城市轨道交通PPP项目运营模式分析

文/袁鸿雁

一、引言

随着我国现代化建设的推进，城市轨道交通凭借其优越的乘车环境、准确的出行时间成为城市交通基础设施的重要选择。在我国特大型城市成熟的轨道交通体系影响下，大中型城市也开始普及和运营城市轨道交通，目前已扩充至近50个城市，形成了较为庞大的轨道交通新局面。从宏观经济方面考虑，受到产业结构升级和疫情不断冲击的影响，我国经济增速虽仍在平稳增长，但其背后的地方政府债务压力却不断加大，而“降杠杆”政策又进一步压缩了政府融资的空间，所以目前亟需社会资本以PPP（Public-Private Partnership，政府和社会资本合作）项目模式参与轨道交通建设[1,3-5]。

我国现有城市轨道交通PPP项目运营模式主要包括传统票价补贴模式、业务分离的政府可行性补助模式和立体化开发运营模式三种[9]。目前，传统票价补贴模式是城市轨道交通PPP项目采用的主要合作方式，但其仅能在有限的运营期中通过票价回收投资成本，无法实现较高的投资回报和较短的回收周期，劣势明显。在以追求利润最大化为目标的社会资本面前，这种运营模式吸引力不强，导致社会资本参与的积极性不高。通过对城市轨道交通PPP项目三种运营模式进行差异比较和优劣势分析，并结合我国目前宏观经济背景，笔者认为未来我国城市轨道交通PPP项目的运营模式可以借鉴业务分离的政府可行性补助模式和立体化开发运营模式，并研究发现地上地下立体化开发模式因有利于促进城市轨道交通PPP项目的可持续发展，可以成为城市轨道交通PPP项目的未来转变模式。

城市轨道交通属于准公共物品，这类基础设施项目能否开展PPP模式，取决于其产品的经济属性。公益属性较强的线路盈利性较差，更适合政府主导的投资建设模式；而具有一定商品属性的城市轨道交通项目，其自身能够实现盈亏平衡，因此适合引入社会资本开展PPP项目模式，并实施立体化开发运营，在降低政府资金压力的同时，可激励社会资本提供高质量的交通运输服务。

二、城市轨道交通PPP项目运营模式比较分析

（一）传统票价补贴模式

票价补贴模式，是指在城市轨道交通的运营期间内，政府按照某种约定的投资收益率并结合实际的客流量情况进行补贴的方式。具体包括影子票价模式、车公里数补贴模式和建设期投资补贴+运营期缺口补贴模式。票价补贴模式是我国目前采用的最普遍的补贴方式，也是PPP项目中政府角色的最直接体现[10]。

影子票价模式将客流因素视为项目收益的关键因素，其将直接关系到项目投资者的收益水平，但项目一般会考虑地理位置、人口密度等因素而设置相应的保底客流量，这种保底客流量是预期的，如果实际产生的客流量低于该保底客流量后，影子票价模式才会启动，进行运营补贴；而车公里补贴模式通过计算列车运行公里数作为补贴基础，避开了客流变化，各方依据测算出的合理行车间距、发车时间等制定行车计划，形成初步统一的协商结果。但由于运行公里数是固定的，而每公里的服务价格一旦也被确定，那两者相乘的总收入也就确定了，这使得在这种模式下提高客流量显得价值很低。上述两种模式都无法提高社会资本运营方的积极性，违背了PPP项目模式的初衷，不能为公众提供很好的服务。

“建设期投资补贴+运营期缺口补贴”模式，建设期的投资补贴是针对项目建设阶段的总投资成本，在考虑投资的时间价值基础上，于运营期内分期补贴给项目公司。但是，每年的建设期投资补贴金额对年度折现率较为敏感，年度折现率将直接影响项目建设阶段资金投入产出比[7]。此外，这种补贴模式的特点是随着运营期的延展，年补贴额呈现“前少后多”的分布态势，运营初期可能会出现现金流量不足的情况，而导致项目公司初期经营困难，不利于调动社会资本方的积极性及实现PPP项目的可持续发展[8]。因此，“建设期投资补贴+运营期缺口补贴”模式需要社会资本具有较强的融资能力[17]。

（二）业务分离的政府可行性补助模式

业务分离的政府可行性补助模式的提出是为了解决目前城市轨道交通PPP项目执行过程中存在的实际问题，从进一步促进政府与社会资本方合作的角度出发，通过业务分离的方式降低和消除采用PPP方式实施城市轨道交通项目过程中存在的部分风险，减少社会资本方对长期合作存在的种种顾虑。

目前国内绝大多数城市轨道交通PPP项目都是通过BOT方式实施，业务分离的政府可行性补助模式则是将整个特许经营期内的城市轨道交通项目根据业务类型和实施时间分为建设期、初始运营期、更新改造及持续运营期3个阶段。社会资本方在建设期发生的建设成本通过项目可用性补贴进行支付，在初始运营期，每年根据运营成本、收入及绩效考核结果向社会资本方支付运营补贴；在项目更新改造及持续运营期，每年根据更新改造的费用、运营成本、收入及绩效考核结果向社会资本方支付更新改造的可用性补贴和运营补贴。

业务分离的政府可行性补助模式很大程度上消除了城市轨道交通PPP项目在长期的建设及运营过程中由于各种不确定性可能对项目造成的风险，降低了项目的整体风险。在确保项目公司进入运营期后现金流持续为正的基础上，缓解了项目运营初期政府财政支付的压力，有助于项目的平稳运作。同时，在消除相关不确定风险并明确运营成本可行性补助的方式后，将有助于更多的社会资本方参与城市轨道交通PPP项目。社会资本方在项目运营期主观能动性的不断提高，有助于其采取先进的技术及管理手段，进一步降低实际运营成本，从而提高社会资本方的收益。

（三）立体化开发运营模式

目前已有文献侧重于对城市轨道交通PPP项目补贴模式的研究，但是政府补贴无法保持城市轨道交通的可持续发展。要保证城市轨道交通PPP项目的长期有效运行，还需要探索一套可以使城市轨道交通PPP项目摆脱长期依靠财政补贴的现状，可以使其自身实现盈亏平衡的运营模式[2]。

立体化开发运营模式通过将轨道交通沿线土地开发后的商业综合体的经营权授予社会资本方，从而吸引社会资本参与运营[13]。轨道交通PPP项目与商业综合体的特许经营权相结合，能够很大程度上实现政府与社会资本方共同努力，各取所需。使用立体化开发运营模式运营轨道交通PPP项目，可实现理论上的运营可持续，主要原因有以下几点：一是地方政府需要社会资本参与轨道交通PPP项目来缓解政府财政压力，在运营能力上，立体化开发运营模式相较于传统票价补贴模式更能够达到这种效果。我国目前已有超50个城市正在修建轨道交通，轨道交通产业的可持续发展需要社会资本摆脱政府补贴这一单一的收入来源而通过运营地上商业物业获得投资回报[15]；二是区别于一般的城市商业物业，轨道交通能够带来稳定的客流量，在保证客流量转换成一定比例销售量的基础上，随着城市开发和轨道交通网络搭建，其客流量会有进一步上升的态势，这使得社会资本拥有稳步增长的收入来源[17]；三是虽然我国城镇化率在提升，但也带来了如道路拥挤、发展空间受限等问题，因此如何更好地利用现有土地开发成为摆在城市建设者面前的一道难题，而轨道交通立体化建设除可提高土地使用效率之外，还可以通过地上运营弥补建设成本，一定程度上节约了政府资金和社会资本[6]。

（四）三种运营模式的比较分析

通过对城市轨道交通PPP项目传统票价补贴模式、业务分离的政府可行性补助模式和立体化开发运营模式三种运营模式的比较分析，发现三种模式存在各自的优缺点，具体如表1所示。

表1 城市轨道交通PPP项目不同运营模式比较分析

总而言之，不同运营模式下的城市轨道交通PPP项目存在各自的优势和劣势。政府在组织进行城市轨道交通建设时，应该充分利用PPP项目模式，并根据当地经济状况、社会资本能力大小，更加精准地衡量和选择适合自身的运营模式，充分发挥PPP项目模式的优越性，促进当地轨道交通的长足发展。

三、结论

本文在我国大规模发展轨道交通产业的背景下，比较了现有城市轨道交通运营模式的优劣性，并得出主要结论如下：

传统票价补贴模式是在城市轨道交通的准公共物品性、外部性和规模经济性的经济属性下应运而生的，因此其适用条件较为宽松：当运营收入仅能对成本进行有限覆盖和外部效益返还机制缺失时，传统票价补贴模式是最受欢迎的运营模式。

业务分离的政府可行性补助模式很大程度上降低了城市轨道交通PPP项目的整体风险，同时可化解客流风险。在明确运营成本可行性补助的方式后，社会资本方在项目运营期的主观能动性不断提高，有助于其采取先进的技术及管理手段，进一步降低实际运营成本，从而提高社会资本方的收益。而其适用条件也是通过基本原则进行框定：一是能够弱化项目运营管理与运营收入的关系[12]；二是在实施周期内能够根据外部变化及时合理调整补助；三是能够运用市场化的方式确定相关关键参数。

城市轨道交通立体化开发运营模式具有更大优势，有助于提升城市轨道交通行业PPP项目可持续发展能力，提升财务绩效，促进地铁周边土地物尽其用，并提升基础设施服务水平。同时，以带动轨道交通土地开发利用为突破口，可以进一步解决现有轨道交通建设融资中出现的难题。上述优势的建立，也是基于其适用条件的合理运用：立体化开发运营模式需要积极运作划拨的土地，摒弃依靠轨道交通集团自身商业运营的思想，给予社会资本一定的特许经营权，要实现轨道交通网络客流量与地上商业物业稳定收入的成功转换。在立体化运营模式下，引入房产、物业等企业，优化土地使用方式，有助于轨道交通建设的可持续发展。