农民集体与农村集体经济组织关系之二元论

文/高海

原物权法、民法典将农民集体与农村集体经济组织分别定位为集体资产所有权主体和集体资源性资产的代表行使主体，这也是部分学者主张两者异质论的实定法根据。但是，学界一直存在将农民集体和农村集体经济组织合二为一，以农村集体经济组织为集体所有权主体的同一论。学界无论主张两者是异质论还是同一论，几乎都是非此即彼的一元论。本文试图以集体资产类型化为资源性资产与经营性资产为根据，引入异质论与替代论并存的二元论，并以此来阐释农民集体与农村集体经济组织的关系。

研判的基本立场

既要坚持农民集体所有权，又要契合农村集体产权改革，是研判农民集体与农村集体经济组织关系的基本立场。

（一）坚持农民集体所有权。关于农民集体所有权的本质，无论政策文件还是学界成果都侧重于从集体土地所有权的视角进行阐释。综合学界观点，农民集体土地所有权的本质特征主要体现在三个方面。（1）集体土地所有权主体中集体成员的流动性。即本集体成员的子女出生自动取得集体成员资格，加入集体所有；集体成员死亡自动丧失集体成员资格，退出集体所有。（2）集体土地所有权客体的不可分割性。不可将土地所有权分割为单独的个人的私有权。（3）一定社区的全体集体成员平等受益。

基于集体土地提炼出来的农民集体土地所有权的三个本质特征，适用于所有集体资源性资产所有权。但是，集体经营性资产股份化后，上述三个本质特征将不完全适用于集体经营性资产所有权。

（二）契合农村集体产权改革。集体经营性资产股份化是集体资产改革的主要方向。但是，地方实践中普遍存在将集体土地等资源性资产一并股份合作的情况。并且，集体资产股份的权能经历了由股份未实质化到股份实质化的阶段性发展。未实质化是指集体资产股份主要是明晰集体收益的分配依据，既不得转让、继承，也不能用于担保，更不能退股抽走资金；实质化则指集体资产股份不仅是明晰集体收益的分配依据，还可以有偿退出、继承、用于质押。虽然大部分规范性文件明确将股份配置和流转限于本集体范围内，但也有部分规范性文件已经突破本集体成员持股的封闭性，允许非本集体成员持股。

《农村集体经济组织示范章程（试行）》（农政改发〔2020〕5号，以下简称“示范章程”）第2条明确，农村集体经济组织可以登记为经济合作社、股份经济合作社。集体资产股份实质化改革基本完成时，经济合作社将普遍转变为股份经济合作社。经济合作社与股份经济合作社的区别主要在于集体资产是否股份化。随着集体资源性资产股份化的增加、集体资产股份实质化改革的推进与非本集体成员持股现象的增多，集体资产（特别是集体资源性资产）的股份实质化是否会影响对农民集体所有权的坚持，是研判农民集体与农村集体经济组织关系时无法绕开的一个前提性基础问题。

一元论的现实困境

一元论中非此即彼的同一论和异质论各有道理，但均面临一定的困境。

（一）一元论中同一论的困境

1.农民集体与农村集体经济组织的成员范围不重合。农民集体成员的子女出生自动取得农民集体成员资格。集体资产股份化改革后，农村集体经济组织成员资格与股份捆绑。新增人口无股份意味着难以取得股份经济合作社的成员资格。经济合作社成员名册上的成员可以与农民集体成员重合，但股份经济合作社股东名册上的成员与农民集体成员只能大部分交叉却不会完全重合。

2.农民集体与农村集体经济组织的利益主体不一致。股份经济合作社股东与农民集体成员范围不一致，会导致集体资产归属主体不一致。在股份经济合作社中存在非成员股东持股的情况下，股份经济合作社的财产不再全部归属于本集体成员集体所有，而是异变为混合所有。股份经济合作社股东与农民集体成员范围不一致，还会导致分享集体资产收益的主体范围不一致：（1）不具有股份经济合作社股东资格的农民集体成员，无法分享集体资产股份收益；（2）股份经济合作社存在非成员股东持股、分享股份收益的情况。

3.股份实质化将变相分割集体土地所有权客体。集体资产股份可以继承，表明股份主体死亡后要划出其相应份额作为遗产；允许集体资产股份转让和有偿退出，相当于允许股份转让变现和退出提现。如果按照一元论中的同一论，以农村集体经济组织为全部集体资产所有权主体，而且集体资源性资产所有权也股份化，会以股份变相分割集体土地所有权客体，势必引发如何坚持农民集体土地所有权的困境。

（二）一元论中异质论的困境

1.农民集体不能独立表达意志和处分财产。农民集体没有自己独立的权力机关和执行机关。农民集体不能独立表达意志和处分财产，是否意味着其不能成为集体资产所有权主体，只能与农村集体经济组织合二为一，以农村集体经济组织为组织形式、为集体资产所有权的归属主体？

2.农民集体不能独立承担责任。在异质论下，如果农村集体经济组织已经改制为股份经济合作社特别法人，而农民集体又不宜法人化，那么作为非法人的农民集体不能独立承担责任、无法在集体与成员间构建有限责任的屏障，是否意味着其不能胜任集体资产所有权的归属主体？

二元论的理论证成

一元论中的同一论和异质论均陷入困境，应对之策是基于集体资产的类型化，引入异质论和替代论并存的二元论。就集体资源性资产而言，采取异质论，农民集体是所有权主体，农村集体经济组织是所有权的代表行使主体；就集体经营性资产而言，采取替代论，农村集体经济组织替代农民集体成为所有权主体。

（一）二元论以集体资产类型界分的根据。

1.集体资产类型化的实定法根据。《民法典》第262条明确了农村集体经济组织代表行使集体资源性资产所有权，却未明确其代表行使集体经营性资产所有权。民法典对集体资源性资产明确区分归属主体与代表行使主体，而对集体经营性资产未明确区分归属主体与代表行使主体的差别设计，为农民集体与农村集体经济组织关系的二元论奠定了实定法根基。

2.集体资产类型化的所有制根据。资源性资产所有权只能归属于国家或集体。而经营性资产的所有权主体往往不受限制，既可以实行公有制，也可以采取私有制。这决定了我国资源性资产所有权一般不能进入市场交易，经营性资产所有权可以进入市场自由交易。上述差异，既在一定程度上影响着两者是否具有可分割性（能交易就可分割，反之则否），又佐证了以集体资产类型为根据界分农民集体与农村集体经济组织关系的合理性。

3.集体资产类型化的股份制根据。集体资源性资产与经营性资产的量化客体、折股依据、股份权能往往存在差异。区别规定集体资源性资产和经营性资产的归属主体，也与两类资产的差异相适宜。

（二）二元论有助于化解一元论的现实困境。替代论与异质论并存的二元论，有助于化解前述一元论中同一论和异质论的五个现实困境。

1.成员范围不重合困境的化解。按一元论中的同一论，股份经济合作社成员范围略小于农民集体成员范围的事实，会同时影响资源性资产和经营性资产的受益主体范围。但是，二元论中，股份经济合作社成员范围略小于农民集体成员范围的事实，主要影响集体经营性资产而非集体资源性资产所有权的受益主体范围。

2.利益不一致困境的化解。按一元论中的同一论，股份经济合作社所有的资源性资产折股量化，会因非本集体成员持股演变为混合所有。二元论下，非本集体成员无法加入作为集体资源性资产所有权主体的农民集体。二元论相对于一元论中的同一论，在保障不具有股份经济合作社成员资格的农民集体成员分享集体利益方面更有优势。

3.集体土地所有权客体被变相分割困境的化解。同一论和异质论争议的焦点，不在于农民集体能否法人化，关键在于集体资产股份化是否会变相分割集体资源性资产所有权客体。二元论下，集体资产股份实质化，只对折股量化的集体经营性资产所有权客体有分割效果，而未折股量化的集体资源性资产所有权客体未被分割。

4.农民集体不能独立表达意志和处分财产困境的化解。二元论下，农民集体无需有别于农村集体经济组织的权力机关和执行机关。就集体经营性资产而言，农村集体经济组织已经替代农民集体成为所有权主体，通过农村集体经济组织的法人机关就可以独立表达意志、处分财产。就集体资源性资产而言，农民集体是归属主体，农村集体经济组织是法定代表行使主体。农民集体没有独立的意思机关、无法授权农村集体经济组织代表行使所有权，也不是问题，因为由法律直接授权。

5.农民集体不能独立承担责任困境的化解。二元论下，农村集体经济组织代表行使集体所有权产生的财产责任应概括移转给农村集体经济组织。无需因农民集体不能独立承担责任，担心农民集体会将责任转嫁给集体成员直接承担。

（三）资源性资产所有权外置相对于内置的其他优势。集体资源性资产所有权是按照同一论内置并归属于农村集体经济组织，还是按照异质论外置于农村集体经济组织而归属于农民集体，是内置与外置的两种不同处理方案。除前述有助于坚持农民集体所有权和适应集体资产股份实质化改革之外，集体资源性资产所有权外置相对于内置，还有如下制度优势：

1.能回避农村集体经济组织不能在集体土地上为自己设置用益物权的限制。按一元论中的同一论，因他物权的限制，农村集体经济组织无法对同一地块既享有所有权又享有用益物权。二元论可以解决此问题：农民集体享有集体土地所有权，农村集体经济组织作为农民集体之外的他人，可以成为用益物权人。

2.能化解农村集体经济组织能否破产的争论。二元论中，集体资源性资产所有权不能作为责任财产用于清偿债务，故农民集体不能也没有必要破产；而农村集体经济组织享有的土地用益物权与经营性资产所有权均可以纳入破产财产用于清偿债务，所以农村集体经济组织可以破产。

（四）二元论同样适用于集体非经营性资产。首先，可以适用二元论中的异质论。集体公益性建设用地所有权是集体资源性资产所有权，归属于农民集体；集体公益性建设用地使用权即使归属于农村集体经济组织，作为一项他物权，其权利主体应当有别于农民集体。其次，可以适用二元论中的替代论。非经营性资产中的动产和建筑物等不动产归属于农村集体经济组织时，农村集体经济组织替代农民集体成为所有权主体。

二元论的制度展开

农民集体与农村集体经济组织关系的二元论，不仅可以为农村集体产权制度改革指明方向，而且能够为农村集体经济组织特别法人具体制度的展开奠定基础。

（一）成员资格认定。根据二元论，经济合作社成员与农民集体成员范围重合，股份经济合作社成员资格认定还需附加“享有股份”的条件。现有规范性文件规定的认定成员资格的考虑因素与民主议定程序，既适用于经济合作社（农民集体）成员资格的认定，又是股份经济合作社成员资格认定条件中享有股份之外的基本条件。

（二）资产主体表达。二元论下，“示范章程”等规范性文件中“农村集体经济组织成员集体所有资源性资产”的表达，宜修改为本集体成员集体所有；农村集体经济组织（无论是经济合作社还是股份经济合作社），都宜作为集体资源性资产的所有权代表行使主体或用益物权人，农村集体经济组织成员集体所有的客体应限于集体经营性和非经营性资产。

（三）破产防范。二元论下，即使允许农村集体经济组织破产，也应有特殊防范措施。例如，宜鼓励农村集体经济组织出资设立农民专业合作社、公司等经营主体的他营方式。还可以只允许破产清算，免除未获清偿的剩余债务，但是农村集体经济组织仍保留主体资格继续代表行使集体资源性资产所有权，并继续享有不宜纳入责任财产的集体非经营性资产。

（四）集体公有制实现。二元论对集体资源性资产和经营性资产的类型化处理，从保障农民集体成员全部受益于集体资源性资产所有权、恪守集体资源性资产所有权客体不可分割、避免集体资源性资产所有权权益外溢等视角看，二元论中的异质论相对于一元论中的同一论实则强化了集体资源性资产公有制的实现；同时基于集体资产股份实质化改革语境中，股份经济合作社成员范围略小于农民集体成员范围、集体经营性资产所有权客体具有可分割性、成员持股份额不等受益不均、非本集体成员持股分红导致集体权益外溢等客观情况的存在，二元论中的替代论只是维持现状却没有弱化集体经营性资产公有制的实现。在严格落实集体资源性资产所有权的同时，宜构建下列制度，促进集体经营性资产公有制所有权的落实；第一，及时认定成员资格；第二，严格限制集体权益外溢；第三，扩大成员受益范围；第四，促进成员平等受益。

结语

“示范章程”规范的内容未涉及集体资源性资产股份化和集体资产股份继承。因此，不宜依“示范章程”的规定认为农民集体与农村集体经济组织已经完全同一，可以按照异质论和替代论并存的二元论解释或重构“示范章程”的规定。