从数智赋能到跨界创新：数字政府的治理逻辑与路径

文/刘祺

新技术革命为政府改革带来契机，“十四五”时期，政府数字化转型将迎来质的飞跃。不同于传统的政务信息化，数字政府旨在推动政府治理体系的全面变革。习近平总书记提出的“三融五跨”要求为改革指明了方向，将政府自我革命和跨界协同治理结合起来，基于特定应用场景，综合集成多种事项与服务，再造传统政务流程。本研究在对浙江、广东、河南等地数字政府改革考察的基础上，提出基于跨界治理理论命题与知识体系的数字政府跨界创新模式，不断深化对政府数字化转型的规律性研究。

数字政府跨界创新的典型模式与治理逻辑

新技术应用过程中，数据流“穿透”职能线，将传统相对机械僵化、壁垒封闭的，金字塔式的科层制体系逐步转变为网络状、扁平化、开放式、整体性治理体系。数字政府建设以技术融合赋能组织变革，以业务融合再造政府流程，以数据融合重塑发展生态，以跨界创新重构行政体系。跨界治理与数字政府皆以平台思维、协作思维、共享思维超越传统科层组织功能单一的限制，实现职责体系重构、治理功能重塑。参照跨界治理理论中对“域”的界定，可对数字政府跨界创新模式进行如下分类：

（一）数字政府的跨区域边界协作治理

随着人员大规模跨地区工作生活，各类生产要素加速流动，倒逼各地打破制约区域间交流合作的体制性壁垒，新技术的应用提供了跨界治理的契机。以往，政务服务在同一城市尚且无法通办，更遑论跨省办理。异地工作生活的群众，办事需多次往返户籍地和工作地，耗时耗力耗财。2020年，泛珠三角区域“跨省通办”在广东政务服务网上线，粤北粤西九个地市政务大厅的“跨省通办”专窗或一体机能够异地办理多个省份服务事项。同年，河南推行“全豫通办”改革，同一事项全省范围内无差别受理、同标准办理。河南已与浙江、广东等十多个省市开展“跨省通办”，实现电子身份证、电子营业执照等跨省互认。2021年9月17日，国务院常务会议确定了首批144项事项通过全国一体化在线政务服务平台实现异地办理。政府间建立协作联盟，先是“全市通办、全省通办”，再到珠三角、长三角等“区域通办”，最终实现全国范围“跨省通办”。

（二）数字政府的跨层级纵向整体治理

数字政府治理结构是一种“横向协同、纵向贯通”的形态，实现跨层级整体治理，需要通过纵向权力线的统筹安排与顶层设计，自上而下统一行动。数字政府跨层级治理主要有三步。一是建平台。在全国一体化在线政务服务平台基础上，联通各省级平台，为地市、县区提供支撑，避免低水平重复性建设。广东、浙江、河南省级政务服务网汇集了省、市、县、镇、村五级政务服务事项，在线统一办理多类涉企事项和民生事项。二是定标准。从国家、省级层面推出技术标准、数据标准、项目标准，为各地改革提供依据，抑或是各地根据基础与优势选取试点项目，向上推动形成统一标准，创新经验在更大范围内复制推广。三是优流程。在标准统一、数据共享工作基础上，打破层级间壁垒，推进线下线上融合，服务渠道向基层延伸下沉，政务服务扁平化运作，形成纵向全覆盖的一体化政务服务体系。

（三）数字政府的跨部门横向协同治理

数字政府整体型治理架构与信息传递无界化特征要求打破传统行政壁垒，实现跨部门信息共享与业务协同。当前各地数字政府改革中，跨部门协同是重中之重，涌现出一些线上整合典例。各地探索打通部门间业务线，实现“民事、商事、公事”服务的“网上办、掌上办、一键办”。例如，为提升机关效能，浙江丽水借鉴服务企业群众“最多跑一次”改革的方法论逻辑，于2018年推出机关内部“最多跑一次”改革，针对部门间办事程序多、环节多、多头跑、时间长、效率低等问题，重新梳理部门事项，统一标准规范，精简业务环节，再造审批流程，建成机关内部协同办事统一平台，集成共享数据，各部门通过平台流转材料、协作审批，整个机关内部办事提速提质提效。

（四）数字政府的跨公私领域合作治理

数字政府作为一项专业性极强的工程，单凭政府力量难以支撑，必须依托技术企业作为承建商协助建设政务系统与平台，这里就涉及数字政府的跨政企合作治理内容。数字政府改革新时期，进入“政企合作、管运分离”阶段，政府与市场深度合作、各司其职，做好数字政府建设运营工作：政府专责部门来“管”，即顶层规划、制度规范、业务指导；企业负责“运”，即基础建设与日常运营。如广东数字政府改革之初，就已选择市场化运作方式，成立腾讯与移动、联通、电信的合资公司——数字广东网络建设有限公司，探索数字政府建设运营的“政企合作、管运分离”模式；河南省以国资为主，成立正数网络技术有限公司，成为大数据应用平台建设和运营主体。

数字政府跨界创新的治理悖论

当前，技术驱动的数字化转型面临一个治理悖论：技术应用只有在与其所处的政治文化、组织体制、制度环境相适应的情境下才能释放红利，引领变革。科层制体系、属地管理原则、分级财政制度等约束导致政府数字化转型步履维艰。

（一）封闭化与开放式治理的张力

跨界治理的开放式治理理念与地方本位主义存在冲突。各地数字政府改革是一种创新比拼状态，使得数字政府跨区域协同面临“竞大于合”的局面。一是信息基础设施的重复建设问题。数字政府建设投资巨大，涉及多业务领域系统平台，单一地区难以在短时间内全面迭代。只有在各自优势领域探索，进而相互借鉴并复制推广，才能最大化利用资源。当前分散化创新形成制式不同、标准不一，建成的大批独立系统或专网成为新的壁垒，将阻碍全国一盘棋统筹。二是政务服务“跨省通办”受阻。因行政区划壁垒由来已久，相关制度尚不健全，各地系统互不联通且数据标准不一，目前仅能“异地代收代办”，相关材料邮寄并二次录入还做不到一地受理申请、多地协同办理。同一事项或统一类别信息在不同地区不同部门名称、编码、依据、类型等基本要素标准不够统一，不少地区“全市通办、全省通办”亦面临堵点难题。

（二）科层式与扁平化治理的张力

受限于条块分割的科层制行政体系，数字政府纵向层级间联动不够充分。一是政府各层级之间尚未形成改革合力。各地成立大数据局之类的专职机构，但因涉及权力分配，改革执行力度受到其他职能部门掣肘。已有改革主要是省市职能部门的项目建设，尚未将基层建设纳入整体布局，虽已建成省级层面统一的政务云平台、大数据中心，着力推进各部门数据融合与业务融合，但覆盖全省的纵向数字治理体系尚未建立。二是地方政府与上级政府职能部门、垂管部门之间存在协作障碍。市直部门面临着选用省建系统还是市建系统的困扰，一些全省统筹建设的系统功能、流程缺乏对地市业务需求的响应和支持机制，一些系统不如市级技术先进、操作合理。数据从市级向上汇聚之后，再由省级部门向下回流困难，缺乏回流渠道、机制。垂管部门多个系统纵向贯通部委—省市部门，数据直接向上汇集，地方政府层面想要获取数据较为困难。

（三）碎片化与整体性治理的张力

基于传统科层制体系的数字政府改革，易使现有机构壁垒产生的业务壁垒传导至数字政府建设，部门各司其职，新建的信息系统与业务应用，将成为新的“烟囱”，进一步强化行政壁垒。一是行政壁垒导致跨部门系统难以互联互通。职能部门各类业务系统分布在政务内网、外网与各类专网，无法实时交互，有的系统在“一网”之内还无法实现“通办”。当前，省市级统一的数据共享平台虽已建成，但数据治理主体仍为各部门，呈现出相对的集中统一与绝对的分割垄断并存状态。二是统建与分建不明确，缺乏跨部门整合。现有顶层设计并未兼顾到共性与个性的问题，信息化项目缺乏跨层级跨部门交流探讨，未从协同创新的高度进行全面统筹，未能因时因势不断优化完善，保证项目落地能够满足各部门实际需求，因而呈现出碎片化创新局面。

（四）通用性与专业化治理的张力

信息技术在各行业应用的技术通用性，与政府特殊职能要求的融合度尚不足。一是政府部门与技术供应商的政企合作关系需厘清。政企联合开展建设的方式，对于二者在公共领域责任边界划分的要求较高，一旦职责不清晰，极易衍生出一系列合作冲突问题。如何合理划分政企合作边界、明确公共责任要求、形成政企协作合力，是数字政府建设的一大难题。二是适应信息化建设的项目审批机制与预算制度亟须修订。数字政府改革面临着技术更新换代问题，现有数字政府项目投资按照传统政府固定资产投资模式进行管理，立项审批的环节多、周期长，不适应信息化项目技术迭代更新快、业务需求变化多的特点，一定程度影响了工作推进。三是数字政府建设与运营所需的复合型人才紧缺。数字化改革要求深度结合各部门业务特点，因地制宜做好应用规划，囿于既懂信息技术又懂政府业务的复合型人才极少，在做需求分析时，无法将新技术与业务场景有机融合。

数字政府跨界治理创新的实现路径

（一）优化顶层设计，从行政改革全局谋划跨界协同创新

要将数字政府顶层设计与行政体制改革深度融合，深入思考如何通过数字政府跨界创新，实现政府治理现代化。一是借助数字政府跨界创新契机，重构部门间行政职能与业务逻辑。由过往以部门为中心、以职能为中心转变为以“办好一件事”为中心进行政府内部跨层级、跨部门业务规划。根据公务员、企业和群众“一件事一次办”所需全部要件反向梳理，理清跨部门办事逻辑关联的流程和所属部门处室职责，据此对政务信息化流程进行重新论证和设计。二是探索数据治理与政府机构改革的有机结合，以“定数据”推动政府机构职能优化协同高效。在定机构、定编制、定职能的基础上增加“定数据”内容，建立数据清单，将政府部门职责数据化；设置首席信息官或首席数据官，专职负责部门数据治理与数字化转型工作。三是在持续推进企业群众服务创新基础上，着重政府内部的跨界协同创新。把“一网通办”的理念延伸到机关内部，深化机关内部“一网通办”改革，推动机关内部办事“最多跑一次”。

（二）健全制度规范，建立适应跨界协同的规则标准体系

完备的治理机制和制度规范是推进数字政府跨界创新的重要保障，应建立健全有关数字政府建设运营的法律法规、基础制度与标准规范，使改革有法可依、有据可循，确保创新举措可复制、可推广、可持续。一是修订完善法律法规。加强大数据局等职能部门与立法部门协同，成立工作专班，加快推动数字政府改革领域立法。向上推动成为上位法修订依据，确保改革中各主体行动有明确规则。二是建立健全基础制度。研究更加适应政府数字治理的基础方案，建立适应跨界创新要求的管理制度，制定出台政务信息公开、政务云建设、政府数据共享、数据安全、流通应用方面的管理办法和规章制度。根据信息技术快速迭代特点更新项目审批管理制度，加快项目立项审批进度。三是制定出台标准规范。成立数字政府标准化技术委员会，完善标准化工作机制，制定数字政府建设的标准化体系，做好地方标准认证的同时积极向上推动形成国家标准。

（三）加强多方协作，锻造协同共享组织体系与运行机制

应对数字政府改革面临的技术应用逻辑与科层组织逻辑的冲突，需要通过组织体系重塑与建立适应跨界创新的治理机制。一是构建数字政府跨区域协同机制。基于府际政务平台打通、数据共享，突破行政区划限制，以“跨域通办”为企业和群众提供零界域、无差别服务体验。二是打造数字政府建设的跨层级联动体系。重点围绕政府职能领域开展业务统筹，建设省市一体化的大数据中心、云平台，加大省市数据共享和省垂管系统开放对接，逐步推动各类业务系统互联互通。探索“省市联建”试点模式，各城市在优势领域先行先试，与省级部门主动对接，推出跨层级、跨部门的应用平台，作为样板复制推广。三是建立权责明晰的跨部门协作机制。以清单管理制度厘定领导小组、大数据局与各委办局之间的关系，以各主体任务清单明确改革边界，建立相关部门沟通联络机制。四是完善数字政府建设运营的政企合作机制。探索政府与企业的良性合作机制，发挥政府统筹协调与业务融合作用，充分结合企业在前沿理念、资金投入、先进技术等方面的优势，降低建设运营成本。同时，建章立制明确各方权责与行动边界。

（四）创新技术应用，探索跨界协同应用场景与赋能机制

数字政府跨界创新需要信息技术与政府业务场景的深度融合，将政府与市场、社会等领域数字化转型有机结合，推动系统平台应用真正符合用户群体切实需求，最大程度释放信息红利。一是将数字政府创新融入城市全域数字化转型。统筹数字政府与数字经济、数字社会、数字法治建设，协同推进数字政府与智慧城市、数字社区、数字乡村建设，做到基础建设行动一致，部门资源集约共享。二是寻求新技术在政府跨界协作中的应用场景。打造基于业务中台、数据中台、技术中台于一体的数字中台治理体系，推动各部门共性业务向中台集聚，以中台架构赋能跨界治理。三是以群众办事需求为中心丰富重点场景应用。推进政务服务环节整合、流程优化，按照自然人、法人全生命周期服务，选择涉及面广、办件量大的高频事项进行梳理，形成实施事项清单。丰富民生服务“一件事一次办”场景，推动政务服务从“能办”“好办”到“慧办”。