突发性公共卫生事件中的大数据治理：现实困境与路径优化——以新冠肺炎疫情防控为例

范仓海，施 思

(河海大学，江苏 南京 210024)

大数据作为新时代的重要资源，在公共管理、国家治理能力和治理体系现代化建设等多方面发挥了积极作用。面对新冠肺炎疫情防控，习近平总书记强调：“要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面更好地发挥支撑作用。”然而，在实际应用中，突发性公共卫生事件的大数据治理也存在诸多困境。所以，如何最优程度地将大数据技术嵌入治理之中，是应急治理现代化的重要课题。

1 基本概念

1.1 大数据

所谓大数据(Big Data，Mega Data)，亦称“巨量资料”，是指以多元形式搜集而来，并且难以通过常规软件工具在一定时间范围进行捕捉和处理的数据集合。学术界一般将大数据的特征概括为“4V”，即规模性(Volume)、多样性(Varity)、高速性(Velocity)和价值性(Value)。规模性是指其数量大，能够容纳大量人员和物资信息。多样性表示数据来源及数据形式的多样化。如：当前微博、微信、各大门户网站和软件的信息以文字、图片和视频的形式广泛传播。高速性反映了信息在时间维度上的即时即达。不同于广播、报纸等传统媒体，云端技术的发展让甄别有效信息、丢弃无效信息等工作变得高效便捷。价值性体现为价值密度低，能够从不同来源的海量信息里抓取到有价值的细节。

1.2 大数据治理

所谓大数据治理，是指对数据进行持续管理和应用，从而利用数据进行系列治理活动。大数据治理的工作重心在于与大数据相关的数据优化、隐私保护与数据变现的政策，其主要特点在于治理对象和治理结构的复杂性。治理对象的复杂性是指数据以规模化、多样化的形式出现在各类信息平台，需要进行筛选、处理和传达。治理结构的复杂性是指主体的多元化，部门之间、部门上下级之间形成纵向集权和横向协作应急治理网络结构。

1.3 突发公共卫生事件

在我国《突发事件应对法》中将突发性公共卫生事件界定为：“突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。”

本文借鉴上述定义，将“突发公共卫生事件”认定为由于缺乏准确预测和有效预防而发生的某种突发性卫生危险事件和危险状态，对不特定人群的生命财产构成巨大威胁，明显危及公共安全，政府需要采取紧急措施加以应对。新冠肺炎疫情属于国际重大卫生事件，影响范围广，影响时间长，严重威胁了人民的生命健康和社会安全。因此，本文以新冠肺炎疫情防控为例，识别大数据在公共卫生事件应急管理中的运用困境，探究大数据治理效能优化路径。

突发性公共卫生事件的主要特点为：①突发性、紧急性和不确定性。突发性强调突然发生，出乎意料。在事件前期，治理主体对事件起因、发展轨迹和处理经验所知甚少，难以做出准确预测和科学决策。但是，事件的紧急性又要求政府迅速地作出决策。突发公共卫生事件的不确定性在于，一方面，其发展轨迹难以捉摸；另一方面，卫生事件的传染性易带来连锁反应。②多主体性和社会影响性。突发公共卫生事件的应急管理涉及了政府、企业、社会团体和公众等多个主体，其影响具有社会性。重大突发公共卫生事件的发生会对一个社会系统的基本价值和行为准则架构产生严重威胁。这不仅影响危机发生的初始部门或行业，而且会迅速蔓延，殃及整个地区或国家甚至传播到其他国家。③全过程性。突发公共卫生事件应急管理是一个包括监测与预警、预防与准备、处理与救援、恢复与重建的全过程动态管理。突发公共卫生事件的特点增加了危机治理的复杂性和棘手性。这要求政府部门在应急管理中及时收集、整理、分析突发公共卫生事件的相关信息，并运用于全过程应对，以提升突发事件的治理效能。

1.4 突发公共卫生事件对大数据治理的诉求

毫无疑问，信息是进行突发公共卫生事件有效应急管理的基础和前提。一方面，大数据运用软件和硬件设施相结合，采集事件的相关数据，为突发公共卫生事件的应对提供了管理方法和技术支持；另一方面，突发公共卫生事件应急管理的复杂性，要求汇集众多信息作为科学决策的支撑，对大数据的依赖性和诉求愈益凸显。

1.4.1 主体诉求

突发公共卫生事件的治理需要不同组织和部门的信息共享和主体联动，大数据让跨部门协同治理的实现成为可能。传统的治理主体是以政府为代表的公共部门，而对于突发事件来说，仅靠政府的力量是缺乏凝聚力的。突发公共卫生事件的妥善解决需要引导市场主体和社会公众参与，提高全社会的危机意识，将广大群众纳入到危机事件预防和处理的主体中来。大数据技术的加入，可以整合相关主体，集聚社会各方的力量投入卫生事件的应对。如，电子新闻、公众号等以其宣传力和引导性，唤醒各主体参与的积极性，整合政府、企业、社会组织和群众的互动联系。社会组织及企业在应急管理的过程中能够提供必要的人力、物力和财力支持。

1.4.2 时空诉求

一方面，数据技术的发展满足了突发公共卫生事件管理的时间诉求。突发公共卫生事件的突发性和紧急性要求政府在有效时间内认识危机的严重性，并迅速作出反应。政府需要在紧急状态下收集和处理人群流动路线、影响范围等信息，准确评估突发事件等级，预测事件的下一步发展，拟定突发公共卫生事件应急管理决策。

另一方面，从空间维度分析，突发公共卫生事件具有社会影响性，需要在黄金时间内将信息传播到可能受影响的各地。国内疫情初始爆发地是武汉，前期信息共享不到位，全国其他地方对疫情的实时进展处于茫然的状态，加之时处春运，仅仅一周疫情使迅速波及全国各省。这时需要利用大数据技术采集疫情信息，并将感染者、密切接触者的活动轨迹通知到受影响的各地和关心进展的各方。例如，根据手机定位、车票实名制，武汉政府通过大数据可以查询到在1月23日“封城”前离开武汉市的各类人员的城市去向。

大数据技术的存在，使得各地的公共部门和当地各个部门之间能够实时地共享公共卫生事件的相关信息，不同专业背景的部门可以对海量的相关数据进行多方位的解读，交通运输部门分析传染源传播走向，卫生部门处理病毒传染路径，应急管理部门做出更加精准、合理的决策，实现多地多部门实时联合，智能决策。

1.4.3 过程诉求

突发公共卫生事件应急管理的每个阶段(监测与预警阶段、处理与救援阶段和恢复与重建阶段)都需要提高敏感力和洞察力，及时调整决策，实现全过程适应性治理。管理过程需要实时解决信息传递过程中产生的扭曲变形、选择性过滤、组织性隐瞒等问题。大数据技术为解决事件过程中出现的信息扭曲等问题提供了技术保障。为了突发公共卫生事件的科学解决，政府部门需要构建优化识别、评估、处理、传播的全过程数据处理系统。政府部门需要提高数据收集能力，抓取关键性信息，进行信息加工和公开，提高信息的有效性。

2 突发公共卫生事件中大数据的价值

新冠肺炎疫情是全球性重大公共卫生事件，是对国家治理体系和治理能力的一次大考，也是对我国大数据、人工智能等新技术应用程度和实际成效的一次检验。根据时间顺序，本文梳理了大数据在疫情防控初期、传播期、处理期以及后疫情时代的主要应用。

2.1 疫情初期——发布疫情信息

随着智慧生活的深入开展，公共信息平台作为智慧城市应用的基础支撑平台，越来越被人们所重视。各地方政府基于大数据技术，充分整合和共享各类信息，推动联防联控机制，实现精准施策。通过公共信息平台建设，居民可以查询事件的发展现状和政策要求。例如，江苏省各市利用“本地宝”微信小程序(见图1)，由各县市区向卫生部门报告确诊病例人数，江苏省卫健委基于疫情发展情况指挥定点医院救治病人，并通过记者发布会、官媒等向社会公众公布疫情情况，同时要求“本地宝”配合政策宣传，居民可以查询本地的疫情情况和返苏的政策要求。社区居委会负责基层疫情排查和防控工作，为居民提供必要的物资援助。人们也可通过“支付宝”或“高德地图”等，以可视化的地图形式，直观地看到各区累计确诊病例、累计治愈数量及疫情分布情况等，方便居民的生活出行。

图1 “江苏本地宝”运作示意图

2.2 疫情传播期——追踪涉疫人员

政府对数据进行整理与分析，并将其反馈到各个智慧应用终端上，便于相关部门查询。对此，李兰娟院士表示：“要利用信息化和大数据监控手段，把有疫区接触史的人，包括他周围有过接触史的人，通过大数据的调查进行明确。”例如，凤凰新闻客户端也开通了“患者同程查询工具”的链接，查询座位附近是否有确诊病例和密接人员。通过信息共享手段发布“紧急扩散”“寻找密切接触者”的消息，能够在尽可能短的时间内找到所有可能感染人员，为疫情防控赢得时间。

针对收集的不同省市区域内疫情状况，将各地分为高、中、低风险地区，途径中高风险地区人员的“健康码”会出现非绿码的情况，对此类人员实行严格的管控措施和集中隔离。同时，公安部门根据手机定位和购票信息等方式查询到人员流动状况。

2.3 疫情处理期——分配医疗资源

大数据可以帮助医疗资源的优化分配，集中优质医疗资源到高风险地区。工信部建立了国家重点医疗物资保障平台(见图2)，物资从发出地到接收地及其使用情况的全程被大数据记录和监测。通过数据分析和建立模型，政府调配防疫物资和医护人员，优化医疗资源供给和分配，实现联防联控。根据平台的数据反馈，中央快速响应各地需求，各地政府统一管理、统一调拨重要医疗物资，以保证重点区域的防疫需要。

图2 重点医疗物资保障平台流程图

2.4 后疫情时代——推动复工复产

在疫情防控态势总体向好的情况下各地企业积极推动复工复产。各地公共组织利用大数据，了解目前受创行业的痛点和难点，进行科学决策，促进经济态势总体向好。

为助力疫情防控期间的安全复工复产，工信部要求三大电信企业充分发挥电信大数据的优势，向用户免费开通短信查询功能。用户可以查询本人最近14天和30天内途经的省市信息。该信息可以提供给有关部门，作为本人是否到访疫区的重要参考。未经过中高风险地区的人员根据地方政府的防疫政策和单位安排下分批恢复工作。

3 突发公共卫生事件中大数据治理面临的现实困境

在疫情防控过程中，大数据治理发挥了其优于传统人力管理的韧性优势，提高精准防控的效率，积累突发公共卫生事件应对的经验。然而大数据技术在突发公共卫生事件应急管理中的应用尚未成熟，在此次推进疫情数字化治理的过程中也暴露出几点困境。

3.1 危机预警意识欠缺

避免危机的发生或者危机消灭在萌芽状态是成本最小、最经济的危机管理方法。2020年12月武汉出现了确诊病例，但当地卫生部门危机意识不够，出现了信息瞒报，信息披露延迟的情况。直至1月底各地各方才纷纷知悉疫情并开始严防管控。虽然数据采集与公布工作紧锣密鼓地进行，但已经错过疫情的最佳管控时间。与此同时，不少感染者隐瞒身体情况和行动轨迹，导致数据在收集阶段就出现了差错，甚至造成了更多的人被感染，为抗疫工作造成了不小的压力，对后续的工作也形成了一定的阻碍。

3.2 资源应急调配失衡

疫情爆发突然，加之春运人流量激增，流向全国各地，传染人群增多，导致原有的应急管理体系失效。应急物资、人员的管理出现了暂时性失衡，引起了物资市场结构的混乱和社会意识的恐慌。由于应急物资调配平台存在系统性的漏洞，信息记录和共享不及时且不准确，资源的应急调配体系没有发挥作用。在物资应急调配时，出现了地方资源调配被拦截、被挪用的情况。例如，2020年2月3日大理市卫健局跨行政区域“紧急征用”了发往重庆市和湖北省黄冈市的口罩，导致抗疫物资没有及时送达重点疫区。

3.3 信息联通共享困难

大数据的核心在于互联互通。地方政府内部、上下级政府之间和各地方政府之间的数据共享存在一定的壁垒，数据孤岛仍存在。在数据收集阶段，由于各地的人口数量和地理状况不同，使得各地收集信息的难易程度不一。各地在数据的处理过程中的应用系统不同，没有统一的数据标准和秘密等级，缺乏标准的运行体系的支撑。此次疫情，部分地方政府从本位主义出发，各自为政，出现疫情扩散现象，影响抗疫全局效果。跨区域、跨部门的数据调用和对接存在困境，信息互联互通的效率低下。

3.4 数据利用程度受限

大数据技术在突发公共卫生事件治理中的充分利用需要专业的信息设备。网络基础设施落后的区域，缺乏专业的信息设备和人员，难以实现与较发达地区的数据联通。一方面，网络系统建设需要协调多个部门的数据和多个厂商所建设的系统，但基层基础设施相对落后，且数据的接入、处理、组织要消耗大量人力和物力，导致基层数据难以实现共享。另一方面，地方基层的专业人才储备不足，难以满足应急管理需求。不少村委会的自治组织工作人员老龄化问题严重，基本的疫情防控登记仍采用纸质记录，无法输入网络，难以对接到整体的数据网络中。

3.5 舆论监管力度不足

信息披露的及时性和有效性是危机管理中的重要环节。一旦网络谣言处理不好，社会舆情就易出现不稳定现象。一是信息披露不够及时。在疫情暴发之初，卫生部门没有引起足够的重视，地方政府的无作为，导致谣言和小道消息传播。二是信息的全面性不足。当下自媒体发展迅猛，微博、抖音短视频中的信息对民众的影响更为直接。虽然主流媒体发布的信息严谨，但是信息缺乏重点和吸引力，使得民众对自媒体信息表现出更强的依赖性，给谣言的散布与传播提供了机会。三是信息的权威性没有得到保障。信息的核查和发布没有经过严谨的检查，其可信度就得不到有效保障，不可避免地会对政府的公信力产生影响。例如，南京疫情防控指挥部社会和社区防控组因工作疏忽，在7月29日下发的《关于做好湖南省张家界市来宁人员信息核查和健康管理的通知》中误将湖南省张家界市写成湖北省，直接影响了民众对地方政府的信任程度。

4 提升突发公共卫生事件中大数据治理效能的路径优化

针对上述困境，本文提出了阶段化应对应急管理全过程、多元化扩充医疗云平台数据、网络化整合跨部门跨区域信息、科学化培养大数据管理人才、法制化健全信息监管机制的优化路径，以期为大数据在突发公共卫生事件治理中充分发挥效能、维护社会秩序的正常和稳定提供参考。

4.1 阶段化应对事件应急管理全过程

突发公共卫生事件应急管理的全过程治理包括监测与预警阶段、处理与救援阶段和恢复与重建阶段。公共管理部门依托大数据为技术保障，治理重心和政策偏好需要根据实际情况进行应对和调整。

4.1.1 预警阶段：强化危机预警能力

根据大数据蕴含的海量信息，相关部门可以提前感知突发事件的发生，预测事件的发展趋势。收集和处理突发性公共事件的信息是建立突发事件预警机制的第一步。利用网络机制和云平台，技术部门分析各方信息，发现异常情况时要立刻确认信息来源和真伪。政府部门研判全社会性危机发生的可能性和影响范围，制定紧急政策，通知公众做好应对准备。在前兆时期捕捉到危机来临的信号，迅速将其提前扼杀或做好应对准备，才能将事件的危害降至最低。

公共部门依托大数据技术与各种媒体平台取得联系，多渠道地获取和存储数据信息，提高危机预警能力。在互联网逐渐发挥主要传播媒介作用的背景下，公共部门可以利用公众号、短视频等形式向社会各界发布危机相关通知，提高公众的危机预警意识。

4.1.2 处理阶段：紧急救援，高效决策

突发公共卫生事件应急管理的全过程还包括处理阶段和善后阶段。在事件发生后的最优治理在于紧急状态下的处理与救援。只有在“黄金救援时间”内进行科学决策和整合各方力量组织救援，才能尽可能地降低事件带来的损害。而这些的基础在于充分利用大数据的资源价值，建立起政府、企业、社会公众等多主体联动沟通机制，弱化数据界限，进行及时且高效地决策。

4.1.3 恢复阶段：详尽总结事件经验

突发事件的紧急状态解除过后，各部门应当积极进行善后工作，促进社会秩序的恢复与重建。完善的数据平台需要将管理过程中的数据进行评估与反馈，总结经验与教训。卫生事件发生的原因、过程和造成的损害在政府工作报告中应当有所体现。同时对公众公开通报，对民众的心理抚慰纳入到善后行动，从而提高群众凝聚力。

4.2 多元化补充医疗物资平台数据

基于集中管理、统一调拨的原则，卫生、应急管理和非政府组织等多部门共同协作健全医疗物资保障平台，助力于灾时发挥应急处置的高效作用。卫生部门录入包括医护人员、医疗设备在内的医疗资源数据，应急管理部门录入应急物资储备数据，交通部门实时监测路况信息，红十字会等社会组织录入社区志愿者信息(见图3)。多主体协同共治，发挥联防联控机制作用，以便防疫工作组及时就近调配，提高资源利用效率。

图3 重点医疗物资保障平台多元主体完善图

同时，医疗资源大数据的实施对推动医疗人类命运共同体和改善城乡居民医疗体系的差异化有着重大意义。通过建立生物样本信息库，临床数据中心和专科临床病例数据库等，辅助管理决策支持系统，形成系统性的医疗信息系统。这项系统与云计算技术结合起来，构建医疗大数据分析平台，研究出病毒的抗原，体现医疗大数据能够采集、分析、存储、检索和应用的优势。

4.3 网络化整合跨主体跨区域信息

在大数据技术的基础上，依据《突发事件应对法》的指导，政府主导建立起整体性信息共享平台，综合协调、分级负责、属地管理，最大限度地融合各地碎片化的数据信息，调动和整合多方治理能力。

以省为例，各地级市形成横向协作、纵向上传下达的整体性网络信息整合系统(见图4)。一方面，在各市范围内，政府、公众、社会组织共建共享良好的上传下达的沟通机制，确保信息披露和传播的及时与准确。利用各市的电子政务平台已建立起来的计算机网络系统，地方政府通过完善的政令传播及信息交流体系，畅通社会参与渠道，切实有效地对危机的预防和治理全过程进行高效的管理和控制。另一方面，省政府通过信息技术手段问题进行协调与整合，打破地级市政府各自为政的碎片化现状，使地域信息实现从分散走向集中、从碎片化走向整体性。在法律允许的范围内，各主体各地区建立起统一的数据标准和秘密等级体系，进行信息公开，实现网络化数据共享模式，有效地推动整合效能和治理能力提升。

图4 跨主体跨区域的信息网络图

4.4 科学化培养大数据管理人才

大数据在突发公共卫生事件应急管理中的应用与发展离不开专业的人才，知识和技术的变现价值是巨大的。高等院校和科研院所承担了为社会建设提供人才支持的责任，提高对数据采集、数据分析、信息传播等方向科研人员的培养力度，合理化设置培养体系，以满足社会对大数据人才的需求。大数据和公共管理的交叉融合更在于双方的学科前沿科研成果的融合，号召更多科研人员关注其交叉学科，形成全面系统的学科知识体系。面对突发公共卫生事件时，政府适当运用激励机制，吸引大数据人才将科学理论应用到实际工作中。

4.5 法制化健全信息监管机制

政府必须依法行政，明确信息公开的范围和程序，拓宽社会参与途径，形成可操作性强的突发公共卫生事件的信息管理体系。政府需要做到信息的及时准确发布，畅通信息传递的渠道，同时加强信息安全监管。行政机关或授权机构收集而来的医疗信息必须用于预防或控制疫情，不得超范围使用或传播。对于侵害国家与个人数据安全的行为，各部门均有监督责任，政府依法采取紧急措施。

5 结语

大数据在突发性公共卫生事件治理中的应用前景广阔，而关于如何最优程度地将大数据技术嵌入治理之中，本文提出了阶段化应对全过程、多元化补充数据、网络化整合信息、科学化培养人才和法制化监管信息的优化路径。通过研判即时数据，动态整合，因地施策，使应急决策与救援在黄金应急时效内实现，从而为建设和谐社会、改善人民生活提供帮助。