论新阶段水土保持生态清洁小流域发展

乔殿新，王 力，郭莹莹

（1.水利部水土保持监测中心，100055，北京；2.辽宁省抚顺县水务局，113006，抚顺；3.山东省泰安市水利局，271000，泰安）

一、生态清洁小流域发展情况

1.开展情况

（1）试点先行

2003年， 北京市针对水资源短缺、水生态损害、水污染问题凸显的严峻形势， 确立了以水源保护为中心，按照“生态修复、生态治理、生态保护”思路构筑三道防线，以小流域为单元率先开展生态清洁小流域建设探索。 2005年，水利部以密云水库等10 座水库（水源区）为试点，开展了以面源污染防治为重点的生态清洁小流域建设。 2006年，水利部印发了《关于开展生态清洁型小流域试点工程建设的通知》， 在全国30个省（自治区、直辖市）的81个县（市、区）开展了生态清洁小流域治理试点工程建设。

（2）组织推动

2006年，水利部在北京首次召开全国水土保持生态清洁小流域建设现场会。 此后，分别于2009年在浙江省永康市、2011年在广东省增城市、2012年在江苏省南京市召开全国生态清洁小流域建设推进会，同时将生态清洁小流域建设纳入年度任务积极推动。

（3）技术支撑

2013年水利部发布了《生态清洁小流域建设技术导则》（SL 534—2013）， 明确了生态清洁小流域建设标准。 部分省（自治区、直辖市）也相继制定出台了地方标准，如《北京市生态清洁小流域技术规范》《陕西省生态清洁小流域建设技术导则》《四川省生态清洁小流域建设技术导则》《河南省水土保持生态清洁小流域建设工程评定标准》《江苏省生态清洁小流域建设管理办法》等。

（4）建设成效

2011年，“开展清洁小流域建设”纳入新修订的《中华人民共和国水土保持法》。 全国各地积极推进生态清洁小流域建设，北京、浙江、江苏、广东、福建等省市把开展生态清洁小流域建设作为新农村建设的重要载体大力推进。 截至“十三五”末，全国共建成生态清洁小流域2 931个。

2.存在的主要问题

一是政策推动不足。 全国层面缺少推动生态清洁小流域建设发展的政策制度， 政策引领和制度推动不够。 二是资金少、建设水平与新要求有差距。 生态清洁小流域整体投入少，建设速度与数量同新阶段生态文明思想、美丽中国、乡村振兴战略要求不相适应。三是基础工作不足。宜建生态清洁小流域底数不清， 缺少生态清洁小流域建设规划。《生态清洁小流域建设技术导则》发布近10年，不能适应新发展需要。 关键技术、 成效监测、 生态功能评价等相关基础研究工作比较薄弱。四是管护工作难。生态清洁小流域建设内容多， 特别是成效监测、污水处理、清洁卫生、环境美化等日常养护工作多、管护压力大。

二、新阶段新形势新要求

1.落实生态文明思想的要求

水土资源是人类赖以生存和发展的基础性资源，水土保持是生态文明建设的重要内容，生态清洁小流域是水土保持提档升级、提质增效的重要代表。 贯彻生态文明思想，要求生态清洁小流域高标准建设、高品质呈现、高效益发挥，为社会提供优质水土保持产品，满足人民日益增长的美好生活需要和优美生态环境需求。

2.实施美丽中国战略的要求

党的十八大提出 “建设美丽中国”，要求“空气清新、水体洁净、土壤安全、生态良好、人居整洁”。 十九届六中全会要求协同推进“中国美丽”。2020年，国家发展改革委印发《美丽中国建设评估指标体系及实施方案》，评价指标22 项，其中包括水土保持指标，还涉及面源污染、污水排放、垃圾处理等方面指标。 美丽清洁是生态清洁小流域的重要内容和主要特色。 新阶段，生态清洁小流域迎来新的更高要求和责任，要求保持水土、美颜大地、美化环境，提升美丽指数，为建设天蓝、地绿、水清的美丽中国作出更大贡献。

3.推动乡村振兴和新型城镇化战略的要求

自2011年起， 相 继 五年（2011年、2014年、2015年、2016年和2018年）中央1 号文件明确提出要大力加强生态清洁小流域建设。 党的十九大作出实施乡村振兴战略的重大决策部署，党中央、国务院在《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》中明确把实施生态清洁小流域建设作为加强乡村生态保护与修复的重要内容，要求建成一批生态清洁小流域。 中央办公厅、国务院办公厅2021年印发的《关于推动城乡建设绿色发展的意见》，明确提出 “实施农村水系综合整治，推进生态清洁流域建设，加强水土流失综合治理，加强农村防灾减灾能力建设”。 国务院办公厅2021年印发的《关于鼓励和支持社会资本参与生态保护修复的意见》明确提出“针对城镇生态系统连通不畅、生态空间不足等问题，实施生态廊道、生态清洁小流域、 生态基础设施和生态网络建设， 提升城镇生态系统质量和稳定性”。 建设生态清洁小流域，是实施乡村振兴和新型城镇化战略的迫切要求，工作明确，任务艰巨。

4.水土保持创新发展内在要求

开展生态清洁小流域建设，是新阶段水土保持创新发展的内在要求和重要内容。2021年，水利部印发《关于开展国家水土保持示范创建工作的通知》， 明确提出开展国家水土保持生态清洁小流域示范工程创建，发挥示范引领和辐射带动作用。 《水土保持“十四五”改革发展实施方案》提出：“十四五”期间，全国计划建成生态清洁小流域2 000个。 推进水土保持高质量发展，实现水土流失科学治理的突破和创新，对生态清洁小流域提出了新的更高要求。 需要在小流域传统治理的基础上，丰富内涵，拓展外延，提高标准，提升服务，提高效能。 特别是在水资源保护、面源污染管控、污水和垃圾处理、环境美化、水系整治、监测评价、信息化应用、宣传科普等方面，加强探索，加大创新，为水土保持新发展提供实践创新和示范引领。

三、生态清洁小流域属性分析

1.基本概念

生态清洁小流域是在小流域水土流失综合治理基础上， 将水质保护、面源污染防控、农村和项目区生活污水及垃圾处理、环境美化、成效监测、科普宣传等结合到一起，一并科学整治的小流域的新发展、 新形式。 其目标是治理水土流失、改善生态环境、保护水质、控制面源污染、清洁卫生、美化自然和人居环境，提升水土保持服务功能，为社会提供优质水土保持生态产品，满足人民日益增长的美好生活和优美生态环境需要。

生态清洁小流域的建设范围应为所有适宜地区，不应局限于某些区域。 但应根据社会需求和轻重缓急，优先考虑乡村、城镇周边和水源保护区等重要区域。

2.功能作用

生态清洁小流域功能众多，大致分为基本功能和特色功能两大类。

①基本功能。 传统小流域的功能就是生态清洁小流域的基本功能，是生态清洁小流域的基础。基本功能是生态清洁小流域的立身之本、根基所在。

②特色功能。 与传统小流域相比，生态清洁小流域突出、强化了水资源保护功能、 面源污染防控功能、清洁卫生功能、美化环境功能、水质监测功能、宣传科普功能和创新引领功能等特色功能，是生态清洁小流域的灵魂和生命力所在。

3.内涵特征

（1）水土保持小流域的新发展

“小流域” 概念自20 世纪80年代初诞生以来， 历经40 余年不断发展、不断创新。 生态清洁小流域是小流域创新发展的典型代表，开创了小流域治理新格局。 以人为本，与时俱进，是生态清洁小流域创新发展的出发点和落脚点。 根据人民群众需求和经济社会发展要求，生态清洁小流域在传统小流域基础上，新增了“清洁”要素，增加了水质保护、面源污染防控、清洁卫生、美化环境、水质监测等建设目标和任务，拓展了小流域内涵和外延，丰富了小流域功能，实现了小流域的开拓创新。

（2）水土保持保护水质的践行者

保护水质是生态清洁小流域建设的重要任务，是水土保持开展护水行动的重大突破和实践。 生态清洁小流域建设通过点（村庄）、线（小河或沟道）、面（小流域）结合，实施水土流失、生活污水、垃圾、河道、面源污染等同步治理，开展水质监测，有力有效改善水生态，修复水环境，保护水源，净化水质，实现清水出流、净水入河入库，达到人水和谐。

（3）水土保持进村服务的平台

整治农村生活污水、 处理生活垃圾、美化人居环境，是生态清洁小流域的特有功能和主要建设内容。 通过生态清洁小流域建设， 搭起了水土保持进村服务的平台， 更加畅通了水土保持服务村庄美丽和村民幸福的渠道。

4.外延拓展

（1）空间拓展

传统小流域综合治理一般在村外，基本不入村。 生态清洁小流域建设， 在空间上由村外延伸到村内，拓展了建设空间，实现了村外村内同步建设、山水林田路村系统治理，扩大了水土保持工作范围，提升了水土保持综合效益。

（2）目标拓展

生态清洁小流域在建设目标上，除传统小流域的水土流失综合治理目标外，新增了清洁、美化等目标。 清洁是指水质保护、 面源污染防控、垃圾处理等；美化是指优美自然环境和人居环境，生态清洁小流域既要绿起来，还要美起来。 水土保持目标的拓展，增强了生态清洁小流域的服务功能，提升了生态系统质量。

（3）内容拓展

目标导向与需求导向结合， 生态清洁小流域在传统小流域建设内容基础上，进行了拓展和丰富。增加了水质保护、面源污染防控、清洁卫生、环境美化、生态休闲、科普教育等内容，在监测方面新增了水质监测内容， 并将化肥和农药使用作为管控内容。

（4）服务拓展

建成后的生态清洁小流域，天蓝、地绿、水清、土洁，环境优美，基础设施具备。 良好的条件和基础为社会提供了优质水土保持生态产品，为群众打造了宜居舒适的生活环境，创造了发展特色、清洁、无污染生态产业条件，丰富了休闲观光、生态旅游、科普教育等功能，拓展了水土保持服务社会公众的能力和范围，提升了水土保持的贡献率和影响力。

5.特点分析

（1）创新性

创新是生态清洁小流域的内生动力。 生态清洁小流域是创新发展的成果， 其主要创新就是理念创新和实践创新。理念创新就是大水保、全生态理念，拓展了工作思路。山水林田湖草沙生命共同体， 全要素、 全周期统筹考虑、系统治理。 不仅考虑水的调控、集蓄和利用， 还考虑水的保护及与其相关的生活污水和垃圾处理、 面源污染防控等各方面， 突破了传统水土保持范畴，提高了水土保持边际效益。理念决定行为，行为决定结果，实践创新就是开创小流域综合治理新形式。从“生态修复、生态治理、生态保护”三道防线， 到统筹小流域和村庄实现村外村内一并整治以及形成水源保护型、生态宜居型、生态安全型、生态休闲型、生态产业型等不同模式， 生态清洁小流域不断推陈出新， 成为水土保持新发展的“试验田”。

（2）高质性

高质量是生态清洁小流域的生命。 生态清洁小流域的高质主要包括质量优和效益优两个方面。 质量优就是高标准、高质量。 目前生态清洁小流域要求水土流失降到轻度 （含）以下， 这是水土保持工程中要求最高的。 污水处理率、水质标准、化肥和农药使用量等有关要求，也是其他水土保持工程未涉及的；生态清洁小流域建设标准高，建设内容增加了水质保护、清洁卫生、环境美化等群众需求的内容，为群众提供了优质的水土保持生态产品， 服务功能显著增强，综合效益大幅度提高，群众生活品质和对生态环境的满意度明显提升。

（3）美丽性

美丽是生态清洁小流域的本色。建设美丽中国，明确了今后一个时期推进生态文明建设的重点任务——促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。 生态清洁型小流域很重要的建设内容就是美化环境——美丽自然、美丽人居、美丽家园、美好生活。 与传统小流域相比， 生态清洁小流域实现了从荒到绿、从绿到美，由量变到质变的飞跃，看山山绿，看水水清，看田田秀，看村村美。 生态清洁小流域“绣”出了美丽画卷，为美丽中国奉献靓色。

（4）亲和性

亲和是生态清洁小流域的灵魂。生态清洁小流域建设， 实现清水叮咚、川流不息，形成了一道道亮丽的风景线。 山清水秀、景观优美的生态清洁小流域， 为社会提供了旅游观光、生态休闲、农家食宿等场所和科普基地， 社会公众置身优美生态环境，拥抱大自然，感受大自然的清新与恬美，寓游于美，寓知于美。 生态清洁小流域搭建了水土保持与公众的桥梁，增强了水土保持与广大公众的亲密接触， 让水土保持走近公众，让公众走进水土保持，提升了生态清洁小流域的公众亲和力。

四、生态清洁小流域新发展探析

1.加强政策引领

应进一步加强对生态清洁小流域的重视和政策引导， 制定制度，全面推进。 水利部和各地方应加快制定出台推进生态清洁小流域建设的政策文件，完善政策措施，明确目标任务，创新投入机制，加强协调合作，强化责任落实；应加强制度保障，制定激励政策，加大考核力度，调动各方面建设积极性，引导和鼓励社会力量参与建设，有力推动生态清洁小流域建设全面开展； 应建立协作机制，发挥各部门优势， 形成合力建设格局，联合推动生态清洁小流域建设，水利部门加强标准制定和技术指导。

2.加强顶层设计

（1）完善技术标准

《生态清洁小流域建设技术导则》（SL 534—2013）9年前颁布，不能完全满足当前新形势新要求，应抓紧修订。 各省应当开展生态清洁小流域地方标准的制（修）订工作。 鼓励制定团标和企标，完善标准体系。 修订《水土保持工程概算定额》时，应将生态清洁小流域较传统小流域新增的建设内容纳入其中。 以标准强化行业管理和社会引领，支撑水土保持生态清洁小流域高质量发展。

（2）做好前期工作

加强调查，摸清生态清洁小流域家底；科学编制生态清洁小流域建设规划，明确目标、任务和建设重点，强化规划引领；积极有序编制生态清洁小流域建设方案， 严格审查把关，建立项目库，做好项目储备。

3.加强项目推动

考虑生态清洁小流域的特色及重要性，建议积极协调发改、财政等部门， 设立生态清洁小流域专项工程，安排专项资金，加大对生态清洁小流域支持和推广力度。 同时，乡村振兴、城乡建设及城镇生态系统恢复等相关工作，应根据政策要求，将生态清洁小流域作为重要项目，安排资金，开展建设。 水利部门与相关部门共同发力，以项目为抓手，大力加强生态清洁小流域建设。

4.加强品质提升

一是提高标准要求。 落实高质量发展和生态环境质量改善由量变到质变要求，提高生态清洁小流域建设标准，可考虑土壤侵蚀强度降到微度以下。 二是提高水土保持工程定额，提升生态清洁小流域设计水平，加强工程检查和质量检测，建设高质量生态清洁小流域。 三是提升品质，以人为本，根据人民日益增长的美好生活和优美生态环境需求， 建设有美景、有知性、 可亲近的生态清洁小流域，向社会提供优质水土保持生态产品，打造水土保持美丽家园。

四川省泸州市纳溪区清溪河生态清洁小流域

5.加强创新推广

一是加强科技创新。 依托高校、科研等单位，持续开展新技术、新模式创新研究，加大生态功能、监测评价等基础研究， 强化科技支撑作用。二是加强智慧水土保持在生态清洁小流域中的应用， 推行数字化管理。三是完善监测手段，建立系统、科学的评价体系，精准评估生态清洁小流域建设成效。 四是加强交流推广。 加强考察学习和经验交流，开展生态清洁小流域典型案例汇编，总结推广先进做法和成功经验。

6.加强运行管护

强化建管并重，健全完善生态清洁小流域管护制度。 生态清洁小流域验收移交后，水利部门应加强年度监督检查和技术指导，确保管护责任落实到位；大力推广北京市水管员兼管生态清洁小流域、财政按不低于每年2 000 元/km2标准落实生态清洁小流域管护资金的作法，切实落实管护人员，保障管护经费；积极推动将水土保持损毁恢复工程费用纳入财政水毁工程恢复科目； 加强监测运行，及时掌握水土流失和水质等指标，科学反映治理成效； 加强信息化管理，建立生态清洁小流域基础数据库，提高管理的技术手段和科技含量；加强宣传教育和科普，扩大影响，充分发挥生态清洁小流域多功能、 多目标作用，保障效益有效持续发挥。 ■