终身教育何以上升至国家立法层面——基于多源流理论的政策议程分析

○安琪 徐莉

新时期的终身教育在经历了40余年的曲折和发展后，具有了新的历史意义。在建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的伟大征程中，每个人的全面发展、终身发展是新时代的呼唤、新担当的基础、新作为的保障。然而，我国正处于社会主义初级阶段，也正处于终身教育发展的初级阶段，立法作为一种规则制定行为，能更加高效地推进终身教育在我国的规范化、可持续化发展。

总结先前终身教育立法的理论与实践经验，持续细化国家立法相关工作，既是“十四五”时期加快构建服务全民终身学习的教育体系，建设学习型社会的重要目标任务，也是完善中国教育法律体系、以法治思想引航全面依法治国新征程的有力举措。本研究借助多源流理论分析终身教育立法政策的整体发展趋势，阐释三个源流政策制定和执行产生的不同影响，并对如何进一步优化国家层面的终身教育立法提供可参考的建议。

一、理论框架：多源流理论

现阶段，学界从不同的分析角度与范式对我国终身教育立法开展研究，在研究内容上，主要表现在三个方面：一是国际终身教育立法的比较与借鉴，主要学习英、法、美、日、韩等发达国家终身教育立法经验。二是国内地方立法的探讨。现有地方立法数量有限，在立法技术和内容上存在诸多不成熟之处，规范性和保障性略显不足[1]。三是影响终身教育立法的困境与路径研究。从法律本身出发，针对终身教育法与其他法律的关系、法律名称的不确定、法律体系构架与条款设计等技术问题，学者提出基本法修订，单行法完善的改进策略[2]；其他方面，针对理论研究层面的分歧、终身教育体系的不完善[3]、地方立法实践的创新力度不够[4]以及组织管理缺陷等问题，认为应紧抓终身教育概念内涵为引领。在研究方法上，主要采用历史研究法、比较研究法和文本分析法等。综上，学者们大多利用固有研究方法分析现有立法经验与问题，而针对立法实施中的政策研究较少，新时代终身教育法制化进程中的政策效果及相关研究深度仍有待进一步挖掘。金登的多源流政策分析框架作为一项广泛的政策分析工具，既能为我们审视政策的实施过程及实践逻辑提供分析新视角，也有助于为终身教育政策的可持续发展提供有效的政策支持和系统化机制保障[5]。

图1 多源流理论框架下终身教育立法政策演进分析框架

美国知名政策科学家约翰·W·金登（JohnW·Kingdon）于1984年所著的《议程、备选方案与公共政策》中最早提出了多源流理论，并从科恩（Cohen）、马奇（March）、奥尔森（Olsen）等人的垃圾箱模型基础上建立该理论模型。金登认为：“一个项目被提上议程是由于在特定时刻汇合在一起的多种因素共同作用的结果，而并非它们中的一种或另一种因素单独作用的结果。”这种共同作用指的是多源流理论中问题源流、政策源流和政治源流三者的连接与交汇。问题源流指的是政策制定者在某一阶段需要关注或解决的具体问题，包括一些能反映问题存在及其重要程度的数据指标、重大事件或危机事件、现行政策执行的反馈[6]；政策源流是政策建议的产生、讨论、重新设计和被关注的过程，这些政策建议主要由政府官员、研究者等政策共同体提出，并在政策制定中形成方案或建议；政治源流是指影响政策议题的政治活动或事件，它的产生受国民情绪的变化、政府领导团体和政府的执政理念的变化以及公众舆论等因素影响。这三个源流是相互分离的，它们的产生、发展和运作都不依靠其他源流。在某个关键节点，它们汇合到一起，形成“政策之窗”（或“机会之窗”），随后在政策企业家的努力下这些公共问题被提上政策议程。所谓政策企业家就是“那些通过组织、运用集体力量来改变现有公共资源分配方式的人”，他们善于创新，致力于打破现有的政策平衡，向其他人“兜售”自己中意的政策理念并力图让其变成新的决策方案。

20世纪80年代后期，多源流理论进入中国公共政策研究领域，且被广泛应用于住房问题、土地问题、安全监管问题等公共政策演进的研究，以及污染防治、脱贫扶贫、收容遣送等焦点事件对相关公共政策议程推动的研究。21世纪后才被引入教育政策研究领域，在高等教育、民办教育、学前教育、职业教育等政策议题，以及异地高考、高考加分等高考制度改革研究中多有应用。“教育政策研究的一个重要目的就是要解释国家为何要采取特定的政策行动或计划，而非其他方案。”终身教育作为中国教育政策发展的指向标，在教育改革中发挥着相当重要的作用，且立法研究始终穿插其中，是后盾保障力量的重要组成部分，因此该理论对于理解终身教育立法的相关政策研究具有较强的适用性与借鉴价值。在此尝试构建多源流理论框架下终身教育立法政策演进的分析框架。

二、终身教育立法政策历程的多源流分析

（一）概述终身教育立法探索历程

1.国家层面。改革开放后，终身教育理念传入中国，我国传统教育思想发生根本性变革，人人学习、时时学习、处处学习的终身学习思想逐渐深入人心。20世纪90年代，我国社会的和谐稳定和经济的迅速增长促使人们呼唤新的教育模式，终身教育的地位逐渐显现。1993年在国务院颁布的《中国教育改革与发展纲要》中“终身教育”一词第一次正式写入国家重要教育文件，标志着终身教育开始由理念走向政策化。随后，1995年出台的《中华人民共和国教育法》也多处提到了“终身教育”，明确规定要“建立和完善终身教育体系”。国家的这些举措无疑都大力推动了终身教育思想的传播，为今后终身教育走向法制化奠定了政策保障。由于当时人们对终身教育理论认知存在缺陷，认为其就是成人教育、继续教育，主要通过“鼓励各种形式的成人教育，使公民接受终身教育”，因此教育部和人大审议提案积极开展成人教育和继续教育立法工作。

进入21世纪，教育改革焕发出新的生机与活力，终身教育或终身学习正在以越来越高的频率出现在党的历届代表大会会议报告或决策文件中，这也为终身教育从政策走向立法化提供合适契机。2002年党的十六大报告提出要“加强职业教育和培训，发展继续教育，构建终身教育体系”以及要“形成全民学习、终身学习的学习型社会”。2007年党的十七大报告也强调要“建设全民学习、终身学习的学习型社会”并使“现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成”。同时，国家组织成立专家团队，教育部和人大代表多次推动立法工作，研究并加快起草《终身学习法》。自2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》出台以来，政策文本中多次提到“要构建和完善终身教育体系，建设学习型社会”，后将目光转向个人全面发展，强调终身学习。比如：2015、2021年修订出台的《中华人民共和国教育法》提出“推动全民终身学习，为公民接受终身教育创造条件”。2019年《教育现代化2035》强调“建成服务全民终身学习的现代教育体系；构建服务全民的终身学习体系”。十九届四中全会、五中全会分别提出“构建服务全民终身学习的教育体系；加快发展面向每个人、适合每个人、更加开放灵活的教育体系，建设学习型社会”和“完善终身学习体系，建设学习型社会”。在这一时期，终身教育所倡导的教育公平性、终身性和均衡性得到了社会的普遍关注，终身教育发展呈现出新趋势，且立法进程也更加迫切。教育部重新启动终身学习法的理论研究工作，人大代表多次提案督促加快立法工作进展，但都以失败告终。

2.地方层面。20世纪90年代，人们对终身教育的认识大多与成人教育、继续教育相关，各地制定的条例遍地开花，包括天津（1989年）、广东（1993年）、北京（1995年）、福建（1995年）、陕西（1997年）、河南（1998年）、云南（1999年）等地方性专业技术人员继续教育法规；《深圳经济特区成人教育管理条例》（1994年）；《青岛市托幼管理条例》（1998年）等。21世纪后，随着政府的推动和专业研究队伍的不断繁荣壮大，进一步促进了各地对终身教育的实践探索，2005年《福建省终身教育促进条例》的正式出台是地方立法“零”的突破，也是对国家呼唤“终身教育法”的积极回应。随后，上海市、太原市、河北省、宁波市等地相继出台《终身教育促进条例》，深圳、西安、黑龙江也都在加快适应制定本地区的终身教育地方条例。同时，各地方也都在筹划、推进当地不同教育类型的立法工作，老年教育、社区教育、学前教育、家庭教育发展势头迅猛，成人教育、继续教育进一步加强，多地多样的法规建设积累了丰富的立法经验。据不完全统计，天津（2002年）、徐州（2007年）等地出台了《老年教育条例》；成都（2016年）、西安（2019年）出台了《社区教育促进条例》；北京（2001年）、太原（2004年）、徐州（2007年）、合肥（2009年）、江苏（2012年）、天津（2016年）、山东（2019年）等地出台了《学前教育条例》。

（二）基于多源流理论分析终身教育立法政策变迁

1.问题源流：国外立法影响与本土发展难题。“终身教育”概念在1965年首次被提出，并迅速得到世界各国的广泛认同，不少发达国家把制定法律规范作为促进终身教育发展的依据和保障。美国自“终身教育”提出后就制定了有关成人教育的系列法案，并明确提出要发展终身教育，最终于1976年出台了《终身学习法》（又称“蒙代尔法”），它是世界公认的第一部比较完善的有关终身教育的成文法。1997年英国“全国继续教育与终身学习顾问小组”发布《21世纪的学习》报告书，指出实现全民终身学习的重要性。两年后，英国工党政府发表《学习成功白皮书》，进一步加快了终身学习立法程序。1986年，挪威全民终身学习权委员会递交了一份题为《终身学习》的报告。随后，于1988年政府发布了一份支持终身学习的报告。为促进终身教育快速发展，欧盟把1996年确定为“欧洲终身学习年”，突出终身教育对促进社会融合和公平的重要意义。在亚洲，日本于1990年通过的《终身学习振兴法》是全球首部专门针对终身教育的立法，其设立了终身审议会来对终身教育进行监测和确认。韩国在1980年制订的《第五共和新宪法》中规定，政府必须提倡终身教育，并于1998 年正式制订《终身教育法》[7]。

相关法律的完备程度和可行性是研究和考量一个国家或地区终身教育发展水平的关键指标。受国外影响，改革开放后我国研究终身教育的话题逐渐显现并持续增多。“终身教育”第一次作为专有名词出现在政府政策文件中的是1980年教育部发布的《关于进一步加强中小学教师培训工作的意见》。此后，有关“终身教育”“终身学习”“终身教育体系”等术语陆续出现在政府有关教育工作的讲话和工作文件中。进入21世纪，我国经济发展突飞猛进，劳动者必须通过不断学习来适应产业转型的需要。为适应新时代的教育变革，发展终身教育必须有法律保证。一是为解决教育内部矛盾、实现公平而质量的教育。在我国当前社会矛盾不断变化的今天，教育界的突出问题也在不断转变。这一主要矛盾具体表现为人民日益增长的对优质教育的需求和教育供给不平衡不充分之间的矛盾。通过教育立法尤其是终身教育立法的方式调和教育供给，提高教学质量，带动各类学习成果的转化与认证，实现教育机会和资源的公平性。二是为完善服务全民终身学习的教育体系，加快建设学习型社会。然而，目前我国终身教育管理体制尚不健全，与学习型社会需求相比还有较大差距，各部门缺乏长期有效的合作，全社会共同参与终身教育工作的合力尚未形成。比如：终身教育的研究队伍缺少具体的政策制度保障和专业评价标准；各类教育管理机构混为一谈，尚未设立相对独立且完备的终身教育管理督导机构。三是实现教育法律体系法典化的必然趋势。我国已基本建立起以《教育法》为基本法的教育法律体系，其中有关学校教育的立法占大多数，缺少有关成人教育、继续教育等法案。终身教育是“大教育”，是人们从出生到死亡接受的所有教育的综合，目前急需国家层面的立法来规范与引领整个教育发展，形成更加完备的教育法典。

2.政策源流：多方力量的积极参与。终身教育立法工作经过部门官员、学术专家、政策研究者等利益相关者的集体参与，逐渐进入决策者视野，为后续工作提供建议指导。首先，教育部作为教育改革的权威领导部门，自2001年提出调研起草《终身教育法》以来，多次开展《终身学习法》的可行性和论证研究工作。这不仅加快了终身教育立法进程，也为深入落实教育立法整体规划提供后盾力量。其次，人大代表多次提案督促加快立法工作进展（见表1），可以看出从1998年第九届全国人民代表大会第六次会议上首次提出出台地方性法规以来，呼吁终身教育立法的提案愈加频繁，从建议制定终身教育法到持续加强研究论证工作，全国人大正在稳步推进立法进程。学术专家和政策研究者也在终身教育立法议题中发挥了“推波助澜”的作用。比如，以吴遵民、兰岚为主要代表的专家发表了大量有关终身教育立法的学术论著，为研究立法的关键问题提供借鉴价值。中国学习与发展联席会行政总监张慕梁认为，立法是当前我国终身教育最迫切的一件事情，需要两种力量推动，一种是政协委员、人大代表以及专家学者自上而下地推动，另一种是由下至上，全民参与，从而加快立法进程。中国石油大学（北京）远程教育学院院长张云祥称，终身学习立法能从根本上保障学习者的切身利益。全国高校现代远程教育协作组秘书长严继昌认为应加快立法，建立统筹协调机构，从组织和法律两个方面保障终身教育体系和学习型社会建设。

表1 人大审议提案

3.政治源流：国民情绪高涨和国家战略推动。国民情绪是国民对较为普遍的价值取向和利益诉求的认可，可以通过公众舆论的方式表现出来。立法的直接受益者是公民，“终身教育法”对于公民的终身学习权的保障是最为直接的，所起到的规范作用也是最为有效的。政府和社会的工作应从推动学习者终身学习的角度出发，将公民学习权保障视为价值基础，确立公民的学习主体地位，强调其终身学习权的平等性。而规模壮大的群体在争取国家层面终身教育立法中有更强的意愿和影响力。比如，截至目前，《上海市终身教育促进条例》的实施效果显著，参与社区学习的居民超过450万人次，群众性学习团队显著增加，线下和线上学习团队总数超过3万个，推动形成了多维度、立体化的市民终身学习环境，有效满足了广大市民的多样化学习需求，让上海市2000多万市民实实在在体会到了自主学习、终身学习的乐趣。这不仅大大提高了城市学习力，也是一座城市软实力、软动力增强的表现。终身教育地方条例的出台已经让部分地区民众享有益处，未来国家层面立法的出台将会使全国人民享受更加优质、公平的终身学习权。

其次，国家重要战略的大力推动带动终身教育立法快速发展。2010年，中共中央审议通过的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出：“推动教育事业在新的历史起点上科学发展，加快从教育大国向教育强国、从人力资源大国向人力资源强国迈进，为中华民族伟大复兴和人类文明进步做出更大贡献。”毋庸置疑，建设教育强国是中国教育发展的必然趋势，是在国际社会提升中国综合竞争力的有力途径，而其中法治建设是实现教育强国的重要保障。党的十八届四中全会围绕着全面推进依法治国展开大讨论，对深化社会主义民主政治制度建设和推进法治中国建设提出清晰要求。因此，为加快建设中国特色社会主义法治体系，完善教育法律体系是大势所趋。终身教育是人们生命活动的关键环节，在整个教育体系中的位置尤为重要，制定针对“终身教育”的专项立法已经刻不容缓。这不仅有利于满足人民群众日益增长的终身学习需求，同时为完善我国终身学习法律法规、推进终身学习体系建设提供有力指导[8]。

三、待开启的政策之窗：立法阻碍与突破

政策之窗不常打开且开启的时间不长，有些开启是可预测的，有些则是不可预测的。当政策之窗打开时，政策企业家往往会迅速抓住机会，将漂浮在政府内外的政策建议、备选方案以及解决办法等相结合，利用政治上的可接受性来提出问题并解决问题，最终有可能走向决策议程。“终身教育法”得以出台应源于问题源流与政治源流分别开启了问题之窗与政治之窗，并在政策共同体的积极作用下实现了三源流的耦合。基于以上分析，我们不难发现，国家“终身教育法”难以出台的尴尬局面往往不是某一条源流欠缺的结果，而是三源流共同影响所导致的。在问题源流中，终身教育立法虽然顺应了新时代中国本土教育改革大趋势，有效促进了社会主义法治建设进程，但人们看待终身教育立法问题的意识不够强烈、认识不够深入，大多数情况只是“空喊口号”，行动层面存在功利化、形式化问题。在政治源流中，国家多项重要战略的发布显示终身教育立法的推进工作会持续进行，但国家层面立法迟迟不出台的原因在于“终身教育法”与之前制定的各项教育法存在矛盾关系，最主要是与具有根基地位的《教育法》的关系难以厘清。由此，以上问题也导致了决策者、研究者和政策实施者等人构成的政策共同体的意见难以达成共识。

造成三源流出现问题的根源在于对终身教育理论认知存在偏差，其中主要存在两大争议：一是终身教育是什么？是理念还是体系？二是终身教育的内涵是什么？终身教育与学校教育、继续教育、成人教育是什么关系？纵观我国现有的五部终身教育地方性法规，也都存在概念上的误区，千篇一律地把终身教育确定为学校教育之外的非学历继续教育，明显窄化了终身教育概念内涵和使用范围，使之名为终身教育条例，实则成了成人或继续教育条例。这些分歧表明，我国终身教育研究在基本概念、研究范围、逻辑框架、核心观点等方面缺乏共识，直接导致学术界缺乏有效的学术对话与交流的基础。其次，终身教育立法研究是个多学科交叉的特殊领域，客观上要求多学科专业背景的学术团体共同参与，以推动终身教育立法理论研究的深化。但我国终身教育研究的学术队伍较为薄弱，主要表现在终身教育研究机构较少、人才培养相对匮乏和多学科背景的研究者稀缺[9]。

新时期新起点，站在“十四五”规划开局之年，我们要立足为“十四五”时期教育高质量发展贡献力量。国家终身教育立法对于终身教育的规范化与深入、可持续发展发挥着重要作用，为后续各地实践真正落地奠定基础，我们应主要加强以下几点：一要提高全民对终身教育、终身学习的认识程度。终身教育最突出的特点是打破了传统教育模式，将继续教育看成是人生不断充电学习的过程，真正提供了系统性知识学习的教育机会，实现了从学前期到老年期的整个终身教育过程的统一。在当今社会，发展是时代的主旋律，树立终身教育观念，不断提高自身素质是人类赖以生存的必由之路。二要构筑符合中国实际的终身教育立法理论体系。理论是行动的先导，终身教育立法理论研究应为立法探索提供有力支撑。在适度吸收和借鉴西方现代终身教育立法理论的基础上，系统梳理中华传统文化对终身教育思想的新认识，以适应法的社会文化心理吸收借鉴，充分考虑“移植”的可行性和合理性，不宜盲目“嫁接”或“移植”西方终身教育理论，最终形成富有中国特色的终身教育立法理论体系[10]。三要加快建设终身教育专业。从字面上看，终身教育专业是一种新的教育专业，而实质上是着眼于人类社会新发展模式的综合性实用专业，旨在培养从事终身教育、管理学、法学的多学科专业人才，以专业建设带动人才培养，提升终身教育立法理论研究的专业化水平，为学习型社会建设提供专门人才的教育、科研、服务支撑，其中也必然要探索适应学习型社会发展的各种问题，以及相应的制度建设等。四要成立更多终身教育研究专业学会和杂志。目前，高校在发展终身教育的进程中具有领头羊的地位，但由于其自身的局限性，研究结果往往与实际情况迥然不同。因此，应努力发挥社会性学术组织和专业杂志的带动提升作用，搭建终身教育研究的跨学科学术交流平台，促进学术研究成果高质量转化，为政府提供终身教育立法的决策咨询服务。

总之，终身教育急需法律提供支持，国家立法势在必得又道阻且长，面对立法的重重阻碍，政府、社会、研究者甚至我们每个公民都有义务和责任为之付出努力，以全新的思维方式思考事物，积极参与持续不断的学习中去，加快建设形成学习型社会。