论多民族国家治理体系的民族之维*

樊 昊

一、问题的提出

民族是一个永恒的话题，当今世界大部分国家是多民族国家，国家的治理涉及多方面、多层次的因素，成为影响国家治理兴衰成败的关键。究其实质而言，国家治理是以国家政权机关为主的治理主体运用公共权力解决公共问题、发展公共利益的实践活动。［1］谈论国家治理，涉及治理主体、客体、机制、资源、绩效等要素。在国家治理的整体视域中，治理主体即谁来治理，治理客体是要解决什么问题，治理机制或制度即用什么方式来治理，治理资源即如何整合资源并运用于治理，治理绩效即治理的投入与产出的关系。对多民族国家而言，民族不仅仅是衡量国家是否为多民族国家的重要标准，还是整个国家治理结构体系中重要因素，不仅对开展国家治理、完成国家治理任务具有积极作用，甚至还对国家治理体系建构与重塑、对国家治理能力的提升都有不可替代的功效。从当前形形色色的多民族国家治理实践来看，当民族运用于国家治理时，民族不再仅仅是单纯的“民族”，超越了“在一定的历史发展阶段形成的稳定的人们共同体”［2］31的内涵，而是一种民族化的治国理念、治国思维、治国方法。因此，讨论多民族国家治理不得不关注民族在其中的地位与作用。

国家治理是一个十分重要的问题，中国共产党十八届三中全会首次提出了“推进国家治理体系和治理能力现代化”，“国家治理现代化”在党的十九大被写入党章，党的十九届三中全会明确指出“深化党和国家机构改革为推进国家治理现代化的一场深刻变革”。由此可见，国家治理的重要性，国家治理如何实现现代化、如何实现治理体系优化、如何实现治理能力提升，事关多民族国家的繁荣稳定、长治久安，关乎各族人民的团结和睦、民生福祉。国家治理是一项复杂的系统工程，关乎国家兴衰成败、人民生活幸福，既是一个极为重要的政治实践领域，也是一个十分重要的学术研究热点领域。对多民族国家治理体系的讨论，学术界主要集中于两个方面：1.从认识论角度阐释多民族国家的治理，如此又分化为两种主要观点：一种观点是基于民族国家的相关概念，主张追求民族国家的构建形式来进行国家治理体系的现代化，同时也在追求同质化社会的构建［3］；另一种观点则主张“统一的多民族国家”的治理更要注意“多民族”的因素，不要一厢情愿的主张“国族构建”，要在多民族国家的视角下去思考国家治理①比如，纳日碧力戈提出将“民族国家”翻译为“多民族国家”，从而在此基础上建立公平正义的多族共生国。参见纳日碧力戈：《以名辅实和以实正名：中国民族问题的“非问题处理”》，载于《探索与争鸣》，2014年第3期。。2.从实践角度探讨多民族国家治理路径与策略，如有研究认为多民族国家的社会治理具有复杂性、协调性和建构性等特点，通过政党嵌入、制度建设和政策创新完善社会治理，推动社会治理和政治认同良性互动发展。［4］对于多民族国家治理体系的讨论，一方面，主要基于多民族国家概念的分析阐释，通过“国族构建”与“多民族”因素两种主张一体化、同质化和多元化、异质化进行国家治理；另一方面，主张基于社区等比较微小区域、微观领域探讨多民族国家治理的路径，等等。现有的学术成果较少直接关注多民族国家治理体系的组成要素及其相互关系，特别是将“民族”视为国家治理体系的关键要素更是少之又少。

毫无疑问，民族关乎一个国家的兴衰成败，对于多民族国家治理不可或缺。因此可以说，民族是构成多民族国家治理体系的重要组成部分，更确切地讲，民族是连接多民族国家庞大治理体系中各组成部分的关键要素。因此，民族如何嵌入多民族国家的治理体系，在体系中具体发挥什么作用，进而如何成为一种体系化要素，是值得认真思考、深入研究的问题。

二、治理领域的民族:多民族国家治理功能发挥的根本动因

何为民族？民族具有哪些特征？什么是多民族国家？这是讨论将民族视为要素在国家治理中的地位与作用首先需要回答的问题。对于民族的理解，可谓众说纷纭、莫衷一是。斯大林认为，“民族是人们在历史上形成的一个有共同语言、共同地域、共同经济生活以及表现在共同文化上的共同心理素质的稳定的共同体”，还特别强调“必须着重指出，把上述任何一个特征单独拿来作为民族的定义都是不够的，不仅如此，这些特征只要缺少一个，民族就不成其为民族。只有一切特征都具备时才算是一个民族”。［5］64诚然，斯大林是第一个提出完整科学的民族定义的理论家，学界对斯大林的民族定义大都持认可的态度，充分肯定了斯大林民族定义的积极贡献。当然，从全面、辩证和发展的观点来看，斯大林的民族定义还有需要完善的地方。［6］随着时代变迁、社会发展，“民族”的现实情况已经促使其内涵发生了变化，我们应该用发展的眼光来重新审视这一定义，才能不断深化对民族的认识，领悟民族的精髓。中国共产党在革命建设和改革开放的进程中，立足于中国民族客观情况解决中国的民族问题，认为“民族是在一定的历史发展阶段形成的稳定的人们共同体。一般来说，民族在历史渊源、生产方式、语言、文化、风俗习惯以及心理认同方面具有共同的特征。有的民族在形成和发展的过程中，宗教起着重要作用”［7］18。这种表述超越了斯大林的民族定义，视野宽阔、内容丰富、涵盖面广、适用性强，从人类社会历史长河维度来解释民族发展演变脉络，将现今存在的绝大多数民族囊括其中，既涉及民族的内涵，又阐述了民族特征。显然，这些观点揭示了民族的核心内涵，民族固然是稳定的人们共同体或者说人群共同体，这是基于人类学、社会学领域的理解，如日常生活中提及的“主体民族”“少数民族”等。为此，笔者尝试将民族视为国家治理中的一个要素，既是现实存在的民族，又是作为整体概念抽象存在的民族，并且探究民族对多民族国家治理的作用。

回答了何为民族及民族特征，我们需要回答什么是多民族国家？对于多民族国家，学者可谓论述颇丰、众说纷纭。在国内学者论著中经常会见到“多民族国家”这一字眼，诸如多民族国家建设、多民族国家的国家认同建设、多民族国家的治理，等等。学术界关于“多民族国家”的界定更多默认从民族组成的角度赋予定义，认为多民族国家是由多个民族组成的国家（其对立面是单一民族国家），描述性的特性明显，规范分析的意蕴欠缺。中国社会科学院朱伦研究员认为，所谓多民族国家就是两个以及两个以上的民族共同生活并参与国家政权治理的国家。［8］多民族国家并非凭空出现，其产生具有历史必然性，各民族发展不平衡、民族过程与国家过程不同步，都对多民族国家形成具有重要影响。云南大学周平教授认为，从历时态的角度来看，多民族国家可划分为王朝国家形态的多民族国家和民族国家形态的多民族国家两种基本类型；从共时态的角度来看，多民族国家即民族国家形态的多民族国家，可划分为两类：一类是本质性的多民族国家，一类是形式上的多民族国家。［9］本文认同并采纳周平教授这一观点，认为多民族国家既包含王朝国家形态的多民族国家，又包括民族国家形态的多民族国家。①基于文章的立意、研究的视角考虑，本文主要从历时态的角度进行研究，认为多民族国家可划分为王朝国家形态的多民族国家和民族国家形态的多民族国家两种基本类型。至于从共时态的角度进行研究，民族国家形态的多民族国家，可划分为本质性的多民族国家和形式上的多民族国家两类，是另文研究的问题。

多民族国家的治理体系是一项复杂的系统工程，涉及人、财、物多方面的综合因素。民族作为人们共同体（或人群共同体），对于多民族国家治理具有十分重要的作用。不过，民族之于多民族国家治理重要性的体现不仅在于民族作为实体性质的存在，更在于它对国家治理理念的改变、治理模式的塑造、治理方式的革新。基于此，本文认为民族已然是一种综合系统，它既包括人们共同体（或人群共同体）等实体形态，更包含理念、模式、思维、方法层面，即一种民族化理念。究其实质而言，多民族国家治理是治理主体运用公共权力解决公共问题、发展公共利益的活动。在历史长河中，民族无论是作为实体性存在的概念，还是作为治理理念、治理思维的概念，对多民族国家的治理都具有十分重要的作用，它既可以改变国家的结构，促进多民族国家走向联合而强盛或分崩离析而衰落，又可以改变世界格局，诱发国际主要政治力量失衡。民族尤其是作为治理理念的民族在多民族国家治理中的地位与作用日益突出，成为国家治理功能发挥的不可替代的元素。

（一）推动国家治理从零散化走向焦点化

社会事实丰富多彩，包含难以计数的人、事、物以及它们之间错综复杂的关系，甚至也渗透和承载着久远而厚重的历史传承，具有多样性、复杂性和不可复制的特点，所以社会事实具有难以避免的模糊性。［10］历史上，王朝国家形态的多民族国家展开的治理因为模糊性而显得盲目、片面，有些王朝国家形态的多民族国家（譬如元朝）具有辽阔的领土、丰富的资源、庞大的人口、复杂的民族构成，皇帝及其当政者对国家治理主要依赖经验和建议进行。他们获取信息的渠道主要是依赖于传统的统计技术，在统计基础上全国各地呈报包含人口数、居民财产、社会产量等信息，成为国家治理的重要依据。由于受到科学技术限制，传统的统计技术只能从简单数量层面呈现统计对象，而无法立体、全面、客观地反映统计对象的真实面目。譬如：就人口而言，只能够反映人口数量，无法反映出人口的年龄、民族（族群）、文化（识字率）、各年龄人数占比等因素。基于不完整的信息，王朝国家形态的多民族国家的治理政策、措施往往零散，囿于治理视野的局限，很难形成集中而系统的治理体系。

西欧是民族国家最早诞生地，作为一种制度结构或制度框架，民族国家因解决当时根本性的社会历史问题而生。民族国家是“为了解决逐渐形成和觉醒的民族与王朝国家之间的矛盾，一种以实现国家与民族的统一为目的的制度框架被创造出来了”［11］。由此可见，现代意义上的民族在形成过程中顺应日益觉醒的民族意识，推动“民族”要素与国家趋向统一，并以民族国家的制度结构形式呈现出来，实现了国家属性的转变、国家发展形态的跃升。因此，从国家发展的历史维度来看，民族推动了王朝国家向民族国家形态的转型。民族国家的出现，社会的政治、经济、文化结构发生嬗变，原有的生产关系发生改变并反作用于生产力、促进生产力的发展，在生产力发展牵引下科学技术取得前所未有进步，人类获取信息的渠道变成多样，进行治理的维度变得更加立体、更加直观；从国家治理的维度来看，在王朝国家向民族国家形态过渡过程中，“民族”要素贯穿始终，将原本零散、碎片化的治理倾向推向焦点、集中化的治理。民族国家形态的多民族国家的治理基点发轫于民族，要回应解决的问题也倾向于民族。多民族国家将本国民族的疾苦作为国家治理的指向标，力图通过改善治理办法、提高治理效能来提升民族生活水平，达到国治民安的效果。

（二）提升国家治理的能力

国家的治理活动是一项复杂的系统工程，治理需要政策及其执行，还需要进行评估和反馈，贯穿始终还离不开意识形态的宣传、教化。能否有效地进行国家治理是治理能力的问题，治理能力高便可以节约成本、提升效能，推动国家走向兴盛。反之，治理能力低便使成本过高，制约治理效率，导致国家失败、政府倒台、王朝更替。相较于王朝国家而言，步入民族国家形态的多民族国家治理的能力得到显著提升，国家形态演进本身不但能够说明社会的发展与进步，还能够证明治理能力的提高。

王朝国家形态的多民族国家，国王及当政者进行统治经常基于统治民族的利益、出自统治民族的立场对国家事务进行管理，抛开统治阶级的阶级立场不谈，国王及当政者进行治理的基础依赖于原始而传统的统计技术和下级的呈报，治理的能力往往受到“贤君”“圣主”等因素的制约。在民族国家形态的多民族国家的治理体系中，决策者在做出决策之前都要考虑本国民族构成、族际关系、国家统一等多方面因素，这一点与王朝国家形态的多民族国家主要基于统治民族的立场截然不同，再加上基于以维护民族利益、提升民族生活乃至增强民族自豪感为目的的科学技术创新反过来又拓宽国家治理的视野、充实国家治理的内涵、丰富国家治理的手段，进而促进国家治理能力得到提升。

（三）促进国家治理由表层迈向里层

在前王朝国家时期，在国家的治理体系中没有真正意义上的民族观念，国家的治理、整合主要依赖于嵌入社会方方面面的宗教与基于家族血缘关系的地方诸侯。欧洲社会处于邦国林立、各自为政并深受基督教影响的封建邦国时代，人民效忠的对象不是君主而是领主、生活的中心不是国家而是城市，但这些封建割据的政治实体又接受罗马教皇的统治，基督教“把整个封建的西欧联合为一个大的政治体系”［12］705。这个政治体系具有国家政治体系的基本特点，实际上是一个基督教普世世界国家。［13］由此可见，封建的欧洲社会没有民族的概念，也没有现代意义的“国家”概念。非国家的零碎邦国进行治理除了联姻等血缘纽带之外主要借助于基督教教义进行政治、经济、文化的整合。而在古老的中国，秦统一六国并建立中央集权制政权之前，处于齐、楚、燕、韩、赵、魏、秦七雄争霸时期，各诸侯国基于对本国领土居民进行治理，并没有形成统一的国家治理体系，更遑论将民族作为一个要素纳入国家治理体系之中。人类社会步入民族国家形态以后，民族作为一个重要要素嵌入国家治理的始终。欧洲的民族国家的形成本来就源自于民族意识的觉醒使越来越形成人群共同体的人们力图以新的政治符号挣脱基督教令人窒息般的束缚，这一符号就是民族，在民族的形成过程中国家也逐渐形成，因而，民族与国家紧密结合的新型政治形态——民族国家便呈现在世人面前。于欧洲而言，民族意识的觉醒、民族理念的形成推动了民族国家的确立，民族作为一个要素贯穿了整个过程，在国家治理的辽阔空间给“民族”预留了一席之地。中国自秦灭六国建立了中央集权的政治体制开始步入了王朝国家形态，多民族的王朝国家在天下体系、朝贡体制、华夷之辨背景下各群体的交融与互动中最终形成并得以确立。于中国而论，民族俨然成为国家治理的一个重要因素，统一的多民族国家进行治理往往将“民族”置于重要地位，当政者将民族政策纳入治理体系总体框架之中，制定的民族政策或积极或消极，但是民族已经是国家治理进程中挥之不去的重要因素。处于王朝国家形态多民族国家的中国，即使是诸如元朝制定的民族等级制度对民族平等、民族团结而言是消极的影响，但是从一个侧面可以反映“民族”因素对国家治理、国家整合的影响巨大。尤其新中国成立以后，我国民族国家形态的最终形成，无论是作为整体概念的民族，还是作为个体概念的民族，都是以前所未有的姿态融入了国家治理的全过程各方面，民族平等、民族团结的理念成为国家治理的价值诉求，共同团结奋斗、共同繁荣发展的主题为实现这一目标提供了目标支撑。无论在欧洲，还是在中国，从多民族国家演进的形态来看，在国家治理庞大的体系之中，“民族”要素展现了从无到有、从有到强的过程，这一演进的脉络反映了国家治理从表层向里层迈进。

三、作为国家治理体系要素的民族

在多民族国家的治理体系中民族要素占据十分重要的地位，扮演越来越关键的角色，民族化理念思维与民族背后的政策、措施被不断引入国家治理之中。民族之于多民族国家，正如血液之于身体，发挥着无可替代的作用，逐渐成为国家治理的一种体系化要素。究竟何为治理？在汉语中，“治理”一词具有悠久的历史，比如《荀子·君道》中：“材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣”［14］1126～1127。此处的“治理”，具有“管理”“统治”的意思。［15］英文中的“治理”（governance）一词，源于古希腊语的“掌舵”，意指控制、操纵。［16］中世纪以后，“治理”逐渐被引入社会各领域，引申为社会管理制度，由此，“治理”的含义基本公认为：“在特定范围内行使权威”［17］。由此，可以看出，治理是一种社会管理制度，是一国在特定范围内行使权威，这种权威表现为对社会的管理、统治、控制、操纵。那么，何为治理体系？有学者认为，国家治理体系是一国用来规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度安排及运行机制的总称。［18］国家治理体系是一整套紧密相连、相互协调的国家制度体系，治理的范围涵盖了一国的政治、经济、社会、文化、生态文明等各个重要领域。基于此，本文认为国家治理体系不仅仅是一个国家的一种制度安排、一种运行机制，也是一种动力体系，还是一种支撑逻辑。

那么，民族在多民族国家治理体系中具有何种属性? 发挥何种功效？通过考察民族在不同国家形态的多民族国家治理中的现实作用，可以发现，民族能够成为促进国家治理、提升治理效能的关键因素，有效链接国家治理的各部分要素，促使治理模式的转变爬升。也就是说，民族作为一种治理体系具体体现为: 从国家治理体系的发展演进来看，民族促进多民族国家的国家形态演进进步，表现为一种导向要素；从国家治理体系的动力机制来看，民族推动多民族国家治理模式转型升级，提升治理效能，它是一种转型要素；从国家治理支撑逻辑来看，民族是维系多民族国家民族团结和睦、保障多民族国家发展稳定的关键因素，是一种平衡要素。导向要素、转型要素、平衡要素共同构成国家治理体系中的民族要素，也即多民族国家治理的民族体系。

（一）治理体系的发展机制：民族是一种导向要素

无论是王朝国家形态的多民族国家，还是民族国家形态的多民族国家，民族是国家的组成单元，构成了国家有机体。在前王朝国家时代，在国家的治理、整合中尚未形成真正意义上的“民族”。民族意识的觉醒促进了国家形态的演变，推动前王朝国家向王朝国家的过渡，也促进王朝国家向民族国家的演进。从这一意义上而言，民族在国家形态的发展跃升中发挥了导向促进作用，是促进国家演进变迁的导向因素。换而言之，民族对多民族国家的国家形态的演进起到了导向作用，在多民族国家的国家形态的发展演进中，民族不仅仅是一个组成单位，更是促进国家形态跃升、嵌入国家治理体系的关键因素。在民族国家形态的多民族国家形成以后，民族对多民族国家的导向促进产生了分野，一方面，民族促进零碎的政治实体走向联合，进而形成新的更大规模的多民族国家，诸如，1963 年马来半岛十一州、沙巴州、砂拉越州及新加坡组成马来西亚（1965 年8 月9 日新加坡退出马来西亚）；1964年坦噶尼喀和桑给巴尔组成联合共和国，并于同年10月改国名为坦桑尼亚联合共和国。另一方面，民族促进联合的政治实体走向瓦解，消解了原本统一的、联合性政治实体，比如，1991年—1992年，南斯拉夫联邦解体成为斯洛文尼亚、克罗地亚、波斯尼亚和黑塞哥维那、马其顿、南斯拉夫联盟共和国（由塞尔维亚和黑山两共和国组成）。

在多民族国家中，民族无论是发挥正向的联合促进作用，还是反向的肢解促进作用，其深层次的原因均是在国家治理体系中能否有效调控“民族”这一导向因素，真正解决好自身存在的民族问题，将民族纳入国家治理的全过程各方面，在推进国家治理爬升的进程中，将民族纳入可控范围之内。我们以马来西亚、南斯拉夫为例，论述多民族国家治理体系中，民族的正向导向与反向导向。马来西亚致力在本国多族群的基础上建构民族国家过程中，在政治整合政策中依照族群原则来进行资源分配，大多数政党以族群身份为意识形态基础，通过族群进行动员以获取权力并向其他族群提出要求，族群化的政党巫统（马来人历史上影响最大的政党）坚持以马来语来推进民族国家建构，［19］通过政治整合中的族群（民族）纽带、母语凝聚将社会存在的多族群整合起来，促进民族国家建设，提升国家治理能力。此外，马来西亚还通过族群政治联盟、族群平等的方式推动包容性的权力结构的形成，将民族的导向促进作用纳入政治联盟模式，坚持以平等理念诱导族群（民族）关系趋向包容、共融，进而凝聚社会合力。正如，威默特别提及马来西亚出现了包容性的权力结构，绝大多数公民被纳入了以国家级政府为中心的联盟和支持的网络之中。［20］24在国家治理体系中，马来西亚结合自身族群（民族）构成情况，将“民族”这一导向因素调适在可控范围之内，解决自身存在的民族问题，推动了民族国家构建，提升国家的凝聚力和向心力，虽然还存在马来人特权化、华人和印度裔等族群权利边缘化等问题，但是仍不失为契合马来西亚国情的国家治理战略与政策。

反观南斯拉夫联邦共和国，面对多民族构成的国情，采取建构于“族际政治民主化”理论的国家治理方式——“民族共和国”制度，强调民族分权的民主，过度强调民族分权的治国原则，而这严重削弱了国家的凝聚力和整合能力，给国家带来了毁灭性的后果。［21］在多民族国家中，尊重和保障少数民族的权益无可厚非，是符合正义的国家治理。南斯拉夫联邦共和国在治理进程中将国家统一与稳定的主动权下放给各民族地方，没有能够将“民族”要素控制在可控范围之内，在“一体”与“多元”民族结构体系交织形成的公民意识和国家认同逐渐式微的同时，民族自治权力和权利所需要的边界和限制被冲破，国家对于内部各民族的吸附力和凝聚力荡然无存，国家走向解体无法避免。

（二）治理体系的动力向度：民族是一种转型要素

正如前文所论述的一样，民族促进了国家形态的转型，推动多民族国家从前王朝国家形态向王朝国家形态转变，再推动王朝国家向民族国家形态转变，从这个意义上来说，在纵向维度中民族纳入国家治理的全过程，成为国家形态转型的动力，衍化成为一种转型要素。在民族国家形态的多民族国家，民族成为国家的组成单元，更是不断促进国家发展、牵引国家发生政治、经济、文化、社会、生态转型的关键要素。

西方多民族国家基于“民族利益”出发，采取对外扩张政策，国家治理发生转型。近代以来，随着在资产阶级革命中不断夺取政权的资产阶级纷纷上台执政，原本发轫于维护民族利益、实现自由平等价值诉求的西方各多民族国家，在科技革命带来自身实力提升之后，在自身利益的驱动下，以维护和实现“民族利益”为借口，纷纷向海外寻找原料产地和产品倾销市场，在世界各地掀起了掠夺殖民地高潮。以帝国主义形式展现的西方多民族国家因殖民地划分产生矛盾、政治经济发展不平衡引发了第一次世界大战、第二次世界大战，两次世界大战以后国际政治经济格局进行重新洗牌。第一次世界大战导致俄、德、土、奥匈四大帝国垮台，使欧洲乃至世界的政治、经济受到前所未有的冲击的战争，最终以英、法为核心的协约国集团的胜利而告终。［22］对奥斯曼土耳其帝国、奥匈帝国而言，战争的结果导致国家的分裂、民族的离散，国族意义上的民族走向碎片化，多民族国家的发展转型以失败告终。英、法这两个多民族国家虽然取得战争胜利，但是也付出了巨大代价，实力受到削弱，国家的治理进程因乏力而放缓，无论是国家转型力度，还是基于民族利益的对外策略都趋向“谨慎”，战后实力被德国超越，二战早期采取绥靖政策就是典型的例子。第二次世界大战，作为欧洲最早形成民族国家的多民族国家法国在全球政治影响力的大幅衰落，社会传统的“大国心态”开始受到严重冲击，［23］国家治理不得不以维系法国现实的国家利益与国际影响为目的，以更加审慎的态度评估战后乃至冷战时期法国在国际政治格局中的地位与作用，重新制定国家的治理政策，调整国家发展转型战略。

在社会主义中国，多民族国家的治理绝非一个民族对另一个民族实行治理，而是国内各民族决策一起、参与一道、成果共享的治理。党和国家始终坚持以人民为中心的发展思想，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享。人民（有些多民族国家称为“国民”，比如马来西亚）之于民族国家，正如民族之于多民族国家，这是从不同的维度来解释国家属性叙事。①关于国家类型划分，主要有两种认知：一是以欧洲国家形态的演进进程为主线，把国家类型划分为城邦国家、罗马帝国、中世纪普世世界国家、王朝国家、民族国家；二是根据国家的民族构成将国家类型分为民族国家、多民族国家。两种类型基于不同标准进行划分，皆能自我证成。在中国统一的多民族国家视域里，民族构成国家的细胞，并且以中华民族形态掌握国家主权，嵌入国家治理的方方面面。在国家的治理进程中，“民族在场”成为共识性的认知体系，治理蕴含了民族平等、民族团结、民族发展的价值诉求。发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，换而言之，发展为了民族、发展依靠民族、发展成果由民族共享，显然此处的“民族”指的是中华民族。不可否认，在社会主义初级阶段，组成中华民族的56个民族虽然发展程度不一、发展水平不同，但“发展是实现民族平等和民族团结的手段，民族之间既有的差距需要通过发展来消弭”［24］。为了破解民族发展不平衡的问题，党和国家始终以发展为取向，将民族的价值诉求纳入国家宏大的治理体系中，不断解放和发展生产力、持续改善民主，推进治理体系和治理能力的转型升级，不断增进民族的获得感、幸福感、安全感。

（三）治理体系的稳定支撑:民族是一种平衡要素

纵观人类历史，民族构成了国家，国家反过来又促进民族发展。马克思主义民族观和国家学说认为，民族是构成国家存在和发展的重要基础，而国家在民族形成过程中起到重要的推动作用。［25］民族国家形态的多民族国家，民族（这里指的是国族）作为一个整体掌握了国家主权，国家反过来通过经济发展、政治制度、社会保障、文化凝聚等治理过程来保障和维护民族的权利。在治理体系中，多民族国家的经济、政治、社会、文化等领域的发展无法撇开民族因素而独自存在。换言之，“民族”嵌入了多民族国家经济治理、政治治理、社会治理、文化治理的全过程各方面，这种嵌入或以经济保障、政治制度推动国家治理能力爬升，或以社会整合、文化凝聚的形式汇聚民族合力。总而言之，离开了“民族”要素，多民族国家的治理将会打破原有的平衡，出现经济、社会、文化等领域的治理失衡，导致治理低效、社会沉寂、民心离散，乃至出现民族冲突、国家解体的危机。从这个意义上来说，民族为多民族国家治理提供稳定支撑，促进多民族国家实现发展稳定、社会团结，是一种平衡要素。

多民族国家基于民族利益出发展开各领域的治理，由于自然条件、历史文化、生存环境等原因，各民族之间发展不平衡始终存在，表现于主体民族与少数民族之间发展不平衡、各少数民族之间发展不平衡，无形之中形成了强势民族与弱势民族。当发展不平衡的限度冲破了弱势民族的承受力时，弱势民族往往采用极端的方式冲击国家政治体制，以表达扭转发展失衡的利益诉求。面临这样的问题与挑战，于王朝国家形态的多民族国家而言，要么调整民族策略，通过资源调整、利益再分配形式，运用“柔力”方法，实现国家治理民族要素新的平衡；要么发挥国家强制功能，以武力镇压方式，通过“强力”手段实现国家治理民族要素再平衡。两种做法的效果不同，前一种发挥效用缓慢，对国家整合、方略调整有指导意义，后一种发挥效用迅速，但是在本源尚未厘清情况下把握不好“度”，容易撕裂社会、乃至摧毁国家。

民族国家形态的多民族国家在国家治理中，面对各民族发展不平衡的问题，经常采用扶持少数民族地区发展的方式缩小少数民族与主体民族之间发展不平衡，我国就通过建立精准扶贫工作机制促进各民族经济发展等领域实现平等，体现社会公平正义，提升国家的治理效能。对多民族国家而言，“政治是统率，政治是灵魂，政治是大局”［26］360～361。如何通过制度设计形式在国家治理体系中既要保障各民族以整体的形式掌握国家主权，又要保障各民族作为个体的合法权利获得充分保障，这是多民族国家立足自身政治大局、国家大势必须要解决的问题。为此，世界各民族国家形态的多民族国家从各自的历史传统、现实情况、民族特性、文化背景等具体情况出发，采取了民族自决、联邦制、地方自治、民族区域自治、共和同化和多元文化主义不同的政策和措施解决民族问题。［27］究竟哪种模式更优越，如果剥离了多民族国家的历史背景和现实国情来讨论这个问题，很难得到科学答案。多民族国家所采取的政策与措施只有符合本国的具体情况，能够有效解决本国民族问题，既能够维持国家主权统一、领土完整，又能够保障民族合法权利、增进民族团结，才是最适合本国的模式。因而，在多民族国家治理体系中，民族要素映射在制度设计的轨迹里，国家治理能力在政治抉择的“统一性”与“多样性”交织复合中也呈现出迅速爬升的态势，为多民族国家稳定平衡持续赋能。社会多元化、文化多样化是多民族国家的显著特征，建构于制度设计之上的政治保障整合了社会多元、吸纳了文化多样，推动社会形态与文化结构相互成长、相互塑造。嵌入国家治理中的民族要素不断消解多民族国家存在的国家与民族、国家与社会、社会与文化之间的张力，形成一种新型的国家、民族、社会、文化关系，这种关系会建构新的统一性和共同性，从而为促进国家和谐稳定、平衡发展注入动力、激发活力。

四、结语

当今世界，民族国家是主要的国家形态，而绝大部分又是多民族国家。对于多民族国家而言，民族不仅仅是组成国家的基本单位，更是国家治理不可或缺的重要要素。民族推动多民族国家的国家治理从零散化走向焦点化，提升国家治理的能力，促进国家治理由表层迈向里层。正是因为民族在多民族国家治理体系中发挥着重要作用，其地位日益重要，使得民族超越了“在一定的历史发展阶段形成的稳定的人们共同体”含义，既具有“人们共同体”现实形态，又成为一种民族化的理念、思维，是多民族国家治理体系的重要要素。本文认为，民族是多民族国家治理体系的发展机制、动力向度、稳定支撑，在国家治理中发挥导向作用、推动国家转型、保持国家平衡，已成为国家治理不可或缺的体系性要素，与其他要素共同推动国家治理功能发挥。民族之于多民族国家如此之重要，已然嵌入多民族国家治理的全过程各方面，如何在整个国家宏大的治理体系中将民族融入其中并且能够持续发挥正向导向作用，推动国家实现转型、平稳发展，促进国家治理体系和治理能力实现现代化，是多民族国家面临的永恒课题。