大型水利建设项目双重预防机制研究——以山东小清河防洪综合治理工程为例

李林娜

（山东省水利工程建设质量与安全中心, 250000，济南）

一、引 言

近年来，水利领域不断加大投资力度、完善水利基础设施网络，对水利工程建设质量安全工作提出了更高的要求。 自国务院安全生产委员会办公室2016年提出 “构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防性工作机制”至今，水利领域运管单位、建设单位、施工单位在安全生产标准化建设的基础上探索建立并逐步落实了双重预防工作机制，实现安全风险自辨自控、隐患自查自治。 而水利工程建设期间，因其政府主导的建管模式兼具施工标段分散，参建单位众多，地形地质条件复杂，工程种类多、规模大、线长、面广，涉水作业多等一系列特点， 加之施工标段分散、参建单位众多，项目法人对双重预防机制建设的责任不清、工作程序执行不力，项目双重预防机制建设与落实存在重重困难。

本文从项目法人的角度出发，统筹考虑水利工程的公共属性、政府主导的管理模式、 参建单位众多的特点，以PDCA（计划、执行、检查、处理）循环为基础，明确水利工程建设项目双重预防机制建设的程序、内容和运行模式，并以小清河防洪综合治理工程为研究对象，对项目双重预防机制的实施与执行过程进行推演，实现水利工程建设项目风险的动态闭环管控，同时为其他类似工程项目双重预防机制建设工作提供参考。

二、项目双重预防机制的构建

1.清晰界定危险源和隐患关系

风险分级管控的对象是危险源，隐患排查治理的对象是事故隐患，构建和完善项目双重预防机制的前提是清晰界定危险源和隐患之间的关系。 目前国内关于危险源的概念及与隐患的关系还没有统一认识，有学者从能量的角度将危险源分成三类，第一类是能量载体和危险物质，第二类是物的故障和环境因素，第三类是人的不安全行为和组织因素；傅贵等从事故原因的角度认为危险源是能量、物质、行为的状态，危险源和隐患都是已发生事故的原因，是未发生事故的可能原因；部分学者将危险源分为根源危险源和状态危险源，认为隐患是处于不安全状态的根源危险源；还有一些其他不同见解等。

不论是风险分级管控还是隐患排查治理， 本质都是有效的风险控制，目的都是为了事故预防，风险分级管控和隐患排查治理是事故预防一前一后两道屏障。 实际生产工作中部分企业将风险分级管控和隐患排查治理割裂成两个体系，存在多重弊端：隐患排查内容与危险源辨识内容大量重叠、交叉，出现日常排查工作量大、工作重复、工作多停留在台账上、现场执行不下去等问题，因此系统化的双重预防机制应在风险分级管控和隐患排查治理之间增加风险管控效果的评估和审查环节， 基于风险动态管控结果开展隐患排查， 管控措施到位的危险源降低风险等级，管控不力、措施失效的危险源进入隐患排查、评估、分类、治理流程，以此将风险分级管控和隐患排查治理衔接起来， 构建系统有效的项目双重预防机制。

2.明确水利工程参建各方双重预防机制建设的责任

大中型水利工程建设项目一般是公益性项目，其建设单位是由政府主导组建的项目法人，项目法人作为以项目建设为目的成立的、具有独立法人资格的、从事水利工程建设管理活动的生产经营单位，受水行政主管部门和其他负有安全生产监督管理职能的部门监督，具有组织建立水利工程建设项目双重预防机制的职责以及督促其他参建单位落实项目双重预防机制的义务。

《中华人民共和国安全生产法》规定生产经营单位对本单位安全生产工作负主体责任， 水利部2019年进一步明确水利工程建设项目参建各方的责任，即建设单位承担首要责任，设计、施工、监理等单位承担主体责任。 可从单位和项目两个层面来区分水利工程建设项目法人主体责任和首要责任。 水利工程特别是大型水利工程项目法人或有多个建设项目任务的项目法人，其管理体系区分对内和对外，对内体系即在法人单位整体层面上建立健全双重预防机制,加强单位内部风险管控，是安全生产主体责任落实的过程；对外也是项目建设管理， 通过合同统一协调管理设计、监理、施工等参建各方的行为，共同构建项目双重预防机制，是项目法人首要责任落实的过程，也是法人单位内控体系在项目上的延伸。

项目双重预防机制的构建应以项目法人为主导，设计单位、监理单位、施工单位及其他参建单位共同参与，其中，项目法人应在组建伊始至开工备案前，以法人单位安全管理体系为基础，完成项目双重预防机制的目标、机构、制度等体系文件的确立，并监督指导其他参建单位根据项目双重预防机制建设要求完善双重体系建设、开展安全风险分级管控和隐患排查治理工作。

3.项目双重预防机制的建设内容

水利工程项目安全风险管控及隐患排查治理体系建设是法人单位安全生产标准化管理体系建设的一项重要组成部分，包括体系文件和执行过程两部分内容。 体系文件是管理体系的文字载体，由项目法人组织各参建单位共同建立，通常包括制定项目安全目标、成立组织结构即项目安全生产风险分级管控和隐患排查治理工作机制、编制项目安全生产风险分级管控和隐患排查治理工作制度等内容；执行过程是体系文件的具体实施过程， 包括项目目标的分解、组织机构的日常运转、工作程序和执行标准的记录过程等内容， 通常采用PDCA 循环的方式来建立，在P（Plan）阶段项目法人组织建立体系文件，D（Do）阶段由项目法人主导，设计单位参与，监理单位监督，施工单位具体实施危险源辨识、风险评估、风险分级、风险管控，C（Check）阶段根据风险分级管控层级开展风险管控效果评估和审查，A（Act）阶段对风险实行动态管控及对体系文件进行持续改进，若风险管控措施有力有效，则降低风险等级重新进入风险分级管控流程，若风险管控措施不力、失效则由项目法人组织各参建单位在评估基础之上共同开展隐患排查治理工作，汇总分析风险管控措施评估情况和隐患排查治理情况，反馈给项目法人和其他参建单位共同对体系文件进行调整纠偏、持续改进。

三、项目双重预防机制的模拟实践

1.工程概况

小清河防洪综合治理工程是山东省2019年规划设计、2020年度开工建设的重点水利工程建设的“头号工程”， 建设内容包括干流全线河道扩挖、堤防加高培厚、路面硬化，新建排涝泵站11 座， 新改建桥涵闸等配套建筑物280 余座；分洪道子槽扩挖、清淤、修筑子堤、堤防加培，新改建水库、 桥涵倒虹等建筑物180 余座；7 条主要支流实施河槽开挖、堤防加培、配套建筑物改造等，4 处滞洪区湖堤加固、清障、配套建筑物建设及水文设施等信息化工程建设。

工程点多线长面广，高边坡开挖支护、高大模板支撑、大体积混凝土浇筑、大型设备安装等高风险作业项目多，施工机具设备复杂，施工地质环境恶劣,且工程参建单位众多，省级项目法人3 家、 市级项目法人5 家，施工单位54 家及多家监理单位、勘察设计单位、检测单位。

2.项目双重预防机制组织机构、职责与制度化管理

小清河防洪综合治理工程共8家项目法人，因施工标段分散，每家项目法人与多家设计单位、 监理单位、施工单位建立合同关系。 由于工程地域、项目内容、参建单位的数量均不一致，每家项目法人应在施工准备阶段组织其工程范围内的参建单位共同成立项目安全生产风险分级管控和隐患排查治理工作小组， 由项目法人主要负责人为组长， 其他参建单位项目负责人为组员， 明确小组成员的双重预防机制建设的职责， 建立风险分级管控和隐患排查治理制度， 建筑施工阶段全员参与开展风险管控和隐患排查治理。 具体组织结构见图1。

图1 小清河防洪综合治理工程组织结构

3.风险分级管控

（1）危险源辨识

小清河防洪综合治理工程项目法人是在项目可行性研究报告阶段组建的， 根据工程建设基本程序，项目法人需从项目前期阶段起，经初步设计、施工准备、建筑实施阶段至竣工验收阶段为止的整个项目建设周期内实施严格的风险管控，以确保整个项目的安全生产。 由于水利工程的公益性， 项目前期阶段由政府主导，至初步设计、施工准备阶段转由法人主导，因此小清河防洪综合治理工程的危险源辨识需从施工准备阶段完成招投标工作之后开始，并区分不同建设阶段，覆盖项目所有活动、设备设施、施工场地环境，并考虑正常、异常和紧急三种状态及过去、现在和将来三种时态，可采用类比推断、现场观察、对照分析、专家评议的直观经验法与安全检查表法、预先危险分析法、工作危害分析法等系统安全分析法相结合进行综合判定。 危险源识别范围如表1 所示。

表1 不同工程建设阶段危险源识别范围

①施工准备阶段，项目法人通过招投标确定设计单位，设计单位根据项目初步设计文件的安全专篇内容和初步设计审查通过的安全专篇的审查意见，在技术设计和施工图设计时设置安全专篇，标注施工安全重点部位、 环节和影响安全的周边环境，提出保障施工作业人员安全和预防安全事故的指导意见和措施建议，并在编制概算时确定安全生产费用。 项目双重预防机制的体系文件也在此阶段完成，即成立项目安全生产风险分级管控和隐患排查治理工作小组，建立风险分级管控和隐患排查治理制度， 明确风险管控目标和职责等，纳入项目法人安全管理体系，监督指导设计单位安全服务体系、监理单位安全控制体系、施工单位安全管理体系的建立。 开工之前项目法人提供准确完整的周边环境资料、办理施工许可和工程质量安全监督手续、组织编制安全生产措施方案、组织施工安全设计交底等，施工单位根据施工图设计文件编制施工组织设计的安全技术措施、 现场临时施工用电方案、营地及施工设施建设、组织安全技术交底和人员教育培训等，监理单位编制安全监理规划和安全监理实施细则等。 此阶段危险源辨识范围主要包括参建单位的证照、人员资质、组织机构、目标分解、规章制度等组织管理内容， 以及设计文件安全专篇内容、安全措施建议、 安全生产费用等，以及各参建单位措施、方案、技术交底等安全技术管理内容及施工现场环境、布设、危险设施设备等。

②建设实施阶段，施工单位主要负责人和安全生产管理人员、特种作业人员持证上岗， 落实三级生产教育、年度教育、岗前教育，对危险性较大的单项工程编制专项施工方案，并按规定进行论证、备案，实施时安排专人现场监督，施工前按规定分层次进行施工组织设计、施工方案、施工安全措施等技术安全交底，并在交底书上签字确认，按规定购买、租赁、使用符合安全施工要求的安全防护用具、机械设备、施工机具及配件、消防设施和器材；对临边、沟槽、坑、孔洞、交通梯道、高处作业、交叉作业、临水和水上作业、机械转动部位、暴风雨雪极端天气的安全防护设施实施管理，在施工现场危险部位或危险作业区域设置并维护安全警示标志、标牌、警戒区或隔离设施等；监理单位现场机构认真履行专项方案审核、关键部位旁站监督，对危险性较大的作业、现场防护措施落实、施工单位安全生产费用使用等开展监督检查；项目法人对其组织、协调、管理过程开展危险源辨识，贯彻落实安全设施“三同时”，监督检查各施工单位的资格资质审查及相关方管理情况；监督检查保证安全生产的措施方案的组织编制、备案情况；监督检查开工前组织设计交底情况等设计单位对其现场服务人员行为、 设计变更过程、工程形象面貌、工程度汛标准等设计有关作业内容等开展危险源识别。

（2）风险评估和分级

风险评估是对危险源的各种危险因素、发生事故的可能性及损失与伤害程度等进行调查、分析、论证等，以判断危险源风险等级的过程，常用的评价方法有直接评定法、安全检查表法、 作业条件危险性评价法等，不同类别危险源选择不同的评价方法。对于水利工程项目，直接评定法即结合小清河防洪综合治理工程实际、根据水利水电工程施工重大危险源清单对照检查，符合清单条目的危险源直接判定为重大危险源，判定为重大风险等级；安全检查表法用来对参建单位排查出来的组织管理方面的危险源进行定性评价；作业条件危险性评价法则对具体的施工环境中的作业活动、设备设施根据作业人员暴露的频繁程度、发生事故的可能性和一旦发生事故的严重程度进行定量评价。 根据评估结果按照从高到低的原则划分为重大风险、较大风险、一般风险、低风险四个风险级别，分别用红、橙、黄、蓝四种颜色表示。

（3）风险控制

常见的风险控制措施一般有工程技术措施（消除、预防、减弱、隔离、警告等）、安全教育措施、管理措施、个体防护措施和应急措施。 因小清河水利工程建设项目危险源众多、风险等级有大有小，单纯依靠组织最高管理者或者某一参建单位、 某一部门、某个作业人员管控所有风险，既不合理也难以实现，水利工程建设项目法人和施工企业应实施分级安全监管，以风险等级为依据，匹配相应的风险管控层级和风险管控措施，最大限度提高安全监管效能。

在整个水利工程项目双重预防机制中，水利工程施工项目部共受三个层面的安全监管，第一层监管是施工单位内部监管，施工企业自身会建立双重预防机制作为企业安全生产标准化的一部分，延伸到其所承接的水利工程项目上，约束其施工过程中的组织行为；第二层监管是来自项目法人和其委托的监理单位，项目法人作为独立法人资格的生产经营单位，依前文所述， 建立项目双重预防机制，约束、指导监理单位的监管行为和施工单位的过程安全管理；第三个层面的监管来自政府监管及社会监督等外部因素的约束。 对一个水利工程项目而言， 虽然其参建单位众多，每个参建单位都有个人不安全行为及组织管理等方面的危险因素，但大部分危险源多出现在建设实施阶段及施工过程中，因此水利工程建设项目施工风险管控是整个项目风险管控的重点、难点、堵点，合理划定施工不同等级风险的管控层级能达到事半功倍的效果。 施工过程中的重大风险由项目法人主管、 监理单位协管、施工单位主控；较大风险由施工项目部主管主控、监理部协管协控；一般风险由施工项目部下设的部门或者施工班组主管主控；低风险由岗位作业人员主管主控，每一层级的主管主控主体监督、指导、检查其下各层级风险管控工作。

（4）风险分级管控审查、评估和动态管理

风险分级管控的审查和评估是整个项目风险动态管控的关键环节，可有效衔接风险分级管控和隐患排查治理、大大降低隐患排查治理的工作量、 提高隐患排查治理工作效率。项目重大风险的管控效果审查、评估工作，由项目法人组织，设计、监理、施工单位参与，通过专家评估结合现场检查，从人的行为、物的状态（包括环境因素）、 组织管理三个方面对管控效果进行评估、对措施的落实情况进行核查；项目较大风险管控效果由施工项目部组织，设计、监理单位参与， 审查和评估结果经监理单位审核、项目法人复核；一般风险和低风险由部门或者班组组织日常检查，监督指导管控措施的落实。 管控合格、措施有效的风险重新进入风险评估流程， 或降低风险等级或风险销号；措施未制定或措施失效等管控不力的风险由整改责任人挂牌整改，整改完成后重新审查评估，以此实现整个项目的风险动态、循环管控。

（5）隐患排查治理

隐患排查治理是项目风险管控工作的补充和完善，和风险分级管控共同组成延缓事故进程的两道屏障。隐患排查治理实行闭环管理，共包括隐患排查、隐患评估分级、隐患治理和隐患验收四个环节。

隐患排查以查找风险管控的工程技术措施、安全教育措施、安全管理措施、个体防护措施、应急措施的缺失或弱化为思路，以风险管控清单和动态调整内容为基础，制定项目隐患排查清单，清单内容应包含排查项目、排查内容与排查标准、排查方法、排查周期、组织级别及责任单位等要素。 排查结束后进入隐患评估环节，依据水利工程生产安全重大事故隐患判定标准确认为一般事故隐患和重大事故隐患， 科学判定隐患级别。按照分级治理、分类实施的原则开展水利工程项目事故隐患治理。

四、结 语

①危险源是风险分级管控的对象， 事故隐患是隐患排查治理的对象， 而风险分级管控和隐患排查治理的本质都是有效的风险控制，目的都是为了事故预防，是事故预防一前一后两道屏障，可知危险源 和隐患之间只有工作程序的先后之分，本质都是风险的载体。

②项目法人双重预防机制建设的主体责任为“建立法人单位的风险分级管控和隐患排查治理体系，加强单位内部风险管控”，首要责任为“推动项目双体系建设并有效运转，监督指导其他参建单位风险分级管控和隐患排查治理工作开展”。

③提供了项目风险动态管控的工作方法， 即在风险分级管控和隐患排查治理之间， 增加风险管控效果的评估和审查环节， 基于风险动态管控结果开展隐患排查， 管控措施到位的危险源降低风险等级，管控不力、 措施失效的危险源进入隐患排查、评估、分类、治理流程，以此将风险分级管控和隐患排查治理衔接起来， 构建系统有效的项目双重预防机制。

④以小清河防洪综合治理工程为研究对象、 以PDCA 循环为基础，对大型水利工程建设项目风险分级管控和隐患排查治理体系的实施与执行过程进行推演，验证了项目双重预防机制建设的可行性。 ■