立法保护好黑土地夯实粮食安全压舱石

⊙ 本刊记者 张卫

8月1日，《中华人民共和国黑土地保护法》正式实施，这是我国首次、全球唯一在国家层面专门针对黑土地实施的立法保护。这部法律吹响了黑土地保护的法治号角，在我国耕地保护史上具有里程碑意义，对确保国家粮食安全和生态安全具有重要贡献。

堪称耕地中的“大熊猫”每块黑土地都是当地粮仓

“黑土地肥到家，捏把泥土冒油花，一两黑土二两油，插根筷子也发芽。”这个在东北地区流传的顺口溜，形象地描述了黑土地的肥沃。

黑土地是大自然在漫长的历史中形成的宝藏，它只在温带湿润气候草原草甸植被条件下形成，青草一年年枯荣往复，在表层积累成厚厚的有机质，千万年后才形成了黑土地。

黑土地之所以“黑”，就是因为覆盖着一层黑色或暗黑色的腐殖质，土质疏松，富含有机质，最宜耕作。有研究表明，形成1厘米厚度的黑土层需要数百年。因此，把黑土地称为耕地中的“大熊猫”一点也不为过。

目前，全球仅有四大块黑土地，分别是北美的密西西比平原、中国的东北平原、乌克兰的乌克兰平原以及南美的潘帕斯平原，总面积不到500万平方公里。根据《中华人民共和国黑土地保护法》，黑土地是指黑龙江省、吉林省、辽宁省、内蒙古自治区的相关区域范围内具有黑色或者暗黑色腐殖质表土层，性状好、肥力高的耕地。

由于土质好，每一块黑土地都是当地的粮仓。

中国农业大学提供的数据显示，全球最大的黑土地位于东欧乌克兰大平原，面积为3.3亿公顷，其中俄罗斯南部有1.48亿公顷、乌克兰有0.34亿公顷。这一区域农业发展较早，在20世纪初已形成规模，一直有“欧洲粮仓”之称。在苏联时代，该地区的农业总产值占全苏的1/4，甜菜和土豆产量均占全苏的一半以上。

第二大面积的黑土地位于北美密西西比平原，其中美国境内有2亿公顷、加拿大境内有0.4亿公顷、墨西哥境内有0.5亿公顷。以美国为例，黑土地囊括了大部分玉米带和小麦带，是重要的“商品谷物农业”区，被称为美国的“面包篮”。

第三大黑土地位于亚洲，面积为1.2亿公顷，主要位于中国的东北平原，涉及呼伦贝尔草原、大小兴安岭地区、三江平原、松嫩平原、松辽平原部分地区和长白山地区。东北黑土区的粮食产量占全国的四分之一，调出量占全国的三分之一，是最大的商品粮基地、名副其实的我国粮食安全压舱石。虽然一年只能种一季，但肥沃的黑土地改变了延续千年的粮食生产流通格局，使得北方在粮食格局中的地位稳超南方，全国从南粮北运变为北粮南运。

第四大黑土地位于南美潘帕斯平原，面积1.05亿公顷，其中阿根廷境内有8900万公顷、乌拉圭境内有1300万公顷、巴西南部大约有430万公顷。阿根廷所占的黑土面积最大，是全球粮仓的重要组成部分。该区黑土开垦达120年之久，大多用于种植小麦、玉米、高粱、大麦、大豆和向日葵等农作物，以及果树、饲料和纤维作物，乌拉圭黑土区则主要用于放牧牛羊。

呈现亚健康状态 保护黑土地已迫在眉睫

在国外，由于黑土地的开发普遍较早，因此也更早遭遇了黑土地退化的问题。

中国农业大学提供的资料显示，在20世纪20-30年代，由于过度毁草开荒、破坏地表植被，黑土地水土流失严重，乌克兰大平原和美国密西西比河流域相继发生了破坏性极强的“黑风暴”。1928年，“黑风暴”几乎席卷了整个乌克兰，一些地方的土层被毁坏了5-12厘米，最严重的达20厘米。

在北美，由于欧洲移民开垦土地，也很快发生了土壤退化。美国的第一场沙尘暴始于1933年11月，吹走了5厘米以上的表土。1934年的一场“黑风暴”卷走3亿立方米黑土，当年小麦减产51亿公斤。

在之后的时间内，“黑风暴”时常肆虐。1935年，一项美国野外侵蚀调查的数据显示，约0.2亿公顷的土地在“黑风暴”中失去了生产能力。同时，风蚀土壤与有覆盖的土壤相比，其团粒结构破坏严重。

南美的黑土地同样没有躲过危机，资料显示，早在16世纪初，欧洲列强就开始了对南美洲的殖民，此后数百年中，人口数量增加、农业大开发、牧场快速发展等，都加速了黑土地被侵蚀的现象。直到今天，南美黑土区的土壤侵蚀一直比较严重。

相比国外，我国黑土地开发时间较短，开垦历史不过百余年，但开垦强度过大，退化危机也早已显现。

我国的黑土地都为漫山漫岗坡地，一旦失去植被，土地裸露，极易跑土跑肥。20世纪90年代前，农民会习惯性地将农田里残留的秸秆、根茬通通刨出来，用作取暖燃料。这样一来，冬季的农田地表就会裸露，风就会把土卷走。就算有雪覆盖，春季雪融，冻融水和雨水冲水同样会把土冲走。若遇上大量降水，还会形成冲沟，黑土地就被分割得支离破碎。黑龙江省水保所的定位观测显示，坡耕地年土壤流失厚度为0.6-1厘米。

目前，我国的黑土地正在变薄、变瘦、变硬。变薄，垦殖前六七十厘米的黑土层，现在普遍在40厘米以内，水土流失严重的区域只剩下二三十厘米，甚至裸露出了黄色的母质。变瘦，《东北黑土地白皮书（2020）》指出，近60年黑土耕作层有机质含量下降了三分之一，部分地区下降了50%，肉眼可见的改变是，黑土地没那么黑了。变硬，黑土的土壤结构变差了，土壤板结、犁底层增厚、孔隙度下降，降一场雨，水渗不下去，甚至在地表形成径流。

而造成黑土区土壤健康长期透支的原因在于个别地区的过度垦殖、重用轻养、大水大肥及农化用品的过量施用。以收益较高的花生种植为例，春天干旱多大风，翻土会加剧土壤的丢失，而农民又必须通过翻土才能收获花生。据统计，一块种植花生的土地会由于春季风蚀损失5-10厘米的表土层，若常年种植会对土壤产生极大损耗。

另外，盗挖、滥挖黑土，非法出售黑土等行为也是造成黑土地流失的一个重要原因。比如，东北某市就有9万多平方米的黑土地被非法开挖，已经形成一条黑色产业链，在电商平台上以每公斤0.5元到几元的价格公开出售，部分商家还美其名曰“大自然的搬运工”。

薄、瘦、硬的黑土，生产潜力自然会下降。之所以粮食没有减产，靠的是对土地高强度利用和农业资源的高强度投入。“我们在东北吉林梨树做过实验，如果不做有效的田间管理或化肥投入，粮食最高产量只有现在的三分之一。”中国农业大学土地科学与技术学院院长李保国说。中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员张斌也算过账——过去黑土地投入1斤化肥可以生产60斤粮食，现在只能生产21斤粮食，未来可能只有14斤粮食。

如果不重视黑土地保护，那天鹅绒一般的黑土层在不久的将来就可能被消耗殆尽。粮食安全，届时也将敲响警钟。

有法可依 黑土地保护迈入新纪元

为了保护好耕地中的“大熊猫”，近年来，国家出台了一系列相关政策文件，包括《东北黑土地保护规划纲要（2017-2030年）》《东北黑土地保护性耕作行动计划（2020-2025年）》《国家黑土地保护工程实施方案（2021-2025年）》等。

同时，东北三省及内蒙古自治区为更好地落实国家黑土地保护政策，也先后出台了《吉林省黑土地保护条例》《黑龙江省黑土地保护利用条例》等地方法律法规和文件。近年来在东北地区推广应用的“梨树模式”“龙江模式”等技术模式，均取得不错的成绩。

黑龙江省佳木斯市农业农村局农田建设管理科科长孙国杰介绍说，2015年，佳木斯市开始建立黑土地保护试点，截至今年已落实黑土地保护利用示范区面积540.1万亩。同时推广应用了以水稻秸秆翻埋、旋耕、原茬搅浆为核心技术的黑土地保护“三江模式”，利用丰富的秸秆资源培肥土壤、提高耕地质量。“2021年，全市农作物秸秆还田综合利用率达到95.17%，成为农作物秸秆综合利用的主推模式。”

据孙国杰介绍，在推广秸秆还田过程中，佳木斯市农业农村局还积极引进和研究了利用高效快速秸秆发酵剂，解决气温低影响秸秆腐烂问题，从而进一步改良土壤结构，增加土地有机质含量，增强土壤蓄水保肥能力。在该模式的应用之下，佳木斯市试验示范区耕地土壤有机质含量比2017年提高3%以上，旱田耕层厚度达到30厘米以上，水田耕层厚度达到20厘米以上，耕地质量平均比2017年提高0.5个等级以上。

6月24日，在十三届全国人民代表大会常务委员会第三十五次会议上通过了《中华人民共和国黑土地保护法》，为今后依法加强黑土地保护利用指明了方向，充分彰显出我国对黑土地保护的坚定态度和决心。

黑土地保护法不分章，共三十八条，从内容上看包括立法目的、适用范围、保护要求和原则、政府责任和协调机制、制定规划、资源调查和监测、科技支撑、数量保护措施、质量提升措施、农业生产经营者的责任、资金保障、奖补措施、考核与监督、法律责任与追究以及与林草湿地等相关法律的衔接。

本法明确，国家实行科学、有效的黑土地保护政策。保障黑土地保护财政投入，综合采取工程、农艺、农机、生物等措施，保护黑土地的优良生产能力，确保黑土地总量不减少、功能不退化、质量有提升、产能可持续。黑土地应当用于粮食和油料作物、糖料作物、蔬菜等农产品生产，黑土层深厚、土壤性状良好的黑土地应当按照规定的标准划入永久基本农田，重点用于粮食生产。

值得注意的是，本法充分考虑到相关法律规定的有效衔接，明确规定林地、草原、湿地、河湖等范围内黑土的保护，适用森林法、草原法、湿地保护法、水法等有关法律。盗挖、滥挖黑土的，依照土地管理等有关法律法规的规定从重处罚。非法出售黑土的，没收非法出售的黑土和违法所得，并处每立方米五百元以上五千元以下罚款；明知是非法出售的黑土而购买的，没收非法购买的黑土，并处货值金额一倍以上三倍以下罚款。

为贯彻落实黑土地保护法，自然资源部办公厅又发布了《关于进一步加强黑土耕地保护的通知》（以下简称《通知》），要求内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江等四省（区）自然资源厅开展黑土耕地调查、强化国土空间规划对黑土耕地的特殊管控等，强调从严控制建设项目占用黑土耕地，确需占用黑土耕地的，实行“占黑土补黑土”。

《通知》强调，要强化国土空间规划对黑土耕地的特殊管控。当前，各地正在开展国土空间规划编制和“三区三线”划定工作，划定耕地和永久基本农田红线，明确耕地保护任务。黑土耕地土壤性状好、肥力高、水肥气热协调，粮食产量高、品质好，应当纳入耕地保护任务实行严格保护。四省（区）各级自然资源主管部门应当将黑土耕地全部带位置纳入耕地保护红线任务，黑土层深厚、土壤性状良好的黑土耕地应当优先划为永久基本农田，逐地块上图入库，严格实行特殊保护。同时，为减少工业化、城镇化建设对黑土耕地的占用，要以资源环境承载能力为基础，分类划定城镇开发边界，从严约束城乡建设无序蔓延对黑土耕地的侵蚀。

同时，要从严控制建设项目占用黑土耕地。建设项目不得占用黑土耕地，确实难以避让的，在可行性研究阶段必须进行严格论证，纳入耕地踏勘论证报告。确需占用黑土耕地的，实行“占黑土补黑土”，原则上在本县域落实补充耕地，县域内确实无法补充的，在省域内其他黑土区落实。

耕作层是耕地的精华，是粮食生产之本。黑土耕地耕作层有机质含量高、土壤肥沃、土质疏松，尤为珍贵，建设占用后如不抢救，就将永久损失，对粮食生产能力影响巨大。《通知》要求，四省（区）要加快制定、完善建设占用黑土耕地耕作层土壤剥离再利用管理办法。同时，为合理有效利用剥离的黑土耕地耕作层，《通知》要求，在黑土区实施补充耕地项目，应充分利用建设占用剥离的黑土耕地耕作层土壤，原则上补充耕地土壤类型应为七类黑土地土壤。

黑土地保护要突出用养结合

近年来，中央有两次用大熊猫来比喻耕地保护。一是“像保护大熊猫一样保护耕地”，指耕地整体如大熊猫一样宝贵；二是“保护好耕地中的大熊猫”，专指黑土地尤其珍惜。从另一个角度看，前者侧重说的是数量，针对的是人多地少的国情；后者侧重说的是质量，针对的是黑土地质量退化问题。当然，数量保护和质量保护是有机统一的，都是“藏粮于地”战略的具体要求，也是农业绿色发展的重要内容。由此来看，黑土地保护事关国家粮食安全和生态安全这两个“国之大者”。

黑土退化并不是中国独有现象，但我国却是唯一在国家层面对黑土地进行专门立法保护的国家。这部法律制定过程也很有特点，显示了把黑土地保护上升为国家意志的坚定决心。在全国人大代表提出议案后，当年启动立法，当年完成起草，当年提请审议，此后在7个月内完成3次审议并获得通过，这是很少见的。该法不分章节，只有38条，但并不影响其严谨性，特别是对禁止盗挖、滥挖和非法买卖黑土做出明确规定，会极大威慑明目张胆破坏黑土地的行为。

所有涉及农业自然资源的法律，处理好保护与利用的关系、统筹公益性和经济性的关系都是立法的重点，也是执行的难点，黑土地保护也如此。耕地质量是诸多因素作用的结果，质量下降容易但再起来则很难，治理效果短期也不易显现。以往由于不容易出政绩，不少地方政府的投入普遍不足；由于增产的粮食对应增加的收入有限，很多小农户也缺乏积极性；由于缺乏刚性约束，一些市场主体流转耕地，不想提升地力，只想最大化产出，甚至是掠夺式使用。因此，很有必要在突出保护的基础上引导对黑土地的科学合理利用。

这部法律启示我们，要完善激励型政策工具，强调用养结合、效果导向。我国已形成耕地保护的管控型和激励型工具箱，比较而言，管控型工具箱火力越来越猛，激励型工具箱则是明显短板。与数量问题不同，耕地质量问题具有隐蔽性，更要找对方法。用养结合，就是既用地也养地，既利用也保护，通过循环农业的办法解决耕地质量问题。效果导向就是以产能是否提高作为评判标准，在此基础上，既要用好财政地力补贴，也要探索耕地地力保险，夯实政府责任和用好市场手段，让保护耕地者得实惠。总之，只有建立政府主导、农民主体、多元参与的保护格局，才能让宝贵的黑土地成为全国的铁饭碗。（乔金亮）