乡村振兴视阈下基层治理模式创新探究——以北京市平谷区村务中心规划提升为例

文/陈志峰 王志宏 焦振坤 张德林

一、研究背景

目前,农村地区的社会治理和公共服务仍是乡村振兴中的薄弱环节之一，乡村治理仍面临“缺位”“错位”并存与资源配置思路、具体措施的合理性和科学性欠佳等方面的实际问题[1]。村级综合服务中心作为政府服务向基层延伸的重要平台，在推动基本公共服务均等化、创新社会管理、夯实基层组织等方面发挥着重要作用[2]。2015年中央一号文件提出“整合利用现有设施场地和资源，构建农村基层综合公共服务平台”。2022年1月，国务院办公厅印发的《“十四五”城乡社区服务体系建设规划》中明确提出“实施村级综合服务设施提升工程，完善村级综合服务设施网络，推进标准化建设”。统筹多方资源、建立长效机制、提升服务水平是未来村级综合服务建设和提升的重点，也是新时代创新乡村治理模式的一种有效探索。

二、存在问题

笔者通过调研和走访发现，各地综合村务中心普遍存在“重建设、轻管理，有空间、无活动”的现象，主要归纳如下：

（一）资金多头投入。各地“民政、残联、人社、司法、文化、卫生、宣传”等政府部门职能多条块分割，其资金多头投入到乡村治理中，统筹协调困难。

（二）功能重复设置。乡村“养老驿站、温馨家园、卫生服务站”等部分功能重叠，部分设施和项目存在重复建设的问题，财政资金利用效率普遍不高。

（三）服务水平不高。各项设施的设计多照搬城市的标准和要求，脱离农村的实际情况及村民的实际迫切需求，且整体服务水平不高，“有人建、无人管”的现象普遍。

（四）设施参差不齐。部分村务中心的建筑外观及内部装修陈旧，配套设施短缺，信息化、智能化应用水平普遍不高，无法满足当地村民的实际需求。

（五）运行效率低下。缺少可持续的运行机制，村级说事评理中心、党群活动中心、便民服务中心等多成“摆设”，时常“大门紧闭”，运行效率十分低下。

（六）运营十分困难。村务中心的日常运营费用多依赖财政资金补贴，缺少可持续的“造血”机制，缺乏专业的运营管理团队，大都运转十分困难。

三、平谷区村务中心规划提升方案

针对上述提及的问题，本文以北京市平谷区村务中心规划提升为例，系统阐述了该项目在规划提升理念、统筹整合策略、提升优化内容、运营管理模式等方面的创新举措。

（一）总体思路

1.基本原则

（1）一村一策，按需布局。根据地理区位、人口规模、年龄结构、收入水平等因素，对功能进行有效统筹、对空间进行合理整合、对模式进行积极探索，满足为民服务的综合性需求。

（2）资源整合，查漏补缺。统筹政府各部门政策、资金、项目、设施、设备和人员等要素，充分发挥村务中心的整合串联功能，根据各村现状进行查漏补缺、整合提升，提高资金与设施的利用效率。

（3）建管并重，长效运行。坚持“建管并重，以管促建”，在整合统筹和完善基层服务硬件设施基础上，不断创新自治管理方式，提高现代化、专业化运营管理水平，确保“建的起来、运行的了”。

（4）绩效考核、提高效率。以“村务中心”作为乡村治理的主要载体，在区级层面整合国家、北京市各部门的既有资金，建立双向财政绩效考核机制，提高财政资金使用“精度”和“效益”。

2.项目定位

发挥村务中心在“创新社会管理、夯实基层组织、助力创新创业、带动产业发展、实现乡村振兴”等方面的重要作用，将村务中心建设成为服务群众、凝聚民心的重要“纽带”、村民议事、民主管理的重要“平台”、集聚人才、创新创业的主要“载体”、城乡交换、乡村振兴的主要“阵地”。

3.提升理念

（1）设施“整合”不“浪费”

在保证原有服务的基础上，按照“一室多能、一室多用、共建共享”的原则，用“盘活存量、调整置换、集中利用”等方式对村综合办公室、党群服务站、新时代文明实践站、文化图书室、卫生室、普法调解室、温馨家园、老年驿站、生活服务站、村史馆、便民代办站等设施进行空间整合。

（2）功能“集中”更“实用”梳理当前农村基层为群众办事、服务、组织活动的种类事项，按照“精简、效能、实用”原则，积极整合农村基层办事机构，探索设立“一站式综合窗口”，实行“前台一口受理，后台分工合作”的运行模式，提供项目齐全、标准统一、便捷高效的公共服务。另外，积极推动与通讯、金融、便民超市和电器维修等市场化服务资源的整合集中，着力打造“党务、政务、商务”三位一体的大服务格局。

（3）人员“优化”更“高效”实行“一岗多责、一专多能”，将村级统计员、村邮员、计生专干、村级动物防疫员、村级全科农技员、农村数字电影放映员、山区生态林管护员、农村管水员、村居计划生育宣传员、计划生育协管员、基层群众文化组织员等能够兼任多岗的人员进行整合优化，在负责原有职责的同时，承担村务中心的各项服务工作，提高服务效率和水平，避免“有设施、没人管，有设备、不会用”的情况。

（4）资金“统筹”不“挪用”

按照“资金整合、渠道不乱、统筹但不挪用”的原则，全面梳理并统筹12个区直部门用于农村基础设施与公共服务设施管理的运维资金，撬动大量的社会资本参与村务中心的建设和运营。在运维周期标准、考核标准、责任体系、政策补贴标准、奖惩机制五大方面“自上而下”地制定区级主管部门对乡镇街道的指导意见和运维标准、对三方运维机构的考核办法，同时将农民对村务中心的满意度、美誉度作为重要考核内容，提升财政资金的使用效率。

4.规划目标

（1）显著提高财政资金使用效能

统筹整合各部门既有资金，全区规划提升197个集“政、养、病、康、文、理、保、创”等功能为一体的村务中心，实现农村基本公共服务网络全覆盖、农村基层社会治理能力不断提升，显著提高财政资金的使用效能。

（2）构建村务中心长效运营机制

对初步具有相应功能的行政村进行资金、人员、功能和设施整合，探索“政府投资建设+企业运营管理+群众广泛参与”的模式，形成党建引领下村务中心长效运营机制。

（3）形成乡村治理的“平谷模式”

形成在全市乃至全国可复制、可推广的村务中心提升建设“平谷模式”—“一站八能”（能办事、能养老、能看病、能助残、能吃饭、能娱乐、能评理、能创业）、“五位一体”（服务载体、资源载体、治理载体、发展载体、文明载体）、“多元共治”（共商、共建、共享，自助、互助、协助，自治、法治、德治）。（见图1）

图1 党建引领下乡村内生发展模式示意图

（二）提升内容

综合考虑各村的基础现状、区位规模、经济基础、村干部意愿等多种因素，拟将全区17个乡镇274个行政村中的197个村列入村务中心计划建设与提升村，并根据分类标准及现状成熟度进行分类规划提升。

1.功能设置

结合平谷区农村的实际情况，主要依托村委会现有办公和文体场所，按照“X+Y”模式进行功能整合提升。

X为基本功能：包括村级党务政务办公、医疗服务、养老服务、说事评理、残疾人服务5项功能。

Y为其他功能：包括文化休闲、教育培训、创业服务等，各村可根据实际需求在保证基本功能的基础上，增设其他功能。

2.通用分类标准

在遵循《村级公共服务中心建设与管理规范》的前提下，基于各村庄既有的服务功能和建筑面积，按功能、规模等标准，划分A、B、C、D四种通用类型，197个村采用“一村一案”的方式进行内部功能和空间布局的统筹整合。（见表1）

表1 平谷区村务中心通用分类指导表

3.现状成熟度

目前全区197个村党务、政务、养老、医疗、助残、休闲、娱乐等功能现状及配套设施的完善程度参差不齐，因此，需要根据各村村务中心现状成熟度确定整合提升的重点及具体内容。（见表2）

表2 平谷区村务中心现状成熟度标准表

4.分类分级提升结果

根据上述分级分类标准，全区拟规划提升的197个村务中心中，A类村务中心50个，B类村务中心37个，C类村务中心38个，D类村务中心72个。

（三）运营模式

以保障村务中心长期可持续高效运行为目标，探索“政府投资建设+企业运营管理+群众广泛参与”并具有“造血功能”的可持续运营模式，政府、企业双方共建村企共营平台，政府根据需求负责村务中心的建设，将部分公共服务设施有偿提供给市场主体运营管理，满足村民多层次、多样化、碎片化的公共服务需求。（见图2）

图2 平谷村务中心运营模式示意图

1.党务政务服务

根据各村实际情况，采用“一站式”政务服务和村级服务专职代办员两种方式。

（1）“一站式”政务服务

将村级综治服务站、劳动保障工作站、民政服务站、流动人口服务管理站、科普活动站等统一纳入村务中心，建设一站式村级便民服务站，整合党群社团、科教文卫、人口计生、村建经济、社会保障、国土资源、民政事务和综治平安等功能，为群众提供“一站式”服务。

（2）村级服务专职代办员

通过政府购买服务、选聘等多种方式，公开择优选聘文化程度、综合素质较高的“村级服务专职代办员”，搭建三级代办平台，开辟绿色通道，在区级便民服务中心、乡镇便民服务中心分别设立代办窗口[3]。村级代办员采用“坐班”和“上门”相结合的方式，提供“无假日、全天候”不间断服务，实现“群众动口，干部跑腿”，切实解决服务群众“最后一公里”问题。

表3 平谷区197个村务中心分类分级提升表

2.社会保障服务

针对养老、医疗、助残等公益性社会保障服务，采用“政府建设、企业运营”的灵活模式，整合更多的专业企业、社会团体，在满足养老、医疗、助残、助餐等基本社会保障服务的同时，提供家政、电商、创业、保险、电信、金融等增值服务，满足村民多层次、特色化的服务需求。村集体设立服务标准，完善监督机制，支持企业在保障公益性的前提下开展增值收费服务，让村务中心具备可持续“造血”功能，确保做到“不给群众添负担，不给政府找麻烦”。（见图3）

图3 政企共营平台可持续运营示意图

（四）机制创新

平谷区村务中心的建设提升重点突出以下四个方面的创新。

1.党建引领、多方参与

综合运用政府能力、市场活力和社会动力，激发政府、社会团体、市场、群众等多方力量参与乡村治理和公共服务供给。聚集“乡贤”“三老”、各类资金、文化、技术、信息等资源，拓宽农村社会管理的参与途径。发扬农村“互帮互助、守望相助”的文化传统，把政府服务和群众自我服务结合起来。探索乡村“公益性服务政府承担、福利性服务适度补贴、经营性服务推向市场”的多方参与的机制。

2.多元投入、长效运行

鼓励支持企业、社会组织和其他社会力量，通过直接投资、赞助活动、捐助设备、资助项目、提供产品和服务等，深度参与村务中心建设管理。探索不同投入主体合作共建的管理运行模式，支持经营性服务通过合理收取商业类服务费获得利润，形成“政府补一点、集体贴一点、村民掏一点、企业赚一点”的长效运行模式。（见图4）效的积分激励约束机制，将经济和精神奖惩与量化积分挂钩，提高农民参与乡村治理的积极性，实现基层自我治理。

图4 平谷区村务中心长效运营示意图

4.开放平台、联体共建

寻求创新创业与乡村治理、公共服务供给的结合点，促进村务中心与“乡村创客”“科技服务站”“志愿者服务站”等联体共建。利用信息技术手段提升乡村治理和公共服务供给的精细化水平和智慧化程度，提高乡村管理能力和现代化水平。

四、结束语

3.积分激励、自我治理

因地制宜在村务中心建设运营中推广运用“积分制”[4]，通过民主程序将“垃圾减量、道德行为、信用行为”等各项事务转化为数量化积分，形成一套有

综上所述，在国家大力推进乡村振兴战略实施的背景下，建设村级综合服务中心，是实现乡村治理能力和治理体系现代化的现实需要。平谷区村务中心的规划顺应了乡村公共服务供给的变化趋势，以各村村民的实际需求为切入点，基于各村现状进一步分类统筹整合既有资金、人员、空间和设施，建立长效运营机制，从根本上解决了服务群众“最后一公里”的问题，不断增强广大农民群众的幸福感和获得感[5]，也为其他地区村级综合服务中心的建设和提升提供一定的经验借鉴和模式参考。