基于绩效预算管理的科研经费“包干制”探究

姚 瑶

(广州市科技项目评审中心,广东广州 510180)

0 引言

近年来,随着科研经费管理改革不断深化,从国家到省区市都在积极开展“包干制”改革试点,释放科研人员创新活力。2019年3月,国务院总理李克强在作政府工作报告时首次明确提出要开展项目经费使用“包干制”改革试点。同年4月,广东省在省基础与应用基础研究基金部分项目中实施科研经费“包干制”改革试点。自2019年至今,国家及地方陆续印发了科研项目适用“包干制”的政策文件(如表1所示)。从试点范围看,各地区适用“包干制”的科研项目范围集中在人才专项和基础研究项目,其中广东适用“包干制”的项目范围最广。从政策规定看,各地区普遍实行项目负责人承诺制,并建立经费“负面清单”和绩效评价机制。各地区试点实施的科研经费“包干制”在一定程度上突破了科研项目绩效预算管理的固有模式,但目前仍处于探索阶段,在科研经费“包干制”试点实施过程中也存在着制度建设滞后于管理需要、科研经费管理紊乱、内部监督缺失等风险。因此,有必要系统性地探究基于科研项目绩效预算管理的科研经费“包干制”,为不断探索科研项目经费管理机制、深化科研项目管理体制改革提供扎实的理论研究基础。

表1 国家及地方发布的适用“包干制”的相关政策

1 文献综述

在改革开放早期,我国曾探索过科研项目“包干制”,例如《八六三计划经费管理暂行办法》规定实行合同管理的项目,其经费采用包干制,超支不补[1]。近年来,学者对科研项目“包干制”多有研究。例如,高媚[2]认为“包干制”改革存在着制度建设滞后于管理需要、业务办理和审批流程繁冗、信息化建设不健全等问题;李倩等[3]提出细化政策规定、建立健全科研财务管理制度、拓宽包干制实施范围等革新措施;朱青青[4]认为应建立科研项目负责人制,简化科研报账流程,加强科研财务信息化管理等;卢心[5]提出优化“包干制”实施环境、探索“包干制”激励政策、加强高校内部政策宣传和培训等举措。对于绩效预算管理,杨永平等[6]认为应加强过程管理与控制,项目承担单位要统筹部署各类资金支出、加强学习专项资金管理办法,赋予科研人员调整项目经费预算权限;梁怡爽[7]提出要加强经费绩效管理、提高资金使用效益,制定科学合理的经费绩效评价指标体系等建议。

现有研究大多是分别针对绩效预算管理或“包干制”进行研究,针对基于绩效预算管理的科研经费“包干制”方面的研究较少;已有研究也多是基于高校或医院等政策执行者的角度,而未见以政策制定者或政策推行者角度出发进行研究。例如,夏颖[8]分析了基于绩效预算的高校实施科研经费“包干制”的特征及管理原则,提出了建立以结果为导向的新型科研经费管理模式;邱英等[9]提出建立基于绩效预算的公立医院科研经费“包干制”管理模式,要构建科研经费新型管理体制,制定科研经费的预算绩效评价指标等。因此,本文从政策推行者角度出发,分析基于绩效预算管理的科研经费“包干制”的管理原则、实施路径与配套措施,试图在政策制定与执行之间搭建“桥梁”,为加快“包干制”落地落实、提高财政资金使用效益提供参考。

2 基于绩效预算管理的“包干制”管理原则

科研经费“包干制”,是以提升科研效率为目标,以尊重科研工作自主性、科研人员经费使用自主性为内容建立的适应时代要求的新型经费管理体制[1]。科研项目绩效预算管理是以绩效为导向,以产出和结果作为科研项目绩效评价内容及预算拨款依据,融计划、预算和评价功能为一体,确保实现绩效目标的预算管理模式[8]。基于科研项目绩效预算管理的科研经费“包干制”,是在信用管理的前提下,综合科研项目绩效预算管理与科研不确定性而产生的科研经费柔性管理模式,一方面给予科研人员更大的经费使用自主权,另一方面以结果为导向进行绩效评价。科研项目绩效预算管理作为收权的途径,为科研经费“包干制”的实施奠定了理论基础、提供了实践路径,而科研经费“包干制”作为放权的方式,在一定程度上突破了科研项目绩效预算管理的桎梏,二者目标一致、相辅相成。

2.1 加强绩效评价是核心

科研项目绩效预算管理的核心是以产出和结果作为绩效评价的内容及预算拨款的依据,“包干制”同样要求建立健全绩效评价指标体系,对经费使用效益进行绩效评价,强化绩效评价结果运用,健全绩效预算管理机制。因此,实行科研经费“包干制”改革,应将绩效结果导向贯穿于“包干制”模式全过程,重点考核项目产出和成果,并以此作为拨款的依据。

2.2 实行柔性管理是关键

科研经费“包干制”强调柔性管理、自主管理,项目负责人无需编制项目经费预算,经费调整无需备案,绩效支出由项目负责人根据科研项目实际情况自主确定,而对于科研急需设备耗材灵活采取特事特办、随到随办的采购机制。这些举措突破了原有的科研经费管理体制,赋予科研人员更多的经费使用自主权。

2.3 强化监督检查是手段

科研经费“包干制”作为一种管理手段,并非不管,而是与“放管服”相结合[3]。绩效预算管理同样要求加强过程管理与控制,注重事中、事后监督检查。从科研经费“包干制”角度,应出台“负面清单”,加强事后检查抽查,对违反“负面清单”的行为予以严格惩戒,使项目组接受单位外部的监督;从绩效预算管理角度,应通过实行项目绩效评价与经费使用情况公开制度,使项目组接受单位内部的监督。

2.4 建立信用管理机制是保障

信用管理机制是“包干制”实施的基础和保障,只有在对科研人员充分信任的基础上,科研经费“包干制”管理才能深入探索实施;只有不断加强信用管理,重视试点单位的社会信用,科研经费“包干制”方能行稳致远。应通过实施项目负责人承诺制、实行公开监督机制、加强信用管理、开展经费执行情况评估等方式建立健全信用管理机制,进一步巩固科研经费“包干制”改革成果。

3 基于绩效预算管理的“包干制”实施路径

3.1 构建良好政策生态环境

科研经费“包干制”仍处于探索阶段,政府部门应基于科研诚信做好经费“包干制”顶层设计,充分尊重科研规律,加强绩效评价与预算监督,构建以绩效评价为核心、柔性管理为关键、信用管理为保障的良好政策生态环境,促进科研经费“包干制”改革蓬勃发展。

3.2 分类推行“包干制”改革

从资助来源上看,对于经上级科技主管部门或机构批准立项的各类纵向计划(规划)、基金项目,因经费主要来源于财政拨款,应严格按照科研项目经费管理规定使用财政经费,可选取个别专题先行试点,总结实践经验再逐步铺开。对于企事业单位、兄弟单位委托的各类科技开发、科技服务、科学研究等方面的横向科研项目,因经费管理相对灵活,以成果、产出为验收指标,可全面适用于“包干制”。从项目专题上看,应选取经费额度不大且适用更大经费使用自由度的专题,如基础研究类、科普类以及人才类等项目,纳入“包干制”改革先行试点范围。从经费科目上看,“包干制”项目无需编制经费预算,可对会议差旅费适用“包干制”,将绩效分配权赋予项目负责人等。

3.3 分类建立科研经费绩效评价指标体系

绩效评价指运用一定的评价方法、量化指标及评价标准对绩效目标的实现程度及预算执行结果进行综合评价。在基于绩效预算管理的“包干制”下,绩效评价指标体系的构建和优化关系到财政资金效益,建议参照财政部2020年印发的《项目支出绩效评价指标体系框架(参考)》,结合科研经费实际,按照“包干制”试点项目的不同类型,围绕科研经费投入、科研管理过程、科研成果产出、科研实施效果等一级指标展开构建和完善相应的科研经费绩效评价指标体系。对于基础研究类科研项目,降低科研成果产出及科研实施效果评价指标的权重,宽容科研失败;对于科普类项目,弱化科研成果产出指标,重点考察科研实施效果,如社会效益、公众满意度等;对于人才类项目,降低科研实施效果指标权重,着重考核人才成果产出。

4 基于绩效预算管理的“包干制”配套措施

4.1 打通“最后一公里”,完善内部管理制度

项目单位内部建立完善的科研经费管理制度、组织管理制度等,是对各级科技主管部门政策文件的落地落实,也是打通“最后一公里”的必要保障。因此,项目单位应充分利用科技经费“包干制”改革红利,优化科研经费支出审批流程,扩大项目负责人经费使用自主权和审批权,对科研人员形成更高的科研绩效激励。

4.2 借助信息化手段,强化科研诚信建设

科研诚信是科研经费“包干制”改革的实施基础、发展基石。其一,应建立完善的科研诚信体系,加强科研活动全流程诚信管理,实施科研诚信承诺制、责任追究制等,以约束科研人员的科研失信行为。其二,应建立科研诚信大数据管理平台,实现政府各部门科研诚信数据的共享,同时建立科研人员诚信档案,作为科研人员职称评聘、项目申报、推荐报奖的重要依据,并严肃查处严重违背科研诚信要求的行为。

4.3 提高绩效信息公开水平,落实预算监督

绩效信息公开是单位内部监督的重要手段,应贯穿项目管理全过程。其一,应在项目单位内部按阶段公开项目立项信息、实施进展、标志性成果及经费支出情况等,不断提高绩效信息公开水平。其二,科研项目的监督内容包括短期和长期目标的实现程度、科研经费的使用范围、科研人员诚信等[9]。在科研经费“包干制”下,项目单位应积极做好内部审计,主动引入第三方审计,认真自查自纠;政府部门应优化“包干制”试点项目财务验收考核办法,同时加强监督检查,使之既能防范科研经费流失风险,又能将绩效预算监督落到实处。