、政府政策文件确定单位需通过预算资金解决的问题， 如某高新区惠企政策解决的是区内企业创新能力提升的问题； 再根据需要解决的问题来设定单位战略或履职层面的绩效目标， 如某高新区惠企政策中的重要目标是进入国家十强园区， 可将国家十强园区的评价指标作为单位绩效管理目标；之后， 则应在单位内部构建精细化的预算管理过程来监控目标实现；最终，基于资金使用结果对相关预算资金使用效果进行评价， 并且对单位整体或项目工作提出改进建议。 为实现上述整体思路， 在单位内部需搭建如图3 所示的精细化预算管理体系。

图3 精细化预算管理体系

（二）精细化预算管理方案详细设计

1、同步分解与下达绩效目标、预算指标与实施责任。 精细化预算管理体系紧紧围绕提升单位财政预算资金使用绩效这一目标， 结合单位战略、履职要求，设立绩效管理目标并建立绩效评价指标、编制预算。预算资金层层分解并下达给相应部门或岗位， 明确预算资金使用与绩效管理责任。

2、梳理单位业务、预算与财务流程。单位业务流程包括战略目标设计、 行动计划、 年度任务、支出事项、执行事项、执行监测与执行反馈等主要环节；单位预算管理包括预算编制、预算审批、预算分解、预算下达、预算执行、预算分析与预算考核等主要环节； 单位预算绩效管理包括绩效指标选取、目标值设定、单位整体与项目层面的绩效目标设计与分解下达、绩效监测、绩效评价与结果运用等环节； 单位财务流程包括资金到位、资金支付、支付监测、分析评价等环节。 以上四条业务流程横向串通，纵向同步。 单位应将不同类别工作恰当分配，确保职责清晰、权限明确、流转通畅。

3、建立预算支出、绩效评价指标两个标准库。 构建预算支出与绩效评价指标两个标准是精细化预算管理的重点。 单位应认真收集并研究国家政策文件规定的各类支出标准， 对单位历史数据进行清洗， 且与外部标杆单位进行对比， 尝试从消耗量与单价两个维度建立单位人员经费、公用经费以及项目经费的开支标准，提升单位预算编制质量， 同时为确定预算绩效投入成本标准水平提供科学测算依据； 单位还可基于战略行动、履职需要与行业特性，认真研读各类资金支出政策文件，结合历史经验，借鉴同业实践， 为单位各类预算支出设计绩效评价指标，提升单位预算绩效指标编制质量与效率。

4、对单位业务、预算与财务信息系统进行升级改造。单位业务、预算与财务信息系统进行升级改造重在解决三个问题。 一是数据的标准化问题，数据标准化既包括统一主数据维护，也包括统一数据颗粒度与维度， 还包括统一数据在信息系统间的转换规则； 二是内部信息系统间互联互通的问题，即业务、财务与预算管理信息系统应实现信息的互联互通， 任何两个系统间的数据传输与交换可以回写到第三个系统；三是解决内部信息系统与外部信息系统间连通的问题。 财政预算指标下达、预算资金支付、公众或服务对象通过二维码扫描方式完成满意度调查问卷等均可通过网上平台或系统间连接传递到单位内部管理信息系统。 信息系统升级改造将为单位精细化预算管理体系奠定系统化基础。

5、对业务流、管理流与信息流进行“三流合一”设计。 单位将借助业务流、管理流与信息流“三流合一”来实现单位预算绩效管理目标实时监控。 单位各项预算绩效目标的完成情况体现了单位使用预算资金开展公共管理与服务的结果与效果， 可通过精细化预算管理体系实时反馈预算绩效指标实际值， 从而实时监测绩效目标完成情况。为实现此目标，单位应对各类预算资金使用的绩效管理目标、 绩效评价指标进行整体设计； 然后再根据这些指标公式设计取数规则、取数路径，确保这些指标能够尽量实时获取；最终可借助单位BI 平台、数据仓库或数据中台等实时展示各项资金的预算绩效完成情况。 如某文化类单位将打造全国一流文化单位作为中长期战略目标， 同时将该目标分解为十项行动计划， 其中有一项行动计划是每年开展一次全国性的展览活动。 该单位基于标准化数据库编制了活动预算， 同时设计了与该活动配套的绩效目标与绩效评价指标。在布展过程中，该单位将通过实物流转、发票传递、资金收支等业务信息触发与该项目有关的预算资金支付、成本核算、 展览规模等信息传递到财务信息系统； 在展览开展过程中通过票务系统将参展人数等产出信息， 通过微信公众号将满意度指标信息传递到预算管理信息系统。单位财务BI 平台通过调取预算管理信息系统数据， 对与此次展览相关的预算绩效目标及预算绩效评价指标进行实时展现， 且通过对比实际数据与预算数据可及时改进展览设计与服务， 提升预算资金使用产出与效果。

（三）精细化预算管理的贡献与保障

1、主要贡献。 精细预算管理方案对于单位提升预算绩效管理水平提供了新的思路与方法，主要贡献如下：一是解决预算绩效与单位目标不一致的问题， 精细化预算管理通过行动计划、预算编制将单位战略与预算绩效联系起来，确保预算绩效与单位目标的一致性； 二是解决预算管理与绩效管理“两张皮”问题，精细化预算管理通过预算管理与绩效管理流程梳理、信息系统完善，建立从目标分解下达、过程监测到事后分析评价相同步的预算绩效管理体系，确保两者的统一性； 三是解决预算绩效评价指标缺乏标准的问题， 精细化预算管理通过构建预算绩效评价指标库解决了预算绩效评价缺乏标准的问题， 将进一步提升预算绩效管理工作的效率与质量；四是解决预算绩效实时监控问题，精细化预算管理通过对信息系统流程、表单、转换规则等的标准化设计、系统接口打通、数据实时采集与分析， 实现部分预算绩效目标与预算绩效评价指标的实时监控，提升监控效率，降低人工成本。 精细化预算管理体系设计思路亦可尝试扩展到各级政府与财政部门，贯穿“问题—目标—过程—结果”，利用共享平台实现政府或财政部门对下级财政部门、各下属单位、各类专项资金使用过程的绩效管理，进行实时监控、实时评价。

2、实施保障。 精细化预算管理方案实施过程需要构建如下保障。一是组织机制保障，在单位内部需要构建预算管理组织机制， 包括如下方面：组建由单位“一把手”挂帅的单位预算绩效管理工作领导小组， 负责组织牵头对单位预算绩效管理相关事项的决策与协调； 将预算管理工作与单位的日常管理工作融合在一起，形成按精细化预算管理工作要求办事的习惯，最终要构建精细化预算绩效管理文化； 建立与单位预算绩效管理工作进度、质量、效果等挂钩的考核机制，确保全员重视参与本项工作。二是绩效评价结果运用机制设计保障， 绩效评价结果的充分运用是精细化预算绩效管理落地的重要保障。绩效评价结果可以运用到如下方面：通过公开预算绩效评价结果， 借助公众力量敦促相关方提升绩效； 建立与绩效评价结果相匹配的人员考核晋升机制； 建立与绩效评价结果配套的财政预算资金安排使用机制。