城市数字治理的生成及其风险防控：以上海市M区“一网统管”为例

李汉卿，孟子龙

(1.华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620；2.北京航空航天大学 公共管理学院，北京 100191)

一、文献回顾与问题提出

技术改变治理。当前，数字技术业已在城市政府的治理实践中得以广泛应用，如“最多跑一次”“一网通办”“一网统管”等。中外学者们对政府的数字治理也颇为关注，形成了一系列研究成果，主要体现为以下三个维度：

一是关于政府数字治理的概念与特征的研究。PATRICK DUNLEAVY等首先提出“数字时代的治理理论”，数字治理的发展伴随着新公共管理的式微和信息通讯技术的普及，反映着一系列技术、组织、文化和社会方面紧密联系的变化。进一步而言，政府数字治理应当是对政府组织内部赋能，也是对外部公众的赋权，为公众提供参与到政府决策的通道，实现“以公众为中心”的治理转型。此外，DUNLEAVY等概括了政府数字治理的工具理性特征：改革官僚组织结构、提升决策能力、推动机构扁平化与政策变革。黄璜则认为地方政府在数字治理方面的特点体现在目标上的前瞻性、思路上的开创性和方法上的灵活性。

二是关于地方政府数字治理路径的研究。从应然的角度看，“数字治理正在形成渗透到每个国家行政机构中的全球化趋势”。既然信息社会的政府治理面向日趋网络化和数据化的“数字地球”，那么建立一个统合的、无障碍的且持续改进的数字政府是适应社会数字化进程的必然要求。从实然的角度看，刘淑春认为数字治理的强耦合性与系统性需要政府部门综合集成以及协同改革，通过顶层设计以实现政务改革和平台统一。同时，数据治理、数据共享以及服务创新也是数字治理路径研究中的重要议题。

三是关于地方政府数字治理能力建设的研究。有学者认为数字治理模式适应大数据治国时代的过程体现了地方政府提升总体治理能力和实现治理现代化的诉求。也有学者认为数字治理为不断更新的数字技术提供了应用场景，借助数字技术实现权利重构、合作与共享。总之，提升政府科学决策能力、公共服务能力、监管能力，反映着地方政府主动适应数字治理时代和提升治理能力的多重目标。

上述研究拓展了数字治理研究的视角。但是，城市政府为何选择数字治理，既有研究并未有效地从理论上予以充分回应，尤其是在解释数字治理的逻辑和预测实践风险方面，相关研究更为寥寥。事实上，在城市政府治理的实践场域中，数字治理本身隐藏着诸多潜在风险。

那么，城市政府为何选择数字治理？其逻辑过程中隐藏着何种具体风险？为了回应这个问题，本文将构建一个整合性理论框架，在分析M区“一网统管”建设实践的基础上，探讨城市政府数字治理的内在逻辑与结构性特征，以及通过案例的深入挖掘揭示数字治理中潜存的社会风险，并探索防控数字治理社会风险的路径。

在此，本文先对数字治理概念做简要说明。数字治理是信息通讯技术和大数据等数字技术介入政府治理过程并塑造的治理模式，为政府治理进行全方位的“数字赋能”，其逻辑的关键在于结构化的制度因素与组织能动性因素的相互作用。一方面，制度规范形塑了政府治理的路径选择；另一方面，政府治理中的科层组织也在寻求自身的合法性维系和治理绩效提升。

二、理论工具与研究方法

(一)理论工具

本文拟采用“结构-过程”的分析范式，它是试图链接宏观结构与微观经验的分析框架。该范式是一种中层范式，其构成有三部分：第一，结构设定行动框架，结构并非无效，政治社会中的主体制定了塑造日常生活细节的诸多规则，即使是在“去规制社会”，社会行为、市场行为“也需要取得国家的授权”。第二，过程连接行动与结构，过程是沟通目的与手段、规范与解释、宏观与微观的中介。在行动与结构中间，过程既联结着个人自由意志偏好的发挥，使得结构具有“使动性”，又连接着行动者承载的生活体验、价值等看得见和看不见的结构要素，因而能够打破二元对立和中间阻隔，活化结构，促使微观的个体行动与宏观理论对接。第三，结构与过程互赖。将过程带入到结构分析中来，是因为只有正视行动者这个能动性因素，个人自由意志才能与结构之间发生互动的函数。在“结构-过程”分析范式中，结构就是行动主体之间结成的大小、强弱不等的关系，过程则是不同行动主体，围绕权力获取、资源配置、权力行使等要素进行的博弈和互动。

就本文而言，结构要素主要是指科层制本身的结构以及科层制与社会环境之间的关系，决定着在何种条件下调节二者关系以实现数字治理的秩序；过程体现的是数字治理中结构要素的博弈与互动，连接着结构与行动，也可以解释结构的运行。以结构与过程为基础，本文对城市政府数字治理的生成逻辑和风险防控两个维度展开探讨。

具体而言，首先，需要深入的问题是处于特定制度环境与社会环境的城市政府数字治理的生成逻辑，认清这一逻辑并分析其核心层次上的结构性维度尤为基础。基于丰富的案例调研素材，笔者提炼出M区政府数字治理生成逻辑的三个维度：项目下沉与资源输入、绩效诉求与行政考核、获取社会认同与支持。其次，基于对城市政府数字治理生成逻辑的认识，能够更加清晰地探讨数字治理实践中的潜在风险及成因，由此分析当前数字治理和风险现状之间的关系是有待解决的第二个问题。最后，在深入剖析城市政府数字治理实践经验的基础上，因地制宜、因时制宜地谋划数字治理的优化路径已成为不可回避的现实问题。

质言之，本文认为数字治理的制度环境和社会环境，以及治理过程中的风险防控是实现数字善治的关键要件，共同反映着城市政府数字治理的结构、过程与逻辑。

因此，本文将基于“结构-过程”分析范式，围绕数字政府治理的生成逻辑与运行风险展开论述，并探讨实现城市政府数字善治的可能路径。论文的分析框架如图1所示。

图1 “结构-过程”分析框架

(二)研究方法

本文采取个案研究的方法剖析城市数字治理的机理与路径选择，同时选取M区的“一网统管”建设实践作为案例研究对象。所谓“一网统管”，是以在线数据与一体化指挥的结合来实现及时、准确解决最突出问题的数字治理体系。M区“一网统管”的建设实践启动于2020年3月，笔者于2020年11月至2021年12月间多次深入M区及其街镇，通过圆桌座谈、实地观察和个别访谈等方式展开了实地调研，并在此基础上整理出大量一手访谈资料和政策文件。此外，笔者通过上海市各级政府相关网站补充收集了研究所需的其他文件资料，能够与调研材料形成较好的相互印证。同时，由于具有良好的基础和超前的规划，M区建构了一系列兼顾重点与特色的应用场景，实现了场景业务数据、物联感知和视频图像的全方位汇聚与介入，并在“一网统管”综合管理绩效评价方面位列郊区组第一名，因此M区的案例具有典型性和示范性。

三、城市数字治理何以生成：上海市M区“一网统管”建构解析

(一)M区“一网统管”的建设实践

M区位于上海市腹地，下辖4个街道、9个镇和1个市级工业区，行政区划面积近400平方公里，常住人口近255万，其中外来常住人口占比49%，全区兼具城市与农村特征。由于辖区面积大、流动人口多、基本公共服务需求广泛，M区借助网格化管理的单一手段难以提升治理效能，亟需谋求治理工具的更新和治理能力的提升。

党的十九大报告提出要“善于运用互联网技术和信息化手段开展工作”，建设“数字中国”和“智慧社会”。此后，习近平总书记考察上海时强调，提升城市治理现代化水平要抓“牛鼻子”工作。依据党的十九大精神和总书记指示，上海市积极推进数字政府建设以提升政府治理能力，在全市范围内推动“一网统管”平台建设。2020年以来，M区借助上海市推进数字政府建设的政策势能以及本区网格化治理的成熟经验，在统合网格化综合管理中心平台和联勤联动工作机制基础上，着力构建覆盖区和街镇的两级数字治理平台，实现了区、街镇、处置网格和自治网格在内的四级应用平台的统筹推进。

为此，M区在上海市数字政府建设的总体框架下，先后出台了《城市运行“一网统管”建设三年行动计划》《关于“一网统管”建设联合会战的实施方案》等多份文件，将数据汇集、系统集成、联勤联动和共享开放等纳入全区数字治理平台的建设规划中。在此基础上，M区将数字治理的目标设定为智能管理、精准预判、高效处置的完整系统。M区数字治理平台的治理框架图如图2所示。

图2 M区数字治理平台的组织框架

M区数字治理平台的组织架构就是以科层制为基本框架，利用压力型体制将治理任务层层传递给基层执法部门和自治网格，并且通过“指标”与“考核”来督促任务落实，从而实现治理目标。在这一体系中，治理目标的落实和治理任务的传递依靠数字通信技术实现，压力型考核也通过数字化形式呈现为先后排名。

经过长期探索与积累，M区在数字治理工作中形成了较为稳定的治理结构。在M区“一网统管”调研的基础上，笔者将其特征概括如下：

一是多部门数据整合。根据区级数字治理的业务需求，整合全区33个业务部门、14个街镇的数据资源和感知端，统筹推进各部门、各街镇数据云端存储，有效增强了区级信息中心数据增量建设。

二是事务处置力量下沉。统筹整合街镇层面管理、执法、服务等力量分别进入网格，通过个人信息录入系统平台的方式实现线上绑定、责任到人、实时调度。城运系统平台能够通过“一键呼叫”的方式在线指挥治理力量，结合监控“自动发现”触发的处置流程，倒逼社情民意精准收集、简单问题前端处置，实现基层矛盾不上交。

三是治理区划边界明晰。基层治理网格与警务责任网格不匹配的问题制约了“一网统管”的在线处置效率。为此，依托区级信息中心对接公安力量，以有效管辖为原则，通过地理信息系统精确调整网格，实现两张网格的数量与边界一致。通过两张网格的合并，既厘清了网格之间治理边界的范围，也促进了治理力量的在线指挥功能整合嵌入城运系统平台。

四是多部门一体联动指挥。为实现治理力量下沉发挥治理效能，M区城运中心联合技术公司开发了在线联动指挥功能。结合政务微信部署的网格化系统轻应用、小程序，以及人脸识别、场景异常等在内的智能化管理系统，区和街镇城运系统平台都可以实现平台吹哨、网格联勤联动的线上线下协同处置一件事。

(二)M区“一网统管”生成的内在动力：资源获取与绩效诉求

1.项目下沉与资源输入

本文指涉的“项目”是地方政府面向下级和基层自治组织在数字治理领域的财政转移支付的一种运作和管理方式，目的是在这一领域内塑造治理的新形态。M区数字治理平台建设的经费主要通过市级政府设立“项目”来获得。具体而言，就是由市级政府部门围绕数字治理的建设目标设计“发包”，符合准入门槛的区级相关组织根据具体要求进行“承包”。尤其在“两级政府、三级管理”的体制安排下，发包环节与承包工作的结合为市级政府提供了充分的操作空间，既可以设计更为清晰的项目建设意图，也可在调动承包方主动性方面更具灵活性。

当前，精细化治理愈发趋向数字治理的运作方式。然而，能否更好地建设数字治理平台以实现精细化治理，离不开该级政府的经济水平和软件设计。可以说，建设数字治理平台不仅需要专业技术人员，这一平台的成本问题也需慎重考虑。M区城运中心负责人介绍，“区里会把一套模板分发到各个街镇，主题都是一样的，如果平台里面增加新的主题，需要街镇自行解决。目前有个别属于创新的，但是做一个完整的主题少则也要上百万”(mhcy20201112)。而市级政府旨在推动数字化、信息化基础设施建设的项目，一定程度上为数字治理的平台建设纾解了资金困难。

为了获得市级政府的连续性资金投入，M区政府还顺应全市“一网统管”建设要求，将公共安全、应急管理等多项职能整合为“数字治理”平台主题，以对上负责的形式获取资源。此外，从实践上看，将“一网统管”视作治理创新方案，以城运中心统筹各职能部门的数据信息，通过信息集中和处置联动实现治理力量的快速组建、治理任务的快速落实，以处置流程规范化和按时办结事项获取上级的肯定进而获取资源。

2.绩效诉求与行政考核

政府部门的行政工作通常被描述为“上面千条线、下面一根针”。从M区数字治理的实践场景来看，当市级政府对治理任务的监督以考核形式下沉，应对考核的压力不仅形塑了M区政府自主设定绩效目标的应激行为，也潜在推动其寻找更为有效的治理技术。从组织结构视角分析，各个街镇处在条块关系的末梢，层层下沉的压力通过条条和块块的执行被“层层加码”，加之压力沉降中的监督考核，疲于处置“派单”任务的街镇却深陷完成任务考核的“表海”。事实上，基层官员主动加码是为了减少潜在的利益分配矛盾，这种以官场潜规则形式存在的加码行为在一定程度上有利于上级识别政策的适用性。现实情况是，在自上而下的任务分配以及自下而上主动加码的情境中，街镇的事务性工作虽然趋向于更加纷繁复杂，却仍需回应如何以小规模的工作队伍完成大量日程性的基层治理任务。为完成绩效考核，数字治理被各个街镇信奉为“提升治理效能”的可行路径，正如一位街镇城运平台的负责人介绍：“以前我们靠网格中心和下面社区里的工作人员联动去完成社会治理的工作，现在我们用平台派发任务了，所有监控探头都是24小时工作，另一方面考核(工作人员)起来也就更精准，所有派单数量都是可以直接算出来的”(mhml20201123)。

那么，绩效诉求是如何推动数字治理实践的呢？事实上，市、区两级党委和政府的“千条线”指挥与治理绩效排名锦标赛体制的耦合形成了强大的推动力，围绕城市运行管理设立新的职能部门并统筹数据。一方面，M区城运中心在回应“千条线”的指挥时，需要强化自身在治理场域内的信息收集、协调调度与控制处置能力，而通过数字技术辅助来实现治理任务“派单”，客观上提升了具体环节中的治理效率。“一些市长热线、(区)民生热线反馈的问题都是以派单的形式，指定具体网格的处置人员解决这一事件。这样一个案件走下来一天内就可以解决”(mhcy20201112)。另一方面，在考核压力传导中，M区城运中心也能利用数字治理的效率优势，借助任务完成的数量统计和自主参与治理的实时数据排名，激发出各个街镇追逐绩效排名的动力，并体现为运行中的争先创优和对标先进。一位治理绩效排名靠后的街镇负责人坦言，“区城运中心会同住建等部门定期考察各个街镇，十几个街镇领导坐在一起陈述工作进展，对比之下就给一些街镇产生压力了。在领导点名之外，我们也知道快马加鞭、再接再厉”(mhzq20201112)。在政府治理绩效排名中，各个街镇之间对标先进的努力共同构成了一幅锦标赛图景，其结果是绩效考核与技术理性合力推动数字治理的扩散。

3.获取社会认同与支持

在政府治理中，为了维系治理绩效，特别是在采用新技术治理手段的背景下，政府需要获得社会的认同与支持。如果社会认同政府采用新技术开展治理，那么就会形成社会支持系统，进而反过来维持和提升政府绩效。从政策过程来看，社会认同也是一种数字治理合法性的维系与支持。因此，对于城市政府治理而言，增进技术治理手段的社会认同与支持，也是维系和提升其绩效的关键。

那么，数字治理何以在更大程度上有效满足公众需求，进而获取社会认同与支持呢？因为数字治理实现了从治理空间向治理界面的转换和压缩，在城运平台软件功能的创新设计上，结合数据捕获触发的单向闭环的问题处置流程，通过精准识别公众需求以及自主派单到治理网格来实现有效递送公共物品。“全市从上到下都在推进‘一网统管’，是要‘观’也要‘管’，给老百姓解决身边的难题，所以我们也专门设有‘投诉受理科’这个部门，专门受理市民投诉，把这些反馈的问题解决了，老百姓才会支持”(mhcy20201112)。此外，数字技术在丰富政府治理手段、制造大数据信息环境的同时，也显现了资源整合与信息处理优势，由此形成的知识不对称一定程度上建构了民众对技术的认同与支持。

四、城市数字治理的潜在社会风险：上海市M区“一网统管”剖析

基于M区“一网统管”生成逻辑的分析，能够发现推进政府数字治理的动力是多元交织的。尤其在自上而下的考核压力与自下而上的绩效需求之间，城市政府的注意力更多关注在数字治理效能排名上，即便始终强调“安全”是开展数字治理的基础规范，但是在广泛推进的过程中仍存在多种潜在的社会风险。换句话说，作为行动者的地方政府会受到科层制结构的制约，从而采取有利于自身的行动，进而可能会导致一系列潜在社会风险。可以说，游离在可控边缘的风险更多地隐藏在数字治理过程中。具体而言，M区“一网统管”运行实践中存在的潜在社会风险主要体现为两个方面：

第一，轻视数字伦理风险。在14个街镇的场景中，数字治理通常采用“一屏一网一监控”的手段应对客体复杂性与社会关联性，通过监控探头的全域布局来收集治理需要的数据信息，并且将数据实时动态的展现在具有指挥调度功能的城运指挥平台之中。此外，广泛运用的人脸识别技术也是纳入数字治理的代表性手段。虽然多数公众出于便利和对政府信任的角度接受人脸识别这类的技术手段，但是大部分参与数字治理的工作人员表示并不熟悉数据保护的流程与规范，只是了解所在部门确实存在这一方面的文件。事实上，数字治理实践中伦理失范造成社会风险不断累积，而当前法治轨道上的针对性规制法律体系尚未健全。直到出现数据泄露的真实案例后，M区才内部通报要求加强数据保护。“就在前几个月，隔壁市区的一家兄弟单位没有严格监控他们的数据，导致一部分数据都被技术合作方的工程师拷贝了。现在这是一个让我们也感到很现实的数据伦理问题，之前全部心思都放在让这套工具能干活就行了”(mhcy20211121)。可以认为，常常被数字技术的优势所遮蔽的个人隐私、信息安全和数据公平正让位于治理效率，地方政府数据隐私保护意识不足、数据资产保护手段欠缺都折射出对更为基础的数据伦理的轻视。

第二，忽视技术异化风险。在数字治理实践中，社会事实能够被裁剪成截然不同的符号或标签，其中原委在于不同的治理技术取决于各不相同的公式，其中包含了复杂的核算体系。而算法的设计与开发不仅是数字技术进入治理场域的前提，也在一定程度上决定着数字治理可能性的边界。就算法本身而言，地方政府提出的需求是商业公司参与设计的前提，但科学思维的嵌入总是需要以资本和权力作为保障。当商业公司或是科研人员在设计算法时，身为开发者的角色会自然地带入其价值偏好，这种偏好经过市场规律的形塑必然会趋向商业逻辑。在M区数字治理平台中嵌入的算法，政府对算法的规制更多是以合作协议的约定条款为基准，并没有严格意义上的审查机制，如其技术部门工作人员的介绍，“这边用到的算法不必担心存在什么问题，我们和公司之间有合同的，万一有问题他们是要承担责任的。只要我们需要的功能给做出来，领导能看到数据处理的结果就可以了，再说我们也没有审查这方面的经验，就是没必要”(mhcy20201130)。

总得来看，在全市积极推动数字治理实践的背景下，M区数字治理普遍推广的现象也不可避免的存在功利主义倾向，在科层体系的压力传导机制下，一支尚不健全的“技术官僚”队伍驾驭着数字治理的实践，能在多大程度上发挥数字治理效能尚待考察。尽管目前数字治理以较为安全的状态运行，但是，一个由数以万计的感控设备形成的“全景敞视监狱”已经在地方政府的治理空间内形成。当数字治理实践中风险被放大和处于不可控的状态时，试图通过数字技术赋能的愿景也将只是一个完美的设想，数字治理带来的结果也可能将仅是技术治理的空转和常规治理的内卷。

五、城市数字治理社会风险何以防控

综上，要想进一步发挥数字治理的效能，就需要优化数字治理运行的路径以有效防控社会风险。一方面发挥数据、算法和机制在政府管理和数字治理中的基础性作用；另一方面还要预先防范并积极应对数据、算法与机制等结构性要素产生的社会风险与挑战，寻求科学有效的数字治理之道。具体而言，按照从宏观到微观的视角，笔者提出以下四个可能进路：

(一)强化制度设计与机制优化

根据调研发现，在平台建设规划以外，M区数字治理缺少系统性的制度设计和过程监管，而重视围绕政府数字治理的制度设计应是开展有效可控的数字善治的前提。因此，实现数字善治的核心问题在于数字治理体系的整体性设计与过程监管，主要表现为：第一，合理配置项目资源投入，推动开展数字政府治理标准化的制定工作，在数据收集、算法设计和平台搭建等方面明确具体标准；第二，优化行政考核机制，借此统筹各级各街镇政府的数字治理平台实现联动与协同，进而打破各自辖区单兵作战的“数据孤岛”，实现区域数字治理齐抓共管；第三，数字治理应体现“人本”理念，健全数据伦理规范体系，建设专业监管队伍，强化数字治理的全过程数据监管。

(二)完善规制体系与法律建设

城市数字治理的风险具有两面性，一是数字技术进入城市政府的治理实践后技术自身缺陷引起数据伦理的社会风险；二是城市政府对待数字治理实践的态度趋于盲目自信且规制体系不健全诱发技术异化的社会风险。面对多样性、动态性、交叉性的数字治理风险，城市政府必须及时建构和健全数字治理规制体系，拓宽规制思路并提升法治效力。第一，加快面向平台系统运行规范的立法进程，在行政法体系中扩展政府平台系统的规制条款，针对数字治理实践进行流程划分，强化对平台运行环节的适用范围和公共性的审查，化解数字治理盲目应用带来的社会风险。第二，注重对数据信息收集、脱敏、运用和存储的全流程安全规制，构建与民法和刑法相联系的数据信息保护相关法律文本，加强数据调用全过程的审查报告制度，通过事中监督避免数据安全引起的社会风险。第三，建立数字治理机制的敏捷规制体系，按照不同领域、不同级别的治理需求分别完善敏捷性法律规制措施，降低非法利用数字治理机制引发的社会风险。

(三)优化组织创新与流程再造

在政府治理的实践中，数字技术对于科层组织结构的重塑机制具有重要意义。然而，应当警惕的是，这种“重组式创新”既未通过治理要素的重新整合而实现治理创新，也未打破部门组织因职责同构而造成的体制约束，而是走向了数字治理和科层制的简单叠加之路。因此，在破解制度结构的刚性与惯性的同时，为了避免走向“技术为体”的治理误区，应当围绕以解决问题为中心，通过数字技术嵌入实现政府流程再造。具言之，应统筹以下三个方面的内容：第一，坚持结构整合与问题导向相结合，通过重新梳理政府职能与管理体制，打破职责同构的结构阻塞，围绕数字治理平台的应用重新整合政府的职能结构，将治理平台嵌入到整合后的政府组织架构之中；第二，开发数字治理平台实战手册，依照治理痛点和难点设置工作流程起点，调整各职能部门的沟通与协作方式，并加强治理队伍的组织能力和业务培训，通过执行端效率提升倒逼治理成本降低；第三，建设并完善社会治理共同体，发挥公众的参与意识，通过宣传与教育等多种方式吸纳社会力量参与到数字治理的协助工作中，通过多元主体协同来维护和保养监控设备，推动数字治理的高效可持续。

(四)优化算法治理与实现整体善治

基于数据集的算法实践推动了治理主体间的有效协调，能够实现精准且高效的整体智治。应当看到，M区政府数字治理过程中表现出的过于放松对技术的警惕本身就是一种风险。因此，在兼顾发展的前提下，合理有效地规制算法之恶应当是城市政府数字治理的重要内容。第一，重视并健全算法的多方面规制。在坚持完善算法的法律规制的基础上，应当重视规制的效用发挥。在算法治理的全过程中，既有针对技术层面的“高压线”，也有算法设计、开发与应用各环节的“硬标准”。第二，强化数字治理中算法内容的审查。坚持严防“带病输入”的标准进行算法内容审查，尤其是防止带有商业逻辑和隐私风险的算法应用进入数字治理实践。此外，通过主流价值导向驾驭算法，使算法的运行不偏离轨道，进而在安全的、可解释的人工智能基础上实现从“整体智治”向“整体善治”的跨越。

六、结论与讨论：城市数字治理何以走向数字善治

由于科层制与社会环境所构成的结构对于政府部门的策略行动有所制约，数字治理也会存在着潜在的社会风险。基于此，本文通过剖析上海市M区“一网统管”的实践及运行风险，探讨了城市数字治理的生成及其风险防控。主要贡献有两个方面：一是在理论层面上，探析城市数字治理生成逻辑与运行风险，揭示了城市政府何以选择数字治理及其潜在的社会风险，并提出了社会风险防控的四种进路；二是在现实层面，通过对上海市M区“一网统管”建设和运行的剖析，能为其他城市政府推行数字治理提供一定经验借鉴，明确数字治理的目的，推进数字治理效能提升。

基于对M区数字治理的生成逻辑与运行风险的解析，可以将善治理念引入数字治理，即城市数字治理的终极目标应是数字善治——在安全有效的基础上借助数字技术尽可能多地解决社会公众的问题，并最广泛地提供有效的公共服务，同时协调理顺政府与社会的关系，实现二者之间的协同，建构社会共同体。可以说，城市数字治理中数据、算法与机制能否为民所用、解决民众的困难、提升治理的温度，体现的是数字善治的基本价值。在这个意义上，数字善治是国家与社会共同生产公共价值的理想途径之一。那么，城市数字治理如何才能走向善治呢？大体可以从内外两条路径思考。

内部路径又可以分为两个方面：一方面需要完善数字治理的结构，形成多元主体、一体化的治理平台，从行动过程看还需要构建协同有效的治理共同体；另一方面，则需要有效利用数字技术实施精细化、动态化和可预测化的城市治理。具体而言，数字技术赋能城市治理需要从两个方面展开：一是要通过数据汇集和共享，打造一体化的数字治理平台，迅速将各渠道、各部门、各类型的治理主体聚合在一起，形成多主体协同的治理共同体；二是要有效利用地理信息、遥感数据、水文气象等多源数据资源，结合智能算法的分析优势，辅助治理追根溯源，把握事物发展的整体状况和未来趋势，从而实现城市治理的精细化、动态化和可预测性。

外部路径则是城市数字治理的设计与运行需要以公众需求为导向，一方面通过优化运行结构来提升数字治理效能，另一方面要充分吸纳民意以适应公众需求而动态调整其运行结构。外部路径则显得更为根本。

可以说，内部路径受制于科层制结构，而外部路径则受制于社会环境的结构。只有科层制和社会环境形成有效融通，城市数字治理效能才可能发挥到最大，满足公众的多元化需求，进而实现数字善治的目标。

总而言之，数字善治是数字治理实践的最高目标。技术的盛行与大数据的变革在一定程度上催生了数字治理的形成，即便放大到上海市层面的数字实践来看，这一过程既离不开项目下沉、绩效追求和获取社会认同与支持三种结构性动力的推动，也试图通过完善体制与优化机制来实现风险的防控。应该说，作为一种现实方案，数字技术在压缩空间、时间方面的优势证明了其可以成为国家统合社会的新手段。从广东省纵横联动、五级协同的“一网统管”体系建设，到北京市横向协同、纵向贯通的“一网统管”平台治理，数字治理在拓展图景与边界的同时，城市政府均在积极寻找风险规制方案。其中，上海市人民代表大会常务委员会《关于进一步促进和保障城市运行“一网统管”建设的决定》是当前立法实践的先行者。然而，既不能忽视数字治理在化简社会时引发的社会风险，也不能迷信其效率优势而走向技治主义的一端。在城市政府的场域内，必须充分认识到数字治理的功能短板和自我合法性的误区，才能将数字赋能行政科层转化为服务基层公众，借助数字统合的有力手段促进政府治理效能提升和社会共同体的发展。更重要的是，应当摒弃作为目的的规训与监控，加强对城市政府的自我约束和规制，防止误入“国家最终走向自身机器化”的歧途。

① M区治理网格划分遵循有效管辖和边界一致的原则，与警务网格划分保持同步动态调整。以2020年为例，M区将75个处置网格进行合并优化，7个网格在动态调整中划分至相邻网格，以适配基层力量整合与治理任务分派。

② 访谈资料编码规则为：访谈对象单位简称首字母+访谈时间，下同。