法律规范体系化背景下的行政诉讼制度的完善

文/江必新

引言

2014年《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）迎来制定25年后的首次大修，修改后的《行政诉讼法》在扩大受案范围、降低立案门槛、明晰当事人诉讼资格、完善证据规则、健全判决制度等方面作出了重大突破，得到实务界与学界的高度评价。如今，新《行政诉讼法》已实施7年，行政审判工作中又出现了一些新的困难和新的问题，值得高度重视。“立案登记制”使得行政案件数量激增，当事人滥用诉权的现象较为突出；行政诉讼管辖改革面临“案件集中易、法官集中难”的窘境；互联网、人工智能、区块链等现代信息技术对传统行政审判提出挑战等。新旧问题交叉出现，亟须《行政诉讼法》以积极的姿态予以回应。

行政救济制度的体系化整合

经过多年发展，在行政管理领域已经存在着诸如行政复议、行政调解、行政裁决等各种各样的纠纷化解机制。但遗憾的是，由于不同纠纷化解机制之间并未实现功能的协调和整合，现有的救济体系“对所有行政纠纷的处理缺乏通盘考虑，各种行政纠纷解决制度缺少配合，相互之间脱节现象严重，未能发挥制度群体的组合优势”。加之，“诉讼中心主义”思潮的兴起、“立案登记制”的实施等主客观因素的影响，致使大量的行政纠纷都涌入法院，法院面临空前的审判压力。随着社会急剧转型，公民意识觉醒，社会矛盾愈发凸显，通过诉讼方式化解纠纷已经无法满足广大人民群众多元化的纠纷化解需求，亟待我们走出“诉讼中心主义”的“泥潭”，树立多元解纷的观念，从源头上减少诉讼增量。

笔者认为，行政救济制度的体系化整合，需要在五个方面努力。第一，目前，我国只有行政复议这一前置救济制度，在实际运行中，复议结果的维持率居高不下，并未完全实现自我纠错的预期效果。因此，可以考虑在行政复议之前增加行政异议制度，充分发挥行政机关内部首次救济功能，也可起到一定的分流效果。第二，适度扩大调解的适用范围。比如，可以在行政附带民事争议案件中增加诉前调解程序，从源头上预防和减少行政争议。在行政协议案件中也可以允许适用调解。第三，通过仲裁解决行政争议的可行性还有待观察。（1）由于仲裁是平等主体之间选择的争议解决方式，而行政案件中行政机关与行政相对人之间在事实上存在不对等，无法完全适用仲裁中的程序规定和举证责任分配。（2）行政权是国家权力，具有不可处分性，由民间组织解决行政争议恐有不妥之处。第四，将基层自治和行业自治纳入公法调整范围。自治组织与其成员之间存在一定的从属关系，他们行使权力的行为也不再完全出于团体成员的合意。在一些具有垄断地位的社团中，社团作出的开除处罚甚至会影响到成员的职业发展以及个人生计问题。这种带有不对等的、强制色彩的权力关系难以直接适用私法规范调整，可以参照公法规定处理此类纠纷，将其纳入公法的调整范围，使其逐步走上法治化轨道。第五，扩大行政协议的范围和种类。涉及公共服务或行政机关作为合同一方当事人的案件，能否作为行政案件受理，主要考虑三个方面的因素：（1）要坚持问题导向，采取何种诉讼实质上是采取公法规则还是私法规则调整更为有利于问题的解决；（2）要看案件中有没有行政权力的行使，涉及公权力行使的案件就必须对行政行为进行合法性判断，运用民事规则审理就不尽妥当；（3）要看行政协议中行政机关一方有没有特别的权力存在，有没有适用区别于民事合同特殊规则的余地。

合理构建行政审判体制

我国目前采取的行政审判体制是在普通法院内部设立行政审判庭。2014 年《行政诉讼法》修改时，各方曾就该问题提出多种构想，最终立法机关还是选择了折中方案，在保留四级法院设有行政庭的基本架构上，调整了行政诉讼管辖制度的部分内容，但此次修改属于局部调整，并未触及审判体制改革的核心内容。提级管辖不能从根本上解决行政审判体制问题，反而具有一些负面效应。基层行政庭基本处于被架空状态，而中级以上人民法院则面临空前的审判压力，全国行政案件数量与审级之间，已经形成了严重倒挂的局面，呈现“倒金字塔”态势，法院审级划分的意义大打折扣。解决行政审判体制困境的另一个方案，是实行与行政区划适当分离的跨区域管辖。从试点情况来看，跨区域管辖的实践运作很不统一，有的依托铁路法院实施集中管辖，有的由基层法院开展相对集中管辖，有的由铁路法院以外的专门法院实施集中管辖，有的实行交叉管辖，有的实行循环管辖。跨区化法院的职责定位、管辖原则、上诉机制、检察监督等问题仍需从立法层面进一步厘清。

实现行政诉讼类型化

综观德国、日本以及我国台湾地区的立法案例，行政诉讼法的规则是在行政诉讼类型化的基础上建构的。随着审判实践的丰富发展，行政审判也更加注重科学化和精细化，而这些都离不开诉讼类型化。首先，诉讼类型的缺失难以灵活应对审判中出现的新情况、新问题。比如，预防性禁止诉讼的缺位，导致无法预先对行政相对人可能发生难以弥补的损失情形进行救济。其次，审判中缺少诉讼类型的甄别难以回应原告的诉讼请求。尤其是，我国长期坚持客观诉讼的立场，行政诉讼的审查对象主要是行政行为的合法性，这更加剧了对原告诉讼请求的“忽视”。再次，单一撤销之诉导致众多诉讼无法发挥实效。最突出的表现是经常使用撤销之诉，一些本该适用给付之诉、课予义务之诉的案件都“一刀切”地适用了撤销之诉，挤压了给付之诉、课予义务之诉的适用空间。此外，确认之诉具有备位性，只有在其他诉讼类型不能发挥作用时，才可以适用，但有些基层法院并未关注到确认之诉的特殊性，经常出现确认之诉被乱用的情况。最后，不同诉讼类型对应不同的起诉条件、审理规则和判决方式。实现诉讼类型化也可使我国《行政诉讼法》的结构体例和具体内容趋于科学化和体系化。

实现诉讼类型化，我国的受案范围就可以效仿德国，仅作出概括性规定，无需像现行《行政诉讼法》一样专辟一章对行政诉讼的受案范围进行肯定式列举与否定式排除。由于我国没有诉讼类型的划分，实践中出现了不同的诉讼类型起诉期限混用的现象。起诉期限只有在行政机关作出行政行为的情况下，才有存在的必要。而不履行法定职责之诉、给付之诉中行政机关并没有作出行政行为，自然不能适用撤销之诉关于起诉期限的规定。

完善行政公益诉讼制度

行政公益诉讼属于客观诉讼，在制度设计上应当与以个人权利救济为目的的主观诉讼有所区别。第一，关于公益诉讼是否专门立法问题。笔者认为，行政公益诉讼与普通行政诉讼之间固然有一些区别，但主要集中在诉讼主体、受案范围等少量问题上，行政公益诉讼与普通行政诉讼之间很多程序规定可以共用。对于两者相区别的问题可以在《行政诉讼法》中单列一章予以规定，并不必然要通过专门立法的方式来解决。第二，关于谁作为公益诉讼原告的问题。不少学者认为，提起公益诉讼的主体应当多元化，不仅应当包括检察机关，还应当包括公民和社会组织。笔者认同提起此类纠纷主体多元化的主张，但不赞成检察机关轮后提起的主张，由个人提起公益诉讼面临诸多问题，收集证据的能力及成效均较检察机关更低。检察机关有条件、有能力、也有资源进行充分的调查取证，滥诉可能性也比较低，规定只有在公民和社会组织不提起公益诉讼的情况下，检察机关才可以提起公益诉讼并不具有合理性。第三，关于公益诉讼的受案范围问题。实践中，行政公益诉讼已经扩展到烈士纪念设施保护、文物和文化遗产保护等领域。对于人民群众反映强烈的安全生产、互联网、妇女儿童权益保护、扶贫以及国防、军事领域的公益损害问题，检察机关还大有可为。第四，关于公益诉讼的诉前程序问题。要发挥协同共治的制度优势，树立“诉前实现保护公益目的是最佳司法状态”理念。有关诉前程序的制度定位以及与诉讼程序的衔接还应以立法形式加以回应，为其提供充足的制度供给。

建立符合电子数据自身特点的证据规则

新《行政诉讼法》将电子数据作为一种独立的证据种类，有意突出电子数据的独特性，但现有条款只是原则性、概括性规定。目前，民事以及刑事领域出台了较多关于电子数据的司法文件，不同诉讼之间证据规则具有较大相通性，可以相互借鉴。第一，明确电子数据的范围。2019年新修正的《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》（以下简称《民诉证据规定》）扩充了电子数据的范围，规定网络平台发布的信息、网络应用服务的通信信息、电子文件以及用户注册信息、身份认证信息、电子交易记录、通信记录、登录日志等信息都属于电子数据，且设置了兜底条款，《行政诉讼法》可予以借鉴。第二，如何处理电子数据与最佳证据规则的冲突。由于电子数据只是虚拟的数字信息，需通过专门的设备与技术呈现，因此照搬传统理论中关于“原件”的定义，没有任何实际意义，需要进行特殊处理。《民诉证据规定》第15条第2款拓展了原件的内涵，只要电子数据在功能上趋同于原件，便可视为合法有效的原件，很好地解决了电子数据与最佳证据规则的冲突，建议《行政诉讼法》予以借鉴。第三，关于电子数据真实性的审查规则问题。《民诉证据规定》明确了电子数据真实性的审查标准，还对实践中电子数据的真实性、可靠性程度较高的情形进行总结，结合电子数据形成、保存、传输、提取的一般方式，规定了电子数据推定真实的规则，《行政诉讼法》可予以吸收。第四，探索利用区块链技术提高案件事实查明精准度的方式、方法。区块链技术具有去中心化、不可逆性以及不可篡改性，能够保障电子数据的可靠性。人民法院需要进一步总结审判实践经验，统一完善电子数据区块链存证程序、技术标准、安全标准、管理标准、评价标准，进一步探索运用信息技术促进审判工作的有效方式和路径。

合理调整行政诉讼程序

随着行政诉讼繁简分流改革、四级法院审级职能定位改革的深入推进，行政诉讼程序需要进一步调整。第一，健全简易程序适用规则。2021年最高人民法院发布《关于推进行政诉讼程序繁简分流改革的意见》（以下简称《繁简分流改革意见》），从简化流程和简化文书两方面健全了简易程序的适用规则，明确当事人享有异议权，赋予法院在简化庭审程序上更多的自主裁量空间。如何巩固繁简分流改革成果，进一步激活简易程序还需从立法层面予以回应。第二，区分简单案件和复杂案件，依法快速审理简单案件。第三，调整再审的启动条件和管辖级别。（1）限制再审的启动条件。再审的启动应当平衡维护生效判决稳定性与依法纠错两者之间的关系，实现再审事由从“确有错误”逐步向“对当事人的实体权益产生实质影响”转变。（2）调整再审案件的管辖级别。行政再审案件没有必要全部集中到上级法院审理，再审诉讼与原上诉之间具有密切的关系，再审法院可以充分利用原诉讼中当事人提出的各种诉讼材料，有利于再审法院迅速适当地作出再审裁判。

完善行政裁判制度和非诉强制执行制度

（一）使行政裁判更具有刚性

在实质性化解行政争议的现实需求下，行政诉讼应当切实发挥定分止争的功能，多用实体性判决，尽量一步判决到位，避免重复起诉、循环诉讼。第一，明确履行判决的履行内容。对于行政机关没有裁量余地的案件，法院可直接判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责。第二，扩大变更判决的适用范围。变更判决具有节约诉讼成本、尽快确定权利义务关系的优势，应当充分发挥其作用，类似于土地山林确权类的行政裁决案件，法院完全可以行使司法变更权。

（二）进一步完善非诉强制执行制度

目前，非诉强制执行的案件大量存在且逐年增长，新《行政诉讼法》中并未对这一部分内容作出修改，与非诉强制执行有关的规定仅有一个条文。笔者认为至少还有三方面内容需要增加。第一，增加非诉行政案件的听证制度。对于一旦执行后会给当事人造成重大损害且难以补救、书面审查难以查清案件事实、涉及重大国家利益和社会公共利益的，应当听取当事人的意见，给予听证机会。第二，明确非诉强制执行的合法性审查。为了避免违法行政行为得到执行，损害相对人的合法权益，法院对非诉执行案件进行合法性审查十分必要。目前这一审查标准在《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》中已经较为明确，即对非诉强制执行案件适用“明显且重大”违法（即无效行政行为）的审查标准，建议将其上升至法律层面。第三，明确裁执分离原则。2012年最高人民法院在《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》首次确认了“裁执分离原则”，2014年出台的《关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》再次明确，“裁执分离”是最高人民法院为破解征收拆迁案件“执行难”“执行乱”难题着力推进的一项重要制度。实践中，裁执分离制度已经扩展到集体土地中的房屋拆迁、建筑物非法占地强制拆除、环保、水利责令停产停业等领域，确有必要以修订法律的形式对该原则予以明确。