精细化尺度下的城市绿地建设公众参与途径——以柏林、伦敦“植树计划”为例

杨 鑫 黄智鹏 马 健 李 莎 傅 凡

1 背景

中国城市发展与建设正逐步由工业时代转向后工业时代，以“知识经济”“生态文明”为标志的城市绿地建设正在蓬勃发展。城市绿地是指以植被为主要形态，用于改善城市生态、保护环境、为居民提供游憩场地和美化城市的一种城市用地[1]。公园绿地、街头绿地、道路绿地、庭院绿地、河湖绿地等都属于城市绿地的范畴[2]。城市绿地在城市居民的日常生活中起重要作用，包括减缓城市热岛效应、降低温度、吸收噪声、增湿、固碳、降尘和保护生物多样性[3]。目前国内各大城市不断加大绿地规划建设力度，与此同时，各种问题也接踵而至。以北京为例，2014—2019年，北京市林木绿化率由55.5%增长到62.0%，绿化覆盖率由46.2%增长到48.5%，公共性质的城市绿地面积快速增长的同时，给地区财政带来较大的经济压力，这主要由投资渠道的单一性(主要源自政府)造成(图1)。此外，部分投入了大量人力、物力、财力设计建造的绿地由于缺乏管理维护而成为无人问津之地，背离了提升城市居民幸福感的初衷。因而，当下国内亟须拓展新的绿地建设模式和管理维护途径以解决上述问题。

图1 2014—2019年北京市绿化建设主要指标发展情况(作者绘)

2019年习近平总书记针对城市治理问题提出，“城市是人民的城市，人民城市为人民”。公众参与是公民的一项重要的基本权利,是社会政策的基石,也是城市公共管理的基础[4]。欧美国家在公众参与绿地建设的实践应用中走在世界前沿，许多政策措施值得我国借鉴应用，例如柏林和伦敦的植树计划，公众参与了包括资金投入和后期维护管理及评价等多方面事项，对于我国的城市绿地建设有着多方面的借鉴参考价值。

2 公众参与概述

2.1 公众参与政策的起源与发展

公众参与政策最早可溯源至20世纪60年代，西方国家的社会矛盾激化，公众参与作为一种平息矛盾的政治手段出现[5]。1965年美国规划师保罗·戴维夫(Paul Davidoff)发表了《规划中的倡导与多元主义》(Advocacy and Pluralism in Planning)，提出城市规划必须与不同的价值观及表现出来的活动相匹配，其作用在于倡导性[6]。这一理念肯定了不同主体在规划中的表达权利，对公众参与到规划中持开放包容的态度。1969年，谢莉·安斯汀(Sherry R.Arnstein)发表了《市民参与的阶梯》(A Ladder of Citizen Participation)，根据市民参与的程度将公众参与分为8级3个层次[7]。这表明公众参与政策需要在规划师和政府职能部门的权力受到制约，公众权利扩大后才能起到实质性作用[8]。这需要社会各个利益集团(包括政府部门、居民、游客、私人企业等)之间达成共识，建立起完善的决策规划机制，才能使公众参与渗透到绿地建设的各个环节当中，以真正实现市民实权参与。

2.2 城市绿地建设中的公众参与途径

城市绿地建设按照步骤划分为绿地规划设计、规划设计实施、绿地建成后的养护管理及绿地的用后评价4个阶段[9]。《维也纳建设法规》将规划划分为规划编制阶段、规划实施阶段、规划反馈阶段[10]。总结现有文献，针对公众参与途径，将绿地建设的公众参与不同阶段划分为立项讨论、绿地规划设计、绿地规划实施、绿地规划反馈阶段(表1)。

表1 城市绿地建设中的公众参与一览

2.2.1 立项讨论阶段

立项讨论阶段是公众参与城市绿地建设的起始阶段。各主体提出立项申请之后，政府部门组织立项讨论来判断项目是否能够进入设计阶段。结合专家与居民意见，以符合群体利益及实现多样价值为出发点，由行政部门确定是否立项[10]。此阶段公众参与途径主要为座谈会、研讨会、工作坊等，有利于群众表达自身需求。

2.2.2 绿地规划设计阶段

绿地规划设计阶段包含资源调查、总体规划、详细设计、施工图设计等[9]。在资源调查阶段，设计方要对项目的现状信息进行详尽的调研，期间应当有对相关利益方的访谈交流。总体规划阶段公众参与途径可以是公众代表直接参与规划设计；或是以研讨会的方式邀请公众代表表达对绿地设计的想法，并根据其合理性在设计中予以考虑和表达。详细设计阶段可以将已有成果以图文等表现方式让公众予以评判，以评审会的方式邀请公众和专家、政府部门一起进行评选。施工图设计由于专业性较强且主要是基于设计部分的深化，因而公众可参与性不强。

2.2.3 绿地规划实施阶段

绿地规划实施阶段的公众参与方式可划分为直接参与规划实施、监督规划实施等。通过邀请公众志愿参与城市绿地建设可以有效地缓解政府部门的经济压力，并增强市民的参与感，但仅限于“纯公共产品”和“集体产品”[4]。此外，实施方可通过定期汇报项目实施进展的方式邀请公众参与监督。

2.2.4 绿地规划反馈阶段

绿地规划反馈阶段包含了后期管理维护和使用后反馈等内容。绿地的后期管理与维护需要付出巨大的成本，对于一些社区绿地、城市公园等，可适当将管理维护权利交给城市居民。后期反馈是绿地建设中至关重要的一环，直接反映了绿地建设的成效，可以为之后的建设提供宝贵经验。

综上所述，目前我国公众参与绿地建设仍然处于起步阶段，公众参与主要集中在立项讨论阶段和绿地规划设计阶段，仍属于象征性参与阶段。公众参与绿地建设主要是在政府的倡导下进行，公众参与方式、参与力度、参与效果均不甚理想。在真正的实施与反馈阶段，公众参与效果不明显，而且在这些环节的公众参与中，往往不能涵盖全部年龄段的市民民意。在精细化尺度下缺乏公众参与平台和动手参与环节，真正实操性的参与活动少之又少，导致公众积极性不强，参与范围不广。

3 作为公众参与途径之一的植树计划

在柏林和伦敦的植树计划实施过程中，公众参与方式集中在绿地规划实施阶段和反馈阶段，公众参与水平达到了实权参与，促进了城市绿地系统的建设，吸引了大量社会资金涌入，同时缓解了政府部门的管理维护压力，提升了城市居民的幸福感和对城市的认同感，这些都有赖于精细化尺度下的公众参与实施策略的构建。

3.1 柏林城市树运动

3.1.1 城市树运动的背景

“第二次世界大战”导致柏林的城市树木被严重毁坏，街边树木被大量砍伐以保证行车安全。然而城市树木对于城市的积极影响是无法替代的，意识到这一点后，柏林参议院城市发展与环境部与各区一起在2012年发起了基于城市景观策略的“城市树木运动”。柏林不断扩大其城市树木的数量，从1990年的约370 000棵树增长到2010年的超过436 000棵，一举超过了战前1939年的411 000棵树的水平[11]。

3.1.2 城市树运动的基本模式

资金方面，城市树运动的资金来源于公民、公司和机构的捐款。种植行道树加上未来3年的后期维护费用约为2 000欧元。如果捐赠者捐赠了500欧元，参议院将用政府资金补充其余部分，不足500欧元的捐赠与其他捐赠合并种植。城市树木运动中种植的每棵树木都被贴上一个树木徽标，如果捐赠是全额捐赠，则会注明捐赠者的姓名。

管理维护方面，市政府要挑选适当的地点用于植树计划的实施，通过表格和地图来向公众进行公示，在此基础上，捐助人可以选择他们捐赠的树木种植地点。此外，区政府可以自行决定种植树木的品种，为了实现高度生物多样性，他们往往会选择丰富的树木种类。鉴于街道位置的极端条件和对街道树木的高要求，柏林正在进行相关的测试以获得有关树种适宜性的知识。这些经过筛选的植物在春秋季分别在柏林的4个不同地区种植，每个地区种植约150棵树，每年共种植约1 200棵树。城市树运动中的每一个措施都会进行公告，专门的园艺公司和景观设计师负责树木与环境的协调工作及其后期的维护工作，聘请的专家可确保植物的高质量养护。

在相关网址中可以查看到具体的树木种植位置，它们以不同颜色呈现在地图之中，例如绿色表示该树木是在之前的捐赠期内已被捐赠的，而黄色表示在当前捐赠期内已被捐赠，红色表示当前仍待捐赠，灰色则表示该树木是保留下来的树木，这一举措使得所有捐赠树木的分布状况得到很好体现，便于捐赠者选择所捐树木的种植位置(图2)。

图2 柏林城市树木地图(引自https://www.berlin.de)

后期评估方面，相关机构会起草评估报告，以评估城市树运动中种植树木的整体情况。例如一份评估报告取样于2015年5月，显示在48个地点种植的树木的10%总体上处于高标准水平。

3.1.3 社会资金与公众参与

截至2021年4月，该项目已从社会上募集资金总数为2 013 907.44欧元，仅2021年募集到的资金就已经超过22 158欧元，街头树木的种植范围也覆盖了柏林所有地区(图3)。

图3 2012—2020年柏林城市树运动募集资金情况(作者绘)

植树计划的实施不但有利于缓解城市绿化建设资金短缺的问题，更在公众参与层面提高了民众的积极性与幸福感。2020年6月9日，居住在Sophiengarten老年人公寓的人们自发募捐，一开始他们只想替换门口由于暴风雨影响而不得不砍伐掉的树木，但是募集到的资金远超预期，以至于在2020年秋天可以在该住所附近种植另一棵树。老年人不仅充分享受到种植自己捐赠的树木的快乐，更在疫情肆虐的情况下得到一次难忘的户外放松机会。

3.2 伦敦城市森林计划

早在2008年伦敦就已经启动了行道树计划(MSTP)，截至2015年该计划共种植了超过2万棵行道树。此外，还有2012—2016年的伦敦树木和林地社区补助金计划，支持了81个当地社区参与的促进保护树木和林地项目，以及2013—2015年的口袋公园计划，2015—2016年的挚爱之树计划等，这些植树计划促使伦敦在2019年7月被评选为世界第一座国家公园城市。然而，伦敦人对绿色城市的追求不止于此，在伦敦环境战略中，市长提出希望到2050年伦敦的树冠覆盖率提高10%。为了响应这一目标，市长与伦敦城市森林合作组织共同制定了城市森林计划。其主要工作包含5个方面：1)实施一项主要的植树计划，以补充行政区、环境组织和其他土地管理者的植树活动；2)支持在绿带和其他合适地点的大规模造林项目；3)改进确定植树地点和监测树冠覆盖变化所需的方法和数据；4)开发一个新的在线地图，使伦敦市民和企业能够赞助他们所在地区的街道植树活动(图4)；5)支持和促进伦敦树木主任协会和树木与设计行动小组的工作，以推广在城市环境中管理和种植树木的最佳实践。

图4 伦敦树木种植状况(引自https://apps.london.gov.uk/)

3.2.1 公众高涨的参与意识

一项对英国公共绿地的投资评估显示，自2010年以来，地方政府的公园预算逐年减少。伦敦3/4的自治区预计到2020年公园预算将进一步减少10%～20%，或更多[12]。政府预算的减少导致这些绿地空间的维护举步维艰，因此市民迫切希望加入维护改善公共绿地的队伍中来。调查显示，市民、公益组织和公司不仅可以确保维护城市绿地的时间，而且可以提供足够资金，并且在管理当地公共空间方面发挥积极作用[13]。伦敦目前有超过600个公园之友组织，且超过一半的区都有正式的论坛，他们在当地社区绿地的维护中发挥了重要的作用。

3.2.2 资金投入

针对城市森林计划，伦敦市政府创建的绿色城市基金被主要用于支持以下4个方面工作：1)社区植树和绿地补助(约500万英镑)，用于资助植树项目，增加城市绿色；2)战略性绿色基础设施项目(约300万英镑)，用于建设具有环境效益的重大基础设施，如大型绿地项目(210万英镑)和建筑绿化项目(80万英镑)等；3)伦敦城市森林(约300万英镑)，用于建设新林地和资助街道试点植树；4)社区参与(约100万英镑)，通过赠送公众免费树木，促进一系列社区和公众参与植树计划[14]。

3.2.3 鼓励公众参与后期维护

在城市森林计划当中，为鼓励市民的参与采取了一系列措施[15]：1)对伦敦城市森林的信息和数据中心进行维护，以及时向公众展示这些重要信息；2)每年开展一次合作活动，让伦敦市民参与到伦敦的城市森林计划中；3)研究伦敦市民对伦敦城市森林计划的态度，为宣传活动和公众参与计划提供基础数据；4)为参与植树、维护和林地管理的社区组织确定伦敦城市森林社区网络的需求范围，并在需要的时候提供培训等支持。

公众参与在社区植树、街道植树或私家花园中树木的后期维护上都起到了重要作用。林业委员会的《城市树木手册》提供了在城市地区选择合适的树木的建议，公众可联系自治区树木官员以获取有关在当地政府土地上可能的种植机会。大伦敦市政府(GLA)网站上还有大量关于选择相关树苗与种植技巧的教程视频。申请者在提交申请植树计划时，还必须有长期的树木维护计划，因此种植树木的后期维护主要依靠提交申请的个人或组织，林地信托基金则在官网中提供大量有关树苗选择及养护建议等信息。

3.2.4 公众参与成效

仅2019年1年中，市长向34个社区植树项目拨款超过600 000英镑，这些项目在伦敦各地种植了超过37 000棵树，超过2 600名成人和2 700名儿童参加了植树活动。此外，仅在2019年英国国家树木周的11月23日—12月1日，成千上万的伦敦人就已经在伦敦种植了80 000棵树木。

到目前为止，市长的各个绿化项目的主要统计数据包括：1)自2016年以来种植了超过280 000棵树；2)完成了270个改善和创造绿色空间或种植树木的社区项目；3)创造或改善了超过400hm2的绿色空间；4)超过30 000名伦敦市民参与到项目中。

4 柏林与伦敦植树计划对比

柏林城市树运动自开展以来，募集到了大量社会资金，同时也吸引了大量市民的支持参与。原因有以下几点。1)拥有完整的战略体系和实施措施。从城市景观战略到城市树运动再到一般条款条例(AGB)，从宏观目标到种植细节、后期维护等，城市树运动的开展依赖于完整战略体系构建下的精细化实施措施的支撑。2)精细化监管平台的搭建，给予公众充分的监督权以调动积极性。城市树运动中的每一项举措、资金动态都在网络上公布，接受公众监督，且公众在捐赠树木的同时可以从树木地图中自主选择植树地点，提升了他们对捐赠的兴趣。3)广泛的宣传。除了种植树木本身带有的广告标牌外，还有传单、海报、广告、柏林交通公司的“柏林窗口”、官方网址等宣传手段，政府官员的积极参与也为城市树运动带来很好的宣传效果。

柏林城市树运动在实施过程中也存在一些不足。例如居民的参与较多局限于资金投入，在植树计划的政策制定和管理方面存在公众参与的缺失。在城市树运动中，政府仍然扮演了政策的制定者与实施者的角色，树种的选择及后期管理维护等方面更注重“专业性”而非“公众性”，对于公众的意愿没有进行统筹考虑。而且树木后期的养护问题都交由更为专业的园艺公司，这忽略了公众在城市绿地建设后期能发挥的巨大作用，已经有相当多的城市公园公益组织证明，公众与专家团队共同参与到城市绿地后期的维护中，能够节约政府大量的人力和物力。

伦敦植树计划的成功一方面源自以市长为首的伦敦市政府对环境绿化的重视与投入；另一方面也依赖于各大公益组织的行动，各种各样的民间或政府组织在为当地社区提供支持和专家建议。各大组织的志愿者自发地维护管理城市中的绿地，为政府节约了大量的人力和物力，保证了绿地建设在精细化尺度下的可实施性。伦敦植树计划的不足之处与柏林城市树运动不同，伦敦城市森林计划的主要资金来自政府创立的绿色城市基金，虽然对城市绿地的大额资金投入能够激起市民参与植树的热情，但是会对财政造成不小的压力。

对比柏林城市树运动与伦敦城市森林计划的发展过程，二者侧重点有所不同。前者侧重于社会资金的募集，在此基础上以精细化的实施战略与维护评估平台的搭建促进公众参与，有利于直接缓解政府部门的压力并提高城市绿化水平。而伦敦城市森林计划以政府完善的绿地建设政策为导引，鼓励市民志愿参与种植与后期维护，并且加强与民间公益组织的合作，指导或培训市民有关城市绿地的维护知识，将社区绿地的管理权下放给社区居民，很大程度上缓解了各级单位的管理压力。二者的共同之处是建立完善的精细化尺度下的公众参与实施策略，包括以下几方面：1)精细化的网络数字平台构建，能够将具体操作落位至每一个点上，使得公众参与植树便捷有效，并以此搭建出公开透明的监督平台，保证管理维护效率；2)精细化的绿化知识体系构建，有助于树木的后期维护和调动市民积极性，风景园林师与园艺专家的参与，能够通过相关培训、论坛讲座与操作手册等方式提高公众参与绿化建设的基本素养，促进城市整体环境建设的提升；3)潜移默化的宣传工作，除了各种广告宣传手段，更多依赖于从政府人员到企业公司，再到市民个人的亲力亲为参与其中，以此带动整个社会对于绿色空间建设与维护的良性循环(表2)。

表2 柏林城市树运动与伦敦城市森林计划对比

5 对我国城市绿地建设的启示

1981年12月13 日，第五届全国人民代表大会第四次会议通过了《关于开展全民义务植树运动的决议》[16]。国内的义务植树运动也在如火如荼地进行当中，但目前仍存在一些问题：1)公众责任不足；2)资金来源单一；3)参与方式单一，参与感弱。当前国内绿地建设的资金投入仍主要来自政府投入，社会资金投入不足，给地方财政带来了很大的压力。且绿地建设的公众参与模式较为单一，主要为公众参与宣传及公众参与义务植树等宏观层面，缺少在精细化尺度下可进行的参与平台与管理维护平台，相关参与渠道仍有很大拓展空间。以柏林和伦敦的公民植树计划为例，同时结合徐瑾等根据公众参与权利主体、程序及目的提出的3条核心准则：1)公众参与规划时应尽可能保障多元化的利益相关者的参与权；2)从制度、物质及文化等多个维度提供公开平等的规划沟通平台；3)沟通中非强制性地促进各方达成一定共识[17]。我国城市绿地建设应从制度法规保障体系构建、资金来源途径和公众参与渠道3个方面进行系统化建设，并纳入规划实施体系(图5)。

图5 精细化尺度下的公众参与绿地建设(作者绘)

5.1 制度法规保障体系的精细化构建

伦敦将城市森林计划及公众参与纳入了城市发展战略体系及相应的城市规划法规中，保证了公众能够从各种渠道获取到相关指导信息。对于我国而言，现行的指导空间类相关规划的法规多达百部，如《城市规划编制办法》《土地利用总体规划管理办法》《城乡规划法》等，其中超过80%的法律法规都对公众参与提出了要求。但是由于大部分法规仅对公众参与作原则性规定，而并没有界定权利的实质性内容，这也导致公众参与只停留在象征性参与层面。并且现行法律对公众参与的程序规范较为含糊不清，对参与时间、节点、内容等没有做出明确规定，导致公众参与缺乏操作依据和规范。同时公众参与和行政部门裁量权存在冲突，现有法律法规中对规划师和公共机构团队的内容并未涉及，而这2类角色在柏林和伦敦的植树计划中都发挥了重要作用。

公众参与制度体系的精细化构建在于将不同绿地建设阶段的公众参与载入现有绿地系统规划文件、绿地系统控制性详细规划文件等法律法规，分别在不同层级的绿地系统规划中对公众参与权利主体、程序和目的进行详细说明，保证公众的实权参与，同时注意对规划师和公共机构的内容予以确认，弱化政府部门在绿地规划中的裁量权，保证公众参与深度，这也是精细化公众参与的基础性保障。

5.2 资金来源的精细化途径

在柏林植树计划资金来源中，政府投入仅占小部分，主要来自公众、企业、机构等捐赠，政府依靠基金补充公众捐赠的不足部分。伦敦城市森林计划的资金支持主要源自市政府创立的绿色城市基金，由政府财政统一拨付。当前中国的绿地建设和植树主要依靠城市市政部门，其他资金来源十分匮乏，并且资金投入方式较为粗放，可能导致不必要的浪费。未来可以考虑从以下几个方面对绿地建设资金进行精细化管理。

1)加大绿地建设宣传力度，让市民意识到环境保护与城市绿地的重要性，拓展市民捐款渠道。结合我国目前发达的数字交易手段，可以尽量简化市民的捐款程序，并且对市民捐款意向进行充分了解，对资金去向进行透明化公示。柏林行道树计划的成功有赖于市长的倾力宣传及社会宣传的投入，市民赠树的标牌不仅是对捐赠者的表彰，同时也可以带动市民捐款的积极性。

2)探索政府与企业、社会团体、市民的深度合作，设立绿地公益基金会，完善我国绿地建设基金来源。这也依赖于制定一套完善的资金募集策略，同时与宣传手段、活动策划相结合，只有绿化建设公众参与走向良性循环，才能越来越被大众认可，从而拓宽资金来源渠道。

3)政府设立绿地建设专项资金，并且实现资金精细化管理。绿地专项基金可以依据不同绿地性质(生产绿地、防护绿地、居住绿地、公园绿地等)进行精准投入，这里的投入不仅仅是绿地建设养护的费用，更要兼顾公众参与(如市民植树节、社区植树、广告投入等)，在资金计划中明确投入金额、投入目的、预期成效等，并及时予以公示，保证资金使用效率。

5.3 公众参与渠道的精细化搭建

目前我国绿地的管理维护工作仍依赖于市政部门，公众参与少之又少，公众植树活动或认领仍停留在植树过程而不重视后期养护。国外的社区公园由公益组织参与管理维护的体系已经相当成熟，在伦敦的绿地建设中，公民申请植树的前提是对其未来的养护进行负责。此外，伦敦与柏林都建立了相关的网站，实时更新城市绿地或树木的动态，在进行了城市绿地精细化管理的同时，也可以让公众直观地感受城市绿地的成长及自己的投入成果。基于此，我国未来绿地建设可以从以下几个方面拓展精细化公众参与渠道。

1)建立对公众开放的城市绿地信息和数据中心。目前我国的绿地信息收集偏向于扁平化，仍停留在单纯的数字、指标等内容，结合当前成熟的大数据收集系统建立城市绿地信息数据中心，有利于城市绿地管理和维护，也是推动智慧城市建设的趋势所在。

2)鼓励个人、公司和社会公益组织参与绿地建设的立项、设计、建设、管理。在完善绿地建设公众参与法规的同时，积极鼓励社会公益性组织的创立和发展。结合我国国情，公益组织能有效推动公众参与的发展。

3)搭建多元主体沟通协作平台。目前我国规划中的公众参与仍停留在表面，政府仍然具有裁定权，而公众意见仅是审批程序中的一纸附议，因此，可以搭建多元主体参与的沟通平台，如网络信息反馈平台、线下沟通见面会等，促进多方意见的及时交流，保障绿地建设中公众的声音能够充分落到实处。

4)开放城市绿地的管理维护渠道。城市绿地的后期养护管理压力相当沉重，适当将种植养护权利交给市民及公益组织，一方面可以调动市民参与城市治理的积极性，是社会民主进步的重要体现；另一方面也能降低市政部门的压力。过程中应当注意各部门协调合作，例如由规划部门根据规划设置种植范围，园林专家选出适宜本土生长的树种，由种植专家给予专业的种植技巧培训，以保证绿地建设合理高效。

6 结语

绿地建设关乎城市的发展和市民的生活，不能仅仅依靠自上而下的规划观来强加于公众，而是让公众能够自下而上，建设出他们赖以生存的城市环境。现如今，我国绿地建设的公众参与仍面临诸多问题，公众参与进展缓慢，柏林和伦敦的植树计划从收集社会资金和拓展公众参与渠道，都能够为我国后续的公众参与提供很好的样本借鉴。然而，城市植树计划仍然是一个新概念，服务的“公益”性质是市场失灵的根源，导致城市植树计划难以获得一致和可持续的财政支持[18]。因此，以植树计划为契机的绿地建设公众参与任重而道远。本文通过分析柏林和伦敦植树计划的公众参与实施过程，从公众参与绿地建设的制度体系、资金来源、参与渠道3个精细化途径进行总结，重点探讨绿地规划实施阶段和绿地建成反馈阶段的公众参与，对于整个复杂绿地建设过程的公众参与，还有许多课题仍值得进一步