雾霾治理、地方政府行为和绿色经济高质量发展*——来自中国县域的证据

韦东明 顾乃华 刘育杰

(1.北京大学经济学院 北京 100097)

(2.暨南大学产业经济研究院 广东广州 510632)

一、引言

改革开放四十多年来,中国经济实现了跨越式发展。然而,伴随着经济的高速增长,以资源、环境为代价的粗放式增长方式难以适应经济可持续发展的需求。加快推动现代经济发展体系绿色化,实现绿色经济高质量发展,已成为中国经济发展的战略方向。十九大报告指出,要坚持人与自然和谐共生。习近平总书记强调,要以生态文明思想为指导,贯彻新发展理念,推动经济高质量发展。绿色经济高质量发展是“创新、协调、绿色、开放、共享”新发展理念的重要体现。推动绿色经济高质量发展意味着绿色发展理念与举措将成为转变中国发展模式、解决经济发展与环境污染矛盾的新路径。基于此,需要进一步健全环境治理体制,让环境治理机制引导资源绿色配置,从而引导经济发展方式转变,推动绿色经济高质量发展。雾霾治理作为一项环境治理和生态治理的重要措施,也是绿色经济高质量发展的重要影响因素。当前,中国雾霾污染呈现影响范围广、持续时间长、发生频率高、治理难度大等特点,已然成为推动绿色经济发展急需解决的重要问题之一,加强对雾霾污染的有效治理迫在眉睫。采用以政府为主导、市场协同的治理模式推行一系列环境治理政策工具促进雾霾减排,是实现经济可持续发展的重要渠道之一。2013年国务院发布了《大气污染防治行动计划》,提出加大雾霾整治力度,提升环境治理质量,推动绿色经济发展。可见,在中国经济“新常态”下,经济与环境的协同发展已然成为中国经济发展的重要走向。基于此,研究雾霾治理与绿色经济高质量发展的因果机理兼具理论意义和实际意义。

改革开放以来,中国政府逐步形成“政治集权、经济分权”的组织结构。政治集权在一定程度上影响了地方政府偏好,主要体现在环境保护和生态治理等方面,而且以财政分权为主的财政改革行为推动了政府间博弈竞争行为的开展。在此背景下,推动雾霾治理、促进绿色经济高质量发展,势必需要地方政府“有形的手”的作用,发挥环境监管作用,加大环境治理力度,构建绿色经济发展体系。一方面,改革开放以来,中央政府一直致力于经济建设。但是,在有限资源的约束下,地方政府为达到政治竞争目的,不惜降低雾霾治理水平以吸引资本等流动性要素流入,牺牲地区生态环境谋求短期经济增长,不利于绿色经济高质量发展；另一方面,面对日益严重的环境问题,中央政府逐步转变“唯GDP”的发展道路,将地方环保纳入官员考核框架中,由此绿色经济发展的政绩评价成为政治晋升的重要方面,为地方政府推动雾霾治理提供激励。重要的是,在中国分税制改革后,财政权力与责任向县级政府转移,县级政府在获得更大的财政自由权的同时,也成为地方雾霾污染治理的第一责任人。另外,推动雾霾治理行为不仅可以使县级政府从上级政府获得专项转移支付,而且随着环保问题的日益恶化,体现科学发展观的地方政绩也会成为政治晋升体制的重要方面,这些因素会刺激县域政府增加环境等民生性公共品的供给,强化对县域雾霾治理与生态保护力度。基于此,本文采用县域数据重点关注雾霾治理对绿色经济高质量发展的影响,系统考察雾霾治理对绿色经济高质量发展的作用。进一步地,本文将地方政府行为纳入统一考量框架,分析雾霾治理、地方政府行为和绿色经济高质量发展的内在机理,为构建绿色循环发展经济体系,推动绿色经济高质量发展提供经验参考。

二、文献综述与理论假设

(一) 文献综述

纵观现有文献,关于环境治理对经济发展影响的研究起步较晚,更少有研究雾霾治理对绿色经济高质量发展的影响效应,既有研究主要从环境规制角度分析政府环境治理政策的经济效应。第一,部分学者认为环境规制的实施能够促进经济与环境协调发展,推动地区经济和企业可持续发展,即环境治理政策具有正向的经济效应(Hering和Poncet,2014)。例如,盛丹和张国峰(2019)采用经济普查数据研究发现,两控区政策有利于促进高污染低效率企业退出市场。史丹和李少林(2020)基于地级市层面数据研究发现,排污权交易制度有助于提升区域绿色全要素生产率。李青原和肖泽华(2020)认为征收排污费有助于促进企业绿色创新。第二,一些学者认为环境规制的经济效应难以得到验证,甚至具有负向效应。涂正革和谌仁俊(2015)从波特理论视角出发,发现排污权交易机制虽然在一定程度上缓解了无效率问题,但未能实现经济与环境双赢,不存在明显的波特效应。第三,部分学者认为环境规制的经济效应具有非线性关系。例如,杜龙政等(2019)发现,环境规制与绿色经济竞争力存在U形曲线关系,验证了波特效应。此外,也有部分学者认为,虽然环境规制具有显著的经济效应,但仅体现在数量层面,而非质量层面。例如,陶锋等(2021)基于企业层面数据的研究发现,环保目标责任制提升了绿色专利数量,但导致了其他创新活动质量的下降。综上而言,现有文献主要从绿色经济增长、绿色创新等方面研究环境规制的经济效应,为研究雾霾治理的经济效应提供有益的探索。然而,少有文献关注环境治理对绿色经济的作用,尤其是雾霾治理对绿色经济高质量发展的影响效应,这为本文提供了研究空间。现有关于雾霾治理经济影响的研究中,少数学者集中于研究雾霾治理对宏观经济发展的作用。例如,陈诗一和陈登科(2018)认为雾霾污染阻碍了经济发展质量。邓慧慧和杨露鑫(2019)基于省级层面数据研究发现,雾霾治理对工业绿色转型具有显著的促进作用。上述文献为考察雾霾治理与绿色经济高质量的关系提供了研究基础。实际上,随着大气污染防治攻坚战的深入推进,雾霾治理已然成为中国促进经济可持续发展、推进绿色经济发展的重要政策手段。因此,本文系统考察雾霾治理对绿色经济高质量发展的影响效应,为推进经济可持续发展、构建绿色循环经济体系提供经验依据。

当前,关于地方政府与环境治理的文献中,学者们较为一致地认为地方政府行为会显著影响环境治理的政策效应。例如,李胜兰等(2014)发现,地方政府具有相互模仿行为,并会影响区域生态效率的提升。沈坤荣和周力(2020)基于七大流域干流数据研究发现,地方政府行为是污染回流的重要原因。可见,环境治理的政策实施效果受到了地方政府行为的影响。因此,本文深入研究地方政府行为下雾霾治理对绿色经济高质量发展的影响效应,为拓展地方政府行为研究、深化政府环境治理提供经验参考。

本文可能的创新如下:第一,系统考察了雾霾治理对绿色经济高质量发展的影响,在一定程度上丰富和拓展了雾霾治理和环境治理的经济效应的研究；第二,采用两阶段最小二乘法来考察雾霾治理对绿色经济高质量发展的因果效应,缓解以往文献普遍存在的内生性问题,进而得到严谨的研究结论；第三,使用卫星采集的气溶胶厚度(AOD)反演数据来衡量PM 2.5浓度,相较于地面观测数据,具有样本量大、时间跨度长、地理覆盖范围广等特点,有利于全面考察县域雾霾污染的状况,能够有效解决数据缺失等问题(Chen等,2018)；第四,从雾霾治理和地方政府行为的角度深入考察绿色经济高质量发展的决定因素,为绿色经济高质量发展提供理论和经验解释。此外,本文还从结构效应和技术效应考察雾霾治理对绿色经济高质量发展的作用机制,以研判雾霾治理工作的有效性,有助于深化对雾霾治理与绿色经济高质量发展内在关系的认识。

(二) 理论假设

(1) 雾霾治理与绿色经济高质量发展。县级政府作为环境治理的重要主体,承担着雾霾治理的主体责任。近年来,部分城市为了推动雾霾治理,发布相关的环境保护目标责任书并确定下级各县环境质量目标,实施环境保护的“一票否决”制度。可见,县域政府已成为推动雾霾治理的重要主体(任丙强,2018)。通过梳理以往文献,雾霾治理主要通过发挥结构效应和技术效应促进区域绿色经济高质量发展。

一方面,雾霾治理可以发挥结构效应,通过促进产业结构优化升级、降低高污染产业比重,推动绿色经济高质量发展。一般而言,县域政府推行雾霾治理政策可以有效抑制区域污染密集型重工业发展,推动“三高”企业节能化和绿色化,促进高新科技产业和服务业发展,进而实现绿色经济高质量发展(陆铭和冯皓,2014)。其原因在于,地方环境治理政策将使得“三高”企业承担高昂的环境遵循成本,极大提高了“三高”企业的生产成本和生存门槛,迫使高污染产业进行产业迁移或者低碳转型,推动地方产业结构向节约型和清洁型生产方式转变(Cheng等,2019)。随着工业产业转型升级,新兴低碳化制造业和清洁型服务业将获得较快发展。新兴制造业和服务业所承担的环境成本较小,消费者对绿色产品需求的愈发增大将促进新兴制造业和服务业的发展,促进产业结构向高级化转变,推动区域绿色经济高质量发展。

另一方面,雾霾治理可以发挥技术效应,通过引导和鼓励企业开发和使用绿色生产工艺及环保新技术,提升能源使用效率,实现经济效益与环保节能双提升,推动绿色经济高质量发展。波特假说理论认为,合理的环境治理政策可以激发创新补偿效应,有利于推动绿色环保技术升级,促进能源使用效率提升,从而弥补企业的环境遵循成本,推动企业可持续发展。在地方环境治理政策的约束下,一方面,地方政府以牺牲生态环境和自然资源为成本的“逐底竞争”将有所减弱,并将更多吸引具有清洁型技术的外商投资,激励本地企业进行绿色技术创新以进行清洁生产,从而推动区域绿色经济高质量发展(景维民和张璐,2014)。另一方面,雾霾治理政策通过设立相关的绿色经济发展扶持基金,引导和激励创新主体进行绿色技术研发与应用,提升企业生产绿色产品的意愿和生产效率,进而提升区域整体的绿色经济高质量发展水平。

可见,雾霾治理主要依靠结构效应和技术效应促进绿色经济高质量发展。基于此,本文提出以下理论假设。

假设1:雾霾治理对绿色经济高质量发展具有显著的积极作用。

假设2:雾霾治理主要通过结构效应和技术效应等渠道促进绿色经济高质量发展。

(2) 地方政府行为与雾霾治理效应。虽然环境治理政策的制定主体是中央政府,但治理政策的落实依赖于地方政府。相较于联邦制政府“用脚选举”的官员晋升模式,中国地方政府官员的晋升并不采用选举方式,且地方政府的偏好与公众并非完全一致,这导致公众可能难以对地方政府行为形成强有力的约束(Zhang,2006)。因此,地方政府行为成为环境治理政策的重要影响因素。

首先,在财政分权和政绩考核体制的双重作用下,地方政府的环境治理政策往往具有相互竞争的策略性特征。相较于省市级政府,部分县域政府具有较大的财政困难。为了解决财政困局,地方政府通过各种财政努力手段增加本地财源,而最直接的手段就是吸引流动性资源,从而推动了地方政府竞争。为了吸引这些资源,县域政府通过财税、土地、规制等政策工具来追求利益最大化。因此,环境治理政策作为地方政府可以掌控的手段,不可避免地成为竞争流动性资源的工具(张华,2016)。在此驱动下,地方政府间的雾霾治理政策可能存在恶性竞争行为,导致地方保护主义和市场资源错配,呈现明显的“逐底竞争”特征,不利于绿色经济高质量发展。因此,分权制度引致地方政府竞争,而环境治理政策竞争作为地方政府竞争的重要体现,说明地方政府间雾霾治理具有策略互动行为。

其次,地方政府间竞争行为可能导致市场资源错配,从而弱化了雾霾治理对绿色经济高质量发展的促进作用。中国分税制改革后,中央政府推行财权上收和事权下放,逐步形成了地方财权和事权不相匹配的局面。这可能会导致地方政府为获取流动性资源从而强化地方保护,阻碍资源要素自由流动,造成要素结构失衡和市场资源错配,进一步阻碍环保要素配置和降低能源要素利用效率,进而恶化雾霾污染问题,对绿色发展产生抑制作用(宋马林和金培振,2016)。

最后,锦标赛体制促使地方政府围绕政治绩效考核进行政府间竞争,从而对雾霾治理效应产生重要影响。理论上,政治集权会激励地方政府为获得权力任命和政治晋升展开政治锦标赛行为(周黎安,2007)。自改革开放以来,考核标准主要以经济绩效为主,这成为地方政府推动经济增长的重要驱动力。一方面,在锦标赛体制下,为了获取政治晋升机会,县域政府往往采取“以邻为壑”的地方保护行为以发展地方经济,导致市场机制在一定程度上失灵。因而,地方政府间难以发挥比较优势与协同作用,从而会加剧当地的雾霾污染(宋马林和金培振,2016),进一步抑制绿色经济发展。另一方面,县域政府可能为了达到经济高增长目标获得政治晋升机会,大量引进高污染企业和重大经济项目,放松对环境规制政策的制定与执行,造成雾霾治理的有效性不足,形成“重经济、轻环境”的发展局面,不利于区域绿色经济高质量发展。此外,当前中央政府愈发关注环境问题,国务院于2014年发布《大气污染防治行动计划实施情况考核办法》,将空气质量作为政府考核指标。这意味着推动环境治理成为官员政治晋升的重要部分,有助于缓解雾霾污染溢出所引发的“搭便车”现象,从而可以促进地方政府间形成环境治理“竞争向上”的博弈。

综上所述,策略互动行为、市场资源错配、锦标赛体制等地方政府行为对雾霾治理具有重要作用。基于此,本文提出以下理论假设。

假设3:地方政府行为对雾霾治理促进绿色经济高质量发展具有显著的调节效应。

三、研究设计

(一) 识别策略

为了准确识别雾霾治理影响绿色经济高质量发展的影响路径,并克服潜在的内生性问题,本文构建以下联立模型进行检验:

其中,和分别代表县域和年份。代表县域PM 2.5浓度,以衡量县域雾霾污染情况。代表绿色经济高质量发展。代表县域的环境治理政策情况,为本文的工具变量。代表控制变量。和分别代表地区和年份固定效应,代表随机扰动项。由于环境治理和绿色经济高质量发展的关系具有复杂性,两者可能存在相互联系,而两阶段最小二乘法可以有效缓解模型系统中的内生性问题,相较于传统OLS回归更为有效。因此,本文采用两阶段最小二乘法进行回归检验。

(二) 变量和数据

本文研究样本为2005—2018年的1 526个县域数据,并进行以下处理:剔除中国港澳台地区样本；剔除市辖区样本；剔除西藏自治区样本；考虑到异常值的影响,对雾霾污染变量前后1%缩尾处理；剔除明显异常的数据,并对部分缺省数据采用插补法处理。数据来源于《中国县市社会经济统计年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》以及各省市县的政府统计官网。

(1) 绿色经济高质量发展()。绿色经济高质量发展源于绿色发展理念,是强调以人为本、和谐共生,以绿色发展理念引领经济高质量发展的经济发展主张。绿色经济高质量发展旨在提升经济发展质量与解决环境污染问题,是促进社会、环境与经济协同发展的重要方式。作为经济高质量发展的动力源泉,全要素生产率是经济发展的重要衡量指标,体现为经济发展效率。能源和环境既是经济增长的内生因素,也是质量提高的刚性约束。基于此,纳入了环境和经济因素的全要素生产率是判断区域绿色经济高质量发展的重要依据。因此,本文采用基于多投入非期望产出的全域Malmquist-Luenberger生产率指数(GML),以全面衡量县域绿色经济高质量发展。投入变量包括资本存量、劳动力人口和能源使用量,期望产出变量为地区生产总值,非期望产出变量为CO排放量。其中,资本存量以固定资产投资衡量,设定2005年为基期,折旧率为6%；劳动力人口以全社会就业人数衡量；能源使用量以用电量衡量；地区生产总值设定2005年为基期。

(2) 雾霾治理()。本文采用雾霾污染的主要源头PM 2.5浓度作为测量县域雾霾治理力度的指标,这对于测量县域环境状况具有科学性和全面性。本文借鉴王小龙和陈金皇(2020)的做法,基于美国航空航天局发布的卫星采集的气溶胶厚度反演数据进行处理,然后利用ArcGIS软件将经纬度栅格数据提取为县级层面的PM 2.5浓度数据。

(3) 环境治理()。纵观现有文献,以往文献常用地方政策规章作为环境治理强度变量,然而该变量与绿色经济高质量发展的相关性较强,且难以全面衡量雾霾治理政策。基于此,本文参考邓慧慧和杨露鑫(2019)的做法,手动搜集和整理地级市政府报告,采用工作报告中与“雾霾治理”等相关词汇的文本词频占比作为政府治理的代理变量。该变量不仅可以有效反映政府进行雾霾治理的政策力度,而且可以缓解潜在的内生性问题,因为地方政府报告一般在年初发布,而经济活动贯穿于一年始终,从而可以有效规避反向因果所引起的内生性问题。

(4) 控制变量。本文参考以往文献选取以下控制变量:政府支出(),以公共预算支出占GDP比值衡量；居民生活水平(),以人均GDP衡量；金融发展(),以人均金融机构贷款额衡量；人口密度(),以单位行政区域面积的人口数量衡量；基础设施(),采用人均公路建设里程衡量；在校学生规模(),采用在校学生数量衡量；工业比重(),采用第二产值占地区生产总值的比值衡量；服务业比重(),采用第三产值占地区生产总值的比值衡量；城镇化率(),以城镇人口数量占比衡量。上述指标根据其数据形式进行对数化处理。

四、实证结果分析

(一) 基准回归

表1为基准回归结果。其中,模型(1)为全样本结果,模型(2)为县级市样本结果,模型(3)为县样本结果。结果显示,雾霾治理()和环境治理()的系数均显著为负,说明雾霾治理可以显著提升县域绿色经济高质量发展水平。而且这一结果不仅具有统计显著性,也具有经济显著性。在全样本回归中,雾霾治理()的系数为-0.0532,意味着雾霾污染降低1个标准单位,能够促进县域绿色经济高质量发展提升5.32%。这说明雾霾治理有助于深化地方县域生态环境治理,可以有效抑制区域污染密集型重工业发展,推动高污染、高耗能行业节能化和绿色化,促进环保新技术应用与普及,从而有利于县域绿色经济高质量发展,验证了理论假设1。

表1 基准回归

县域经济发展也可能反向影响该县域加大力度推动雾霾治理。例如,处于区域政治经济中心的地方政府更有动力与上级政府进行沟通和推行环境治理政策,从而会进一步导致内生性问题。因此,本文采用非关键区域法,将研究对象限定为非关键区域以处理内生性问题。本文从研究样本中剔除直辖市、省会城市、计划单列市等中心城市的所属县域,结果如模型(4)所示。在剔除了关键区域样本后,雾霾治理()和环境治理()的系数均显著为负,与模型(1)的回归结果较为相似,说明实证结果具有稳健性。

(二) 异质性检验与稳健性检验

(1) 异质性检验。第一,经济发展异质性。一方面,本文将样本期内GDP均值水平前1/3的县域设为高发展水平地区,其他为中低发展水平地区。结果显示,雾霾治理对高发展水平和低发展水平地区的绿色经济高质量发展均有显著促进作用。具体而言,雾霾治理的促进效应在中低发展水平地区更为显著,且中低发展水平县域环境治理对雾霾污染的作用也更为强烈,说明中低发展城市的雾霾治理效果明显好于高发展城市。可能的原因在于,虽然发展程度较低的地区对雾霾治理的重视程度比发展程度较高的地区低,但给定同等重视度,发展程度较低的城市往往更容易通过行政命令、经济约束等方式推动雾霾治理(陈诗一和陈登科,2018)。另一方面,本文基于国务院发布的《全国资源型城市可持续发展规划(2013—2020年)》,将样本分为资源型和非资源型地区进行异质性检验。结果显示,雾霾治理的促进作用集中于非资源型地区,而对资源型地区不显著。这可能是因为,资源型地区的经济发展主要依赖于原煤、石油、天然气、有色金属等产业,形成了高碳锁定效应,从而导致环境治理的作用较小。

第二,地理区位异质性。本文将样本划分为东部、中部和西部地区进行检验。结果显示,中部地区的雾霾治理促进效应高于东部和西部地区。究其原因,中部地区的经济发展路径主要以农业和重工业为主,因而加快传统产业转型升级,实现产业发展绿色化成为中部地区经济高质量发展的方向。近年来,中部地区各省市相继发布和落实节能减排政策,推动污染防治攻坚战,绿色发展的制度体系不断健全,绿色经济高质量发展水平得以提升。

(2) 稳健性检验。第一,变换被解释变量。其一,单位GDP碳排放()。“绿水青山就是金山银山”,降低单位GDP碳排放已然成为绿色经济发展的重要发力点。本文采用GDP和CO排放量的比值测量绿色经济高质量发展,结果显示结论稳健。其二,随机前沿函数法(TFP)。本文采用随机前沿函数法对绿色经济高质量发展进行度量。结果显示结论稳健。其三,熵值法()。中国经济正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。因此,本文基于经济增长、产业结构升级和经济可持续性三个方面构建评价指标体系,并采用熵值法测量,结果显示结论稳健。

第二,变换环境治理政策。一方面,本文采用地级市政府工作报告中与“雾霾治理”相关词汇的频数作为环境治理的代理变量,结果显示本文主要结论稳健。另一方面,本文以低碳城市试点政策、大气限排政策等重要政策()作为准自然实验,并基于邻近匹配法的PSM-DID模型进行检验。具体而言,若该所属地级市实施了该环境政策,则在当年及之后年份赋值为1,否则为0。结果显示,经过上述检验后结果依然稳健。

(三) 机制检验

为了检验雾霾治理的结构效应和技术效应,本文通过式(2)构建三阶段最小二乘法模型(3SLS)分析雾霾治理效应的作用机制。具体模型如下:

其中,代表机制变量。若系数、均显著,说明雾霾治理通过机制变量对绿色经济高质量发展产生影响。在多机制情况下可能存在遗漏变量的问题,因此本文将其他机制变量作为控制变量纳入机制检验。

一方面,雾霾治理可以发挥结构效应,推动区域重污染工业比重下降,优化调整产业结构,推动经济结构高级化发展,从而促进绿色经济高质量发展。本文采用以下两种方式对县域“结构效应”进行衡量:其一,构建产业高度化指数；其二,手工匹配2005—2013年中国工业企业数据与县级数据,根据2017年原环境保护部发布的《重点排污单位名录管理规定》标准识别重污染企业,将重污染企业工业增加值加总至县域层面,构建重污染产业增加值占比指标。表2模型(1)、(2)为结构效应机制结果,模型(1)中产业结构高级化()的系数均显著为正,雾霾治理()和环境治理()的系数均显著为负,说明雾霾治理能够推动产业结构高级化转型,从而提升绿色经济高质量发展水平；模型(2)中重污染产业增加值占比()、环境治理()的系数显著为负,雾霾治理()的系数显著为正,说明雾霾治理能够显著降低重污染产业比重,并推动绿色经济高质量发展,从而验证了雾霾治理的结构效应。

另一方面,雾霾治理可以发挥技术效应,通过引导和鼓励企业开发和使用环保新技术,推动绿色创新技术发展,提升资源利用效率,从而实现经济效益与环保节能双提升。基于此,本文获取县域绿色技术专利数量(PAT)以衡量县域绿色技术发展情况。表2模型(3)为技术效应机制结果,模型(3)中绿色技术专利(IM)的系数均显著为正,雾霾治理(PM)和环境治理(FREQ)的系数均显著为负,说明雾霾治理能够促进绿色技术发展,从而促进县域绿色经济高质量发展,即存在明显的技术效应。综上所述,雾霾治理可以通过产业结构升级和绿色技术创新促进绿色经济高质量发展,验证了理论假设2。

表2 机制检验

五、地方政府行为下的雾霾治理影响机制

在雾霾治理过程中,地方政府作为“有形的手”在生态治理、环境保护方面发挥着主导性作用。本文进一步将地方政府行为纳入研究框架,从策略互动行为、市场资源错配以及锦标赛体制等角度探讨地方政府行为在雾霾治理推动绿色经济高质量发展过程中的影响作用。

(一) 策略互动行为

环境规制是地方政府竞争的手段之一,地区间地方政府的相互作用会引致雾霾治理的策略互动行为。为了考察地方政府雾霾治理行为的空间影响,本文构建空间联立模型,并采用广义空间三阶段最小二乘法进行检验。具体模型设定如下:

反距离权重结果显示,全样本空间自回归量显著为正,说明县域之间存在政府环境治理政策的相互模仿行为,即县域政府采取了与邻近县域相仿的雾霾治理政策。整体而言,雾霾治理()的系数显著为负,环境治理()的系数显著为负,说明总体上县域政府间的策略互动行为推动了区域绿色经济高质量发展。分区域而言,雾霾治理的策略互动行为对东部、中部和西部地区的绿色经济高质量发展具有异质性。第一,相对独立的县域雾霾治理政策有利于东部地区绿色经济高质量发展。究其原因,东部地区县域具有较低的经济发展压力,往往拥有相对较高的财政水平,不具有较强的流动性资源争夺激励,限制了地方政府间的策略互动行为。在此情形下,这有助于县域政府将更多的精力与财政资源用于雾霾治理,从而实现环境保护与经济发展互惠双赢。第二,雾霾治理政策的策略互动能够促进中部地区绿色经济高质量发展。一方面,中部地区通过标尺竞争和模仿行为带来绿色经济高质量发展的正面激励,从而形成了“向上竞争”的良性模仿行为；另一方面,由于部分中部地区是雾霾污染重灾区,可能迫于上级政府的硬约束与环境问责压力,县域政府为了保证雾霾治理绩效考核调整地区投资方向,增加雾霾治理的财政支出,从而推动绿色经济发展。第三,西部地区的雾霾治理行为呈现出“模仿无效”的特征,原因可能在于,一方面,西部地区环境污染水平较低,雾霾治理重视程度相对不足。由于西部地区仍然以经济发展为首要目标,需要大量外来投资项目与工业产业集聚,造成环境规制程度保持在较低水平,使得绿色经济高质量发展难以推进。另一方面,西部地区可能为了吸引流动性资源而迅速复制该区域内其他县域政府的雾霾治理政策,导致相邻地区雾霾治理强度水平相同,最终陷入环境规制共同失效的局面(张华,2016)。从整体上看,县域政府间策略模仿行为总体上强化了雾霾治理的促进作用,且具有明显的东部“独立促进”、中部“模仿促进”、西部“模仿无效”的区域特征。

产业结构相似权重结果显示,全样本空间自回归量不显著,雾霾治理()的系数显著为负,环境治理()的系数显著为负。这说明县域之间产业结构相似度对雾霾治理的作用不存在明显的影响,采取独立于邻近县域产业结构的雾霾治理政策有利于推动绿色经济高质量发展。就东部地区而言,相对独立的雾霾治理政策有利于推动绿色经济高质量发展。可能的原因在于,东部地区一般具有完备的现代化产业体系与丰富的资源禀赋,能够推动地方政府根据自身产业结构将更多的资源要素用于雾霾治理。就中部地区而言,产业结构相似性进行相互模仿的策略互动对绿色经济高质量发展不存在明显的影响。可能的原因在于,中部地区主要以重工业发展为主,而中部地区雾霾治理投入的增加会使其他相邻中部地区的环境受益,对相邻地区的雾霾治理投入产生负向激励,从而产生“逐底竞争”倾向,不利于绿色经济发展。就西部地区而言,雾霾治理政策并未显著推动绿色经济高质量发展,可能是因为西部地区的环保压力较低,经济发展仍是西部地区政府工作的重点。整体上,县域间产业结构相似性并未强化雾霾治理的促进作用,具有明显的东部地区“独立促进”、中西部地区“模仿无效”的特征。

(二) 市场资源错配

1994年分税制改革后,地方政府为获取更多的财税收入,可能会在地区经济与税收竞赛过程中加剧地方保护并阻碍要素在区域间的自由流动,从而降低能源利用效率,进一步加剧环境污染问题。因此,地方政府竞争所导致的资源错配可能使雾霾治理和环境治理政策制定与执行受限,抑制绿色经济高质量发展。本文基于式(2)引入资源错配()与环境治理()的交互项,与式(1)形成联立模型进行检验。具体模型如下:

其中,MIS代表资源错配程度,采用以下两个方法测量:其一,县域资源错配,参考Hsieh和Klenow(2009)的方法,资源错配程度采用县域生产率与该县域所属地级市内的县域生产率均值的绝对差值衡量,生产率采用数据包络分析法测量。其二,行业资源错配,参考Brandt(2012)的做法,手动匹配2005—2007年中国工业企业数据库与县域数据,采用索洛残差法计算各县域在二位数行业的生产率年均值,并计算县域生产率与该县域所属地级市内的县域生产率均值的绝对差值的各个行业总和。

结果显示,交互项MIS×FREQ的系数显著为正,说明县域层面的资源错配弱化了县域整体雾霾治理的促进效应。在模型(2)中,交互项MIS×FREQ的系数不显著,说明行业层面的资源错配不具有显著影响。究其原因,一方面,对于县域资源错配的负向作用,地方政府恶性竞争所引致的资源错配形成的发展路径依赖,可能使地方政府为实现任期内的经济增长与充分就业目标而提升地方保护程度,加剧要素市场分割水平,从而限制绿色环保要素自由流动,导致资源配置低效率,抑制绿色经济高质量发展。另一方面,行业资源错配对雾霾治理促进效应不存在明显影响,这可能是如下两方面的综合结果:其一,雾霾治理政策在面对产业异质性时可能引致资源的再配置,降低生产率较高行业的要素资源使用效率,从而不利于绿色经济高质量发展；其二,在现实中,县级政府为完成中央政府制定的节能减排目标,往往采用突击式的减排措施强制生产企业限电限产,在加剧行业要素市场扭曲程度的同时,可能在短期内推动环境治理,促进绿色经济发展(韩超等,2017)。

(三) 锦标赛体制行为

在中国式分权体制下,地方政府为了达到政绩考核目标,引致了地方政府间竞争,从而形成了经济增长与晋升的连锁效用(许敬轩等,2019)。受锦标赛体制驱使的地方政府竞争及其衍生的地方保护和市场分割行为,严重制约了区域劳动力、资本、资源要素在区域间有效、合理流动,造成环境治理效率低下,加剧了环境污染问题,给区域绿色经济发展带来了巨大阻力。因此,本文基于式(2)构建和引入官员晋升()与环境治理()的交互项,与式(1)形成联立模型进行检验。具体模型如下:

其中,PS代表官员晋升的情况,采用以下两种方法进行衡量:其一,县域所属地级市的下辖县数量越多,则县域官员的政治晋升的竞争压力越大(许敬轩等,2019)。因此,本文采用该县所属地级市的下辖县数量来衡量晋升激烈程度。其二,参考钱先航等(2011)的处理方法构建晋升压力指数,若该县GDP增长率高于所属地级市的均值,则赋值为1,并进行滞后一期处理。

结果显示,以下辖县数量衡量的官员晋升行为不存在显著的调节效应,而官员晋升压力具有显著的负向调节效应,即锦标赛体制行为恶化了雾霾治理对绿色经济高质量发展的影响。究其原因,一方面,唯GDP的政绩考核引致地方政府大量引进高污染企业和项目,放松了对环境规制政策的制定与执行,导致以高排放、高污染为主的产业结构长期难以改变,弱化了雾霾治理政策的实际效果。另一方面,为了获取政治晋升机会,县域政府往往采取“以邻为壑”的地方保护行为以发展地方经济,导致市场机制在一定程度上失灵,加剧当地雾霾污染,形成了“重经济、轻环境”的发展局面。综上所述,地方政府行为对雾霾治理的促进作用具有显著影响,验证了理论假设3。

六、结论及启示

本文采用县域数据分析雾霾治理对绿色经济高质量发展的影响效应,并重点考察地方政府行为对雾霾治理效应的作用。研究发现:雾霾治理对绿色经济高质量发展具有促进效应,并通过结构效应和技术效应产生作用。雾霾治理的促进效应集中于中低发展地区、非资源型地区和中部地区。政府间策略模仿行为总体上强化了雾霾治理的促进作用,具有东部“独立促进”、中部“模仿促进”、西部“模仿无效”的区域特征；县域间产业结构相似性并未强化雾霾治理的促进作用,具有东部地区“独立促进”、中西部地区“模仿无效”的特征。县域资源错配恶化和锦标赛体制抑制了雾霾治理的促进作用。

本文研究结论对于中国深化开展环境治理工作具有一定的政策含义。第一,建立健全现代环境治理体系,引导产业结构优化升级,以绿色技术推动绿色经济高质量发展。一方面,发挥环境治理政策对绿色经济结构的引导作用,推动产业结构绿色化发展,促进高新技术产业和现代服务业发展。另一方面,绿色创新技术是绿色经济高质量发展的重要支撑,需要加快实现绿色关键技术突破,促进绿色技术大规模推广应用,推动产业智能化、绿色化、数字化发展,从而形成绿色经济新业态新模式。第二,构建区域协调治理体系,建立区域利益补偿机制。强化跨行政区域的环境治理政策规划,加强区域联防联控,落实环境保护和生态治理的职责,共同承担雾霾治理责任。由于不同区域的经济发展水平、地理区位和自然资源具有异质性,容易造成地方政府竞争导致的资源错配和恶性竞争,因而需要建立和完善利益补偿机制,推动区域市场一体化,激发地方政府协同治理环境的内在动力。第三,完善地方政府绩效考核制度,加快实现环境保护的财政改革。一方面,完善环境保护考核指标,建立具有强制执行力的环境问责制度。同时,进一步将绿色技术、产业结构升级、生态多样性等方面纳入考虑范围,推动环境治理精准化。另一方面,深入推动环境保护财政制度,持续加大环境治理的财政投入,加快环保税法改革及其配套设施建设,为促进地方政府雾霾治理,推动绿色经济高质量发展提供基础保障。