浙江省中小型水利工程项目法人制探讨

富海文++毛斌

摘要 随着浙江省水利工程逐年稳步建设，大型枢纽水利工程的建设数量已逐渐减少，而中小河流治理、小流域治理、小水库加固、山洪灾害非工程措施项目等中小型水利工程的建设数量则出现增加的趋势，其后还有着中小河流重点县等项目陆续开展建设。该文对这些中小型水利工程项目法人制存在的问题进行分析，针对存在的问题，对浙江省中小型水利工程项目法人责任制的实施进行探讨，以期为浙江省中小型水利工程项目法人责任制的落实提供参考。

关键词 浙江省；中小型水利工程；项目法人

中图分类号 TV512 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2015）18-0199-03

Discussion on Legal Person System of the Middle and Small Water Conservancy Projects in Zhejiang Province

FU Hai-wen 1 MAO Bin 2

（1 Zhejiang Consultant Center of Water Resource and Hydropower，Hangzhou Zhejiang 310020； 2 Jiangshan Water Conservancy Bureau Changtai Water Conservancy Service Station）

Abstract In Zhejiang Province，with the steady construction of water conservancy projects year by year，the quantity of large-scale water conservancy projects has been gradually turning down；while the number of small and medium water conservancy project construction is on the rise，such as small and medium river management，small watershed management，small reservoir reinforcement，non-engineering measures for mountain flood disaster，Moreover，some other projects like small and medium-sized rivers and other key counties construction will be carried out later on.This paper analyzed the problems of the legal person system of small and medium-sized water conservancy projects，and discussed the implementation of legal person responsibility system of small and medium water conservancy projects in Zhejiang Province regarding such problems，in order to provide some reference for the implementation of legal person responsibility system of small and medium water conservancy projects in Zhejiang Province.

Key words Zhejiang Province；small and medium water conservancy project；project legal person

1 水利工程项目法人制实施概况

1.1 国内外水利工程项目法人制实施概况

项目法人责任制是一种现代的项目管理制度，也是建设管理体制的核心内容，在国外英美等发达国家起步较早。美英等发达国家水利工程的建设一般分为国有和私有2类，对私有化的领域，水利工程一般由私有企业负责投资建设和经营，获得利润并承担相应的风险，政府只对涉及到公众利益的方面进行监督。对于公益性水利工程政府以直接投资成立国有企业建设经营项目，授权或直接委托私有企业经营，资助私有企业进行建设，政府参股，法律保护私人经营以及BOT等多少方式进行投资建设和经营管理[1]。相较之下，国内水利工程项目的项目法人责任制则起步较晚，1995年4月，水利部发布《水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见》，在水利工程建设中推行项目法人责任制[2]。此后，在2001年3月，水利部发布了《关于贯彻落实〈国务院转批国家计委、财政部、水利部、建设部关于加强公益性水利工程建设管理若干意见的通知〉的实施意见》，对于水利工程项目法人的组建、职责、考核等提出了明确的要求。

虽然国内外对于水利工程项目建设管理的起步时间不同，发展程度也不尽相同，但就其发展阶段和项目建设管理的特点而言，国内外对于水利工程项目管理有大致相同的3种形式。

第一，业主自行管理模式。其特征是业主与设计、施工单位直接签订合同，业主组成相应的项目法人机构直接行使对水利工程项目的管理。在国内，这种业主自行管理形式从20世纪50年代开始一直延续到今天，成为我国水利工程主要的基本建设组织方式。在目前国内大中型水利工程中，仍主要采用自行管理的方式，即“指挥部”模式，“指挥部”承担项目法人职责，既是项目的投资主体，又是项目的管理主体，虽然利于业主直接对项目进行管理，但是，这种自行管理模式也逐渐暴露出越来越多的问题[3]。endprint

第二，业主委托承包商承包建设的模式（即EPC方式）。国内从20世纪80年代中期，在政府部门的干预下起步，组建了具有总承包能力的工程公司，但由于认识和体制方面的多种原因，国内总承包模式依然存在很多争论，远非国内基本建设的主流。而在西方国家，EPC方式是20世纪八九十年代项目建设的主流形式。水利工程建设行业在20世纪80年代也曾进行过这种建设模式的试点。

第三，业主聘请管理承包商的模式（即PMC方式）。即由业主聘请管理承包商作为业主代表或业主的延伸，对项目进行专业化管理。PMC项目管理模式对国际上一些知名的工程公司来说已经不算新事物，但就国内水利工程建设领域的实践而言，还是一种较新的管理方式。现国内也逐步开始采用代建制对这一方式进行探索实践，并于2004年7月16日，国务院正式出台了《关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号），决定对非经营性政府投资项目加快推行代建制。

1.2 浙江省水利工程项目法人制实施概况

浙江省是国内推行项目法人责任制较早的省份之一，1995年4月，水利部发布《水利工程建设项目实行项目法人责任制的若干意见》在水利工程建设中推行项目法人责任制后，浙江省就对项目法人责任制进行了探索和实践。

1996年，浙江省宁波市白溪水库枢纽工程建设时，于当年1月成立白溪水库建设指挥部，与白溪水库建设发展有限公司实行一套人马、两块牌子的建设管理体制。白溪水库建设发展有限公司作为项目法人单位，负责项目的筹资、建设、管理和经营发展。对于浙江省的项目法人责任制进行了有效的实践，同时也取得了良好的效果，获得“全国五一劳动奖状”“全国水利系统文明单位”等荣誉。

此后，浙江省出台的水利工程方面的建设管理规定均明确需设立项目法人，完善项目法人责任制，如2001年12月发布的《浙江省重点建设项目管理办法》、2003年11月发布的《浙江省千万农民饮用水工程项目和资金管理办法》以及最近的2011年11月发布的《浙江省中小河流治理项目和资金管理实施细则（试行）》等规定，均规定需组建项目法人进行工程建设管理，全面推行水利工程建设的项目法人责任制[4-5]。

2 浙江省中小型水利工程稽察情况

中小型水利项目主要指Ⅲ等及以下的水利项目。浙江省中小型水利项目众多，分布较散，且种类繁多，难以得到完整全面的样本对浙江省全省的中小型水利项目进行分析。近些年来浙江省开展的水利工程稽察项目，对于全省各种不同规模不同类型的水利项目进行稽察，其中反映出许多问题。本文采用2012—2014年近3年的稽察资料对浙江省的中小型水利工程管理现状做一阐述。

浙江省最早于2012年3月开展水利工程稽察，至今已完成3个年度水利工程稽察项目共计150个，除少部分海塘加固工程及基本建设工程外，其余均为中小型水利工程，具体类型涵盖了病险水库加固、独流入海、干堤加固、灌区配套、中小河流治理、农村饮用水、山洪灾害防治等。从2012年、2013年和2014年这3年的稽察情况来看，稽察对象主要为中小型的水利公益性项目，盈利性的电站等项目未出现在稽察项目中。盈利性的水利项目多由水投公司出资，并且负责建设，项目的产权及建后管理权限明晰，不作为研究对象；而公益性水利工程则大多数由政府投资，按照水利工程建设管理的相关规定，则需成立相应的项目法人进行建设管理，这些项目也正是项目法人责任制落实情况的研究对象[6]。

3 浙江省水利工程稽察中项目法人责任制暴露出问题

通过2012—2014年这3个年度250个水利工程的稽察，对于全省的水利工程建设管理上有了一个整体的了解和认识，现将这3年的水利项目中项目法人责任制所发现的主要问题进行了统计，具体统计结果如表1所示。

可以看出，法人组建不规范、缺少规章制度、法人技术力量薄弱、职责履行不到位是水利工程中项目法人存在的主要问题，且尤其以职责履行不到位最为严重，现将这4个主要问题分析如下。

3.1 法人组建不规范

水利工程的项目法人最迟应在可行性研究报告批复后，准备工程开工前由县级以上人民政府负责组建其项目法人，任命法人代表；大型水利工程项目由省、市级人民政府负责组建其项目法人，任命法人代表。在实际稽察过程中，发现大多数大中型水利工程基本上能按照规定由相应级别人民政府负责或委托水利局进行项目法人的组建，但是部分中小型水利工程，尤其是小型水利工程的项目法人组建较不规范，主要表现在以下几个方面：一是当地人民政府未发文成立、确认项目法人；二是项目法人未在项目开工前成立；三是当地人民政府或机关作为项目法人；四是发文成立了项目法人但未任命法人代表等相关负责人。

3.2 缺少规章制度

水利工程属于专业性较强的建筑工程，部分防洪除涝工程更是当地人民群众的生命线，缺乏规章制度的约束，工程建设的质量、安全等均无法得到有效的保障。故在项目法人成立后，还应设置相应的规章制度，对水利工程的建设、资金、质量、安全等的管理进行制度化的约束。大型水利工程往往对于规章制度较为重视，相应的规章制度较为齐备，执行较好，而中小型水利工程对于规章制度的设立往往不重视，缺乏相应的规章制度来规范工程的建设管理和资金使用，造成审核流程混乱，责任不清，遇事无规可依，灵活度太大，不利于工程的规范化建设，也对整个工程的质量、进度、资金和安全等管理造成不便。

3.3 技术力量薄弱

水利工程项目法人不同于其他经营性质项目法人，水利工程有着技术性、专业性及工程性的特征，其建设的有效管理依赖于各种规范规章的约束、相应技术标准的实现、实体施工质量的控制等方面。这些就对项目法人自身的技术力量有了要求，根据《印发关于贯彻落实加强公益性水利工程建设管理若干意见的实施意见的通知》（水建管〔2001〕74号）文，大中型水利工程项目法人需具备以下条件：一是法人代表应该为专职人员，法人代表应该熟悉有关水利工程建设的方针、政策和法规，有丰富的建设管理经验和较强的组织协调能力。二是技术负责人应具有高级专业技术职称，有丰富的技术管理经验和扎实的专业理论知识，负责过中型以上水利工程的建设管理，能独立处理工程建设中的重大技术问题。三是人员结构合理，应该包括满足工程建设需要的技术、经济、财务、招标、合同管理等方面的管理人员。但在实际稽察过程中，发现大多数大中型工程基本能够按照相关规定进行技术人员配备，但是部分中型工程以及绝大多数的小型工程的项目法人均达不到要求，主要表现在以下几个方面：一是法人代表多为兼职，且对于水利工程的建设的法规和政策并不了解，缺乏建设管理相关经验；二是技术负责人多未任命，尤其是小型水利工程，几乎未设置技术负责人；三是人员结构不合理，基本未配备满足工程建设所需的技术、经济、财务、招标、合同管理等方面的管理人员。endprint

3.4 职责履行不到位

项目法人作为水利工程建设的责任主体，对整个工程的前期设计、建设管理、资金使用以及质量安全等负有不可推卸的责任。但在中小型水利工程的建设过程中，由于项目法人自身的条件限制以及其他的种种因素往往造成项目法人制不能落到实处，项目法人的职责履行不到位普遍存在。具体主要包括以下几点：一是前期过程中，初步设计阶段为水利局主导，项目法人不组织不参与初步设计阶段工作；二是建设项目内的部分合同签订主体不是项目法人；三是项目法人对于工程质量与安全监督不到位，缺少第三方抽检和安全台账等；四是项目法人对于资金拨付缺少批准程序；五是项目法人无法有效管理监理、施工单位；六是项目建设资金往往由地方政府或者核算中心掌握，项目法人无法直接进行管理。

3.5 原因分析

3.5.1 法人组建不规范。当地政府、主管部门对项目法人责任制了解不完整、理解不深刻，未按照相关规定发文成立、组建或者确认项目法人，组建时也未考虑到水利工程建设的专业人员需求，同时部分项目也未明确法人代表和技术负责人，导致了项目法人组建过程不规范以及项目法人自身技术力量薄弱等。

3.5.2 法规、制度不完善。现阶段绝大部分法规、制度主要是针对大中型水利项目的，其审批、建设程序严谨，设计、施工标准较高，资金使用严格；部分规章制度中明确了中小型工程可参照执行，还有部分未明确指出，造成中小型水利工程没有完善的法规和制度可以遵循，且由于中小型工程自身的特点难以达到大型项目所要求的建设程序、施工标准和资金使用。

3.5.3 相关机关单位协调力度不足。现阶段项目法人责任制主要针对于工程建设管理，资金、财务的管理现中小水利工程多置于当地财政机构的管理之下，资金多采用核报和拨付制，即上报多少工程款，拨付多少资金，这对于项目法人管理工程非常不利，对于资金方面无法做到管控；此外，中小型水利工程往往还涉及到政策处理的拆迁工作，作为中小型工程往往需要项目法人自行进行处理，如果缺少当地乡镇的配合，项目法人也非常难开展工作。

3.5.4 项目法人未履行职责。项目法人未履行职责在中小型水利工程中较为普遍，对于前期设计阶段缺少参与，招标及合同签订、管理时的不规范，建设期对于工程质量、资金、安全等管理的缺位，对于水利工程的前期、管理、质量、资金、安全等的管理以及最终的工程质量成果均造成不利的影响。

4 浙江省中小型水利工程项目法人制的探索

中小型水利工程与大型水利工程相比存在着以下几个显著的不同点：一是工程项目投资额较小；二是工程项目技术较简单；三是工程项目施工期较短；四是前期过程较为简化，部分工程直接进入初步设计阶段；五是缺乏明确的规范与法规，多数仅仅表述参照大中型工程执行；六是政策处理等较为困难。根据以上几个不同特点，本文对中小型水利工程的项目法人责任制提出以下几条探索性的建议，以供参考。

4.1 进一步规范项目法人的组建

当地政府及主管部门对项目法人的组建和确认负有不可推卸的责任，当地政府及主管部门应加强培训和相关文件的宣教，并辅以当地水利局的参与，依照项目的类型、难易程度、属地等方面综合进行组建或确定合适的项目法人单位，同时，需要明确法人代表及技术负责人；对于其项目法人内部的部门、人员编制等，也宜一并考虑确定，规范项目法人的组建，保证项目法人能够发挥功能。

4.2 进一步完善中小型水利项目的法规、制度

对于中小型水利工程，尤其是小型水利工程，宜在法规、制度中对于其进行单独明确的规定，而不宜仅仅标明可参照执行或直接未明示如何执行。中小型水利工程由于投资较小，工期较短，如果按照大型水利工程的要求，中小型水利工程尤其是小型水利工程是难以达到的，相关单位和机构在制定法规和制度时也应考虑到中小型水利工程尤其是小型水利工程的工程量小、投资少、工期短的实际情况，制定适合其建设规律的法规和制定，以利于规范其建设过程。

4.3 进一步加大相关部门间的协调力度

由于水利工程多具有的公益性质，因此在一些政策处理等方面无法像其他工民建项目一样的高额标准，故在政策处理方面需要当地政府积极配合处理好征地拆迁的赔偿工作；此外，根据浙江省实际，现在多数的中小型水利工程的资金多放置于当地财政的管理之下，项目法人实际上对于建设资金的管理极为有限，也造成水利工程资金挪用等违规情况，加强与财政部门的协商，争取按照规定将工程资金置于项目法人的管理之下，完善项目法人责任制，将资金切实用到水利工程的建设中去。

4.4 进一步加强项目法人履责能力和意识

项目法人履行职责是其作为水利工程的最终责任人的要求也是义务，加强其履责能力和意识非常必要，需保障其人员配备和管理的独立性，减少因为技术、管理人员力量的不足导致的履责能力下降；此外，有些项目法人对于其需履行哪些责任并不清楚，对于履行责任的意识并不强，需要加强对于项目法人履行职责的培训以及履责意识的培养，了解项目法人责任制的核心，确保项目法人自身有这强烈的履责的意识以及充足的履责能力。

5 参考文献

[1] 哈罗德，孔茨，海因茨·韦里克.管理学[M].北京：经济科学出版社，1995.

[2] 张俊莲.完善公益性水利工程项目法人责任制的思考[J].工程建设与管理，2010（2）：46-48

[3] 王晶华，乔建华.深化水利工程建设项目法人责任制改革研究[J].水利发展研究，2006（3）：36-38.

[4] 赵武京.在水利建设中实行项目法人责任制的有关问题[J].水利建设与管理，2005（2）：14-17.

[5] 巩伦宝.浅谈项目法人在水利工程建设过程中的管理技术[J].江苏水利，2013（10）：30-31.

[6] 朱卫东.试论水利基础设施建设项目法人责任制[J].人民长江，2003（7）：15-17.endprint