改革开放以来我国高校劳动教育政策文本量化分析——基于政策工具视角

○周 烽 叶晓力 徐培鑫

改革开放以来，我国高校劳动教育政策历经不断调整与巩固的阶段，时至今日，已经形成较为完整的政策体系。在新时代国家大力深化劳动教育背景下，我国学界对高校劳动教育的政策研究日趋重视。事实上，尽管我国高校劳动教育政策在国家顶层设计层面受到广泛重视，然而，目前依然存在政策落实不到位、全面覆盖性不足、同高校德育边界模糊等问题。如何调整与优化我国高校劳动教育政策走向，从而更好地为“五育并举”的教育方针服务，落实立德树人的根本任务，是值得深入探究的问题。本研究以政策工具作为研究视角，以改革开放以来我国高校劳动教育政策文本为研究对象，通过构建“政策工具—政策内容”二维分析框架，对改革开放以来我国高校劳动教育政策进行了文本量化分析，从而为改进我国高校劳动教育政策提出针对性的建议。

一、研究设计

（一）政策文本选择

本研究以“劳动”“劳动教育”“劳动教育政策”“高校劳动教育政策”等为主要检索词，通过中华人民共和国教育部官网、中央人民政府官网、北大法宝法律数据库、相关政策资料汇编等渠道广泛搜索有关我国高校劳动教育相关政策文本，并提取主题内容相关的政策文本。同时依照下列原则排除无关文本。第一，所选政策文本为我国在1978年后颁布的政策文本，不包括改革开放之前的政策文本；第二，所选政策文本的发布部门为中央层面的相关部门，不包括非中央部门发布的政策文本或中央部门针对某地区发布的政策文本；第三，所选政策文本原则上是与高校劳动教育政策直接相关的政策文本，其他教育阶段的劳动教育政策文本不在本研究的文本选择范畴，但包括主题关联度较高或涉及各级各类学校劳动教育政策的文本；第四，所选政策文本为通知类文本、意见类文本、规定类文本、决定类文本、纲要类文本以及决议类文本，会议纪要、涉及高校劳动教育的党中央领导人讲话、政策制定阶段的意见征求稿等均不在本研究的文本选择范畴。据此，本研究最终确定了38份与我国高校劳动教育密切相关的政策文本。

（二）政策分析框架

本研究以政策工具为研究视角，以政策工具为横向维度，以改革开放以来我国高校劳动教育政策的内容主题为纵向维度，构建了“政策工具—政策内容”二维分析框架。

1.X维度：政策工具。政策工具即由政府所掌握，为政府所运用，且最终可以达到相应政策制定目标的手段。学界不同学者对于政策工具有着不同的分类标准。其中，国外学者麦克唐纳（L.M.Mc Donnell）和埃莫尔（R.F.Elmore）将政策工具分为命令性工具（Mandates）、激励性工具（Inducements）、能力建设工具（Capacity Building）、系统变革工具（Systemic Changes）以及劝告劝诱工具（Suasion）。麦克唐纳和埃莫尔的政策工具分类在教育研究领域的使用相对较广，且解释性较强。综合已有研究分类，本研究在结合我国高校劳动教育政策颁布的政策特征后，最终采纳麦克唐纳与埃莫尔的政策工具分类。本研究所采用的政策工具能够较好地覆盖我国高校劳动教育政策功能。政策工具内涵详见表1。

表1 政策工具维度分类

2.Y维度：政策内容。通过研读改革开放以来我国高校劳动教育政策文本内容，本研究以1984年中宣部与教育部联合颁布的《关于高等学校学生参加生产劳动的若干规定》以及2020年教育部颁布的《大中小学劳动教育指导纲要（试行）》两份政策文本作为政策框架及其主题内容的范本，据此确定高校劳动教育政策的内容主题维度。这两份不同时期的政策文本在主题维度上基本覆盖了我国高校劳动教育政策所具备的主要内容。具体而言，《关于高等学校学生参加生产劳动的若干规定》从教育目标、教育内容、支撑保障等方面对我国高校劳动教育政策内容进行规定；《大中小学劳动教育指导纲要（试行）》（以下简称《纲要》）则在此基础上进一步完善了教育目标的内涵、拓展了教育内容的广度并夯实了支撑保障的力度。综上，本研究以教育目标、教育内容、支撑保障三个方面作为我国高校劳动教育政策分析框架的纵向维度，进一步确定了次级内容主题，并对所选取的政策文本逐一进行文本分析，详见表2。

表2 改革开放以来我国高校劳动教育政策内容主题维度分类

3.“政策工具—政策内容”分析框架。为深入理解政策工具的研究视角是如何作用于高校劳动教育政策的，本研究梳理了政策工具与改革开放以来我国高校劳动教育政策之间的关系。教育目标、教育内容和支撑保障是改革开放以来我国高校劳动教育政策文本内容的三大内容主题；命令性工具、激励性工具、能力建设工具、系统变革工具和劝告劝诱工具是影响我国高校劳动教育政策各大内容主题的政策工具。如图1所示，本研究基于横向的政策工具维度和纵向的高校劳动教育政策内容主题维度，构建出“政策工具—政策内容”二维分析框架。

图1 “政策工具—政策内容”二维分析框架

（三）文本内容的编码

首先，本研究将改革开放以来我国高校劳动教育政策文本按照“教育目标”“教育内容”“支撑保障”三个内容主题进行分类，形成政策文本的三个分析单元，并将这三个分析单元进行编号，依次编号为“1”“2”“3”；其次，在每个分析单元按照顺序将各政策文本中涉及该分析单元的条款内容编序号；再次，在每个分析单元中按照“高校劳动教育政策的内容主题—政策年份由远及近的排列顺序—条款内容序号”的规则对政策文本进行编码。例如，在“教育目标”分析单元中按照由低到高的政策年份排序，排在第四位的《关于高等学校学生参加生产劳动的若干规定》中的自编条款内容序号1有关于“教育目标”的内容描述，因此，本研究文本内容编码为“1-4-1”。再次，本研究对编码后的政策文本进行内容分析，以此判断该内容使用了何种维度的政策工具以及更具体的政策工具。最后，本研究形成了包含“编号”“高校劳动教育政策的内容主题”“时间”“政策文本名称”“文本内容”“内容编码”“政策工具维度”“具体政策工具”等信息在内的政策文本内容编码表，如表3所示。

表3 改革开放以来我国高校劳动教育政策文本内容编码表

二、文本分析

（一）改革开放以来我国高校劳动教育政策的阶段特点分析

通览改革开放以来我国高校劳动教育政策文本，不难发现，政策文本数量从整体上看呈上升趋势，这显示了党和政府对高校劳动教育发展的重视度与日俱增。通过对各个时期颁布实施的高校劳动教育政策的数量与内容进行统计分析，本研究生成了改革开放以来各年份我国高校劳动教育政策文本数量分布折线图，如图2所示。基于此，本研究认为，改革开放以来，我国高校劳动教育政策发展大致可以划分为三个阶段：一是恢复调整时期（1978—1988年）。这一时期为纠正“文革”期间近乎与全面育人相割裂的劳动教育方针，国家层面的高校劳动教育政策制定与实施逐渐活跃，但针对高等教育层次的专门劳动教育政策文本还比较少。在这十年间，高校劳动教育政策的制定依然离不开生产实习、生产劳动、劳动教养、毕业见习等相对生硬刻板的劳动教育内容。二是稳定发展时期（1989—2016年）。这一时期我国高校劳动教育政策颁布进入一段稳定阶段，数量增长波动极小，高校劳动教育政策文本主要依托德育与思想政治教育进行规划安排。三是创新深化时期（2017年至今）。党的十九大召开以来，新时代产生新方位，习近平总书记着眼于世界经济形势新变化和国内经济发展新情况，从全新的国际国内形势出发，高屋建瓴地在不同场合发表一系列跟劳动有关的深刻讲话，使劳动教育对新时代培养全面发展的综合型人才的重要性上升到国家战略高度，我国高校劳动教育政策文本数量急剧增多。

图2 改革开放以来我国高校劳动教育政策文本数量分布折线图

（二）改革开放以来我国高校劳动教育政策的二维特征分析

1.政策工具X维度分析。本研究对改革开放以来我国高校劳动教育政策中的五大政策工具维度及其具体政策工具使用的频次进行文本统计，生成了政策文本中政策工具使用频次表，如表4所示。根据政策工具维度的使用频次，可以看出，命令性工具在高校劳动教育政策的制定中使用频率最高，达156次（占比约61%）；其次是能力建设工具，达43次（占比约17%）；另外，劝告劝诱工具达26次（占比约10%），系统变革工具达17次（占比约7%），激励性工具达12次（占比约5%）。

表4 改革开放以来我国高校劳动教育政策文本中政策工具使用频次表

从具体政策工具使用频次上看，改革开放以来，我国高校劳动教育政策文本的政策工具类型中，具体政策工具的使用情况也有显著差异。在命令性工具维度上，使用频次最多的具体政策工具是“要求”，达 118次（占比约 76%）；“规定”政策工具使用频次达25次（占比约16%）；“指示”政策工具使用频次达13次（占比约8%）。在能力建设工具维度上，“人力资源”政策工具使用频次最多，达23次（占比约53%）；“软硬件投入”使用频次达14次（占比约33%）；“信息提供”政策工具使用频次达6次（占比约14%）。在劝告劝诱工具维度上，“鼓励”政策工具使用频次最多，达14次（占比约54%）；“宣传”政策工具使用频次达12次（占比约46%）。在系统变革工具维度上，“机制变革”政策工具使用频次最多，达9次（占比约53%）；“资源分配”政策工具使用频次达6次（占比约35%）；“权力重组”使用频次达2次（占比约12%）。在激励性工具维度上，“激励”政策工具使用频次最多，达7次（占比约58%）；“引导”政策工具使用频次达3次（占比约25%）；“支持”政策工具使用频次达2次（占比约17%）。

2.政策内容Y维度分析。根据改革开放以来高校劳动教育政策文本内容主题的纵向分析维度，对改革开放以来的38份高校劳动教育政策文本进行编码，并统计各个主题出现的频次，生成了政策文本内容主题出现频次图，如图3所示。可以发现，“教育内容”出现的频次最多，达111次（占比约44%）；其次是“教育目标”出现的频次，达86次（占比约33%）；再次是支撑保障出现的频次，达57次（占比约23%）。可见，教育内容与教育目标在我国高校劳动教育政策文本的制定中被给予的关注较多，劳动知识与技能和劳动教育总体目标的内容更是占据足够多的关注度，而高校劳动教育的支撑保障受到的关注则相对较少。

图3 改革开放以来我国高校劳动教育政策文本内容主题频次图

3.X、Y维度交叉分析。本研究将横向的政策工具维度与纵向的政策内容维度进行交叉分析，生成了“政策工具—政策内容”二维统计表，如表5所示。二维统计表进一步显示了改革开放以来我国高校劳动教育政策各大内容主题的具体政策工具使用情况。我国高校劳动教育政策文本不同内容主题的政策工具类型使用情况各有不同，但在各内容主题维度及其次级主题维度上，命令性工具使用频次均最多。“教育目标”主题维度在三大主题维度中所占据的命令性工具使用频次最多，达81次（占比约32%）；“总体目标”次主题维度在各次主题维度中所占据的命令性工具使用频次最多，达52次（占比约20%）。

表5 “政策工具—政策内容”二维统计表

三、研究结论

（一）政策供给呈现历时性波动

自改革开放至20世纪90年代，我国高校劳动教育政策开始纠偏与重塑，政策文本增量虽增速不大，但在这十余年间已经初显活跃。例如，1980年颁布的《关于加强高等学校思想政治工作的意见》虽然在政策重心上并未侧重高校劳动教育，但明确了“热爱劳动”这一培养目标，体现了中央层面重视高校劳动教育的意志。又如，1984年《中共中央宣传部、教育部关于高等学校学生参加生产劳动的若干规定》明确表示，要总结过去的经验与教训，对高校劳动教育做出新的政策阐述与设计。可以看出，这一历史阶段在纠偏与重塑的过程中，尝试对高校劳动教育政策的宏观框架进行重构，高校劳动教育政策正逐步转入中国特色社会主义的正轨。然而，自20世纪90年代至2017年党的十九大召开之前，高校劳动教育政策虽在不断调整与完善，但从政策数量与时间分布上来看，政策供给明显放缓，高校劳动教育政策制定在稳定发展的过程中，无疑又陷入了滞缓期。通过梳理这一时期的政策文本可以发现，政策制定主要依托高等学校德育大纲与大学生思想政治教育，中央层面没有供给专门的高校劳动教育政策。党的十九大召开后，受益于习近平总书记的大力倡导及其在人才培养上高屋建瓴的部署安排，高校劳动教育政策制定进入前所未有的深化发展期，政策供给也更加契合新时代发展的需要。从改革开放至中国特色社会主义新时代，我国高校劳动教育政策发展经历了重塑与深化。事实上，把任何一种政策制定的过程简单地看作线性或理性化的过程并不可取，而不可否认的是，改革开放以来我国高校劳动教育政策也正是在这种波动性发展历程中不断得以深化。

（二）政策工具使用结构性失调

政策制定要综合使用多种政策工具，针对共同政策目标，才会发挥协调一致的效果。纵观改革开放以来我国高校劳动教育政策中政策工具的使用情况，命令性工具占据了绝对主导地位，在政策工具类型中占比高达约61%，而能力建设工具、劝告劝诱工具、系统变革工具以及激励性工具的使用过少。同时，“要求”在命令性工具中的使用占比最大，约占命令性工具使用的76%。由此可知，我国高校劳动教育政策在政策使用工具上的使用频次不够均衡合理，组合协调度亦存在问题。政策工具使用的不合理与不协调势必会影响该政策的整体功能的发挥。命令性工具固然有着资源投入少、易于控制的工具优势，在政策实践过程中便于使用，但是一旦使用过溢，容易引起政策执行机构和目标群体选择性地执行政策，甚至抵制政策，引起政策失真。能力建设工具使用频次少会使得政策执行主体（高校）难以通过政策引导方式在劳动教育的人力资源和软硬件投入上产生长期效果。劝告劝诱工具使用不足会导致高校学生对我国劳动教育内涵的认知感悟与价值体认受阻，影响劳动教育的实践效果。系统变革工具使用较少反映了中央层面目前还较少关注到高校劳动教育实施与推动过程中权利责任的分配问题。激励性工具在使用中的严重不足则难以激发高校开展劳动教育的积极性，使高校劳动教育推进效果受限。事实上，目前“自上而下”的政策推动方式亟须改变，命令性工具，特别是“要求”这一具体政策工具的使用在后续政策供给中应当被合理使用。相对而言，我国高校劳动教育政策迫切需要适切地通过运用能力建设工具、劝告劝诱工具、系统变革工具以及激励性工具，进一步优化劳动教育政策工具供给，从而完善高校劳动教育政策环境。

（三）政策内容缺乏均衡性考量

高等教育政策在高等教育发展中发挥着导向和调控作用，其内容供给的均衡性事关该政策能否有效对目标群体发挥导向和调控作用。改革开放以来，我国高校劳动教育政策的内容分配并不均衡。具体而言，一方面，中央层面高校劳动教育政策的内容安排上，对“教育内容”中“劳动观念”这一次级主题的关注不足。劳动观念包含劳动意识、劳动态度、劳动精神、劳动气质、劳动情怀、劳动价值观等内容，是高校劳动教育的价值旨归。厘清“劳动”的概念，搞清楚什么是劳动，什么不是劳动，劳动的价值到底在哪里，是一件非常重要的事情。另一方面，高校劳动教育的体系化构建离不开强有力的组织领导和科学的分工协同机制，劳动教育支撑保障对高校劳动教育的实施至关重要。“支撑保障”主题可以分为“组织保障”与“条件保障”两大次主题。“条件保障”次主题又包括师资保障、经费保障、实践保障、督导评价保障等具体内容，总占比仅16%。“支撑保障”在高校劳动教育政策上的供给不足，反映出政策制定方对高校劳动教育配套支持的关注度不够。

（四）政策二维交叉匹配性不足

横向政策工具维度与纵向政策内容维度的二维匹配度会影响我国高校劳动教育政策的整体效应。“教育目标”“教育内容”以及“支撑保障”三大内容主题维度都主要使用命令性工具，这反映出我国高校劳动教育政策主要依靠命令性工具，特别是依靠“要求”来发挥政策效果。然而，命令性工具使用过溢易使政策陷入僵化，劳动教育目标、内容、保障等命令性表述过于生硬，一方面使得高校劳动教育依靠强制性的政策指引，另一方面又极易引发高校劳动教育政策的“空传”。此外，高校劳动教育政策内容供给缺乏对其他类型政策工具的匹配性使用。举例而言，在能力建设工具与“教育内容”主题的匹配度上，我国高校劳动教育政策内容需要结合时代发展与时俱进。然而，目前在政策工具与内容供给组合使用中，能力建设工具供给明显不足，这或将影响我国高校劳动教育发展的长效性。又如，由于激励性工具在“支撑保障”内容供给中的缺位，导致高校劳动教育的组织与条件建设尚不充分。横向政策工具维度与纵向政策内容维度的二维匹配度合理性不足，将导致我国高校劳动教育政策实效产生一定的偏移，不利于我国高校劳动教育持续深入推进。

四、政策建议

（一）规范政策有序出台，保障政策稳健有效

改革开放以来，我国高校劳动教育政策颁布经历了较不稳定的波动期，在一段时间内并没有出台专门的高校劳动教育政策。尽管我国高校劳动教育政策在新时代背景下趋于系统化，但其制定与出台尚不够稳健。与教育理想不同，教育政策强调对现实的直接干预。现实瞬息万变，高校劳动教育政策供给必须紧跟实际的世情、国情、社情而调整具体内容。这就要求高校劳动教育政策的出台要平稳且与时俱进，特别是我国高等教育迈入普及化阶段以后，高等教育结构、规模以及数量的进一步扩展，高等教育内涵式发展的迫切要求，都给高校劳动教育政策提出了新的挑战。因此，应从国家层面对高校劳动教育政策的内容与规范进行不断完善与更新，确保新时代高校劳动教育发展过程中免于政策断裂与政策停摆，使高校劳动教育政策发展行稳致远、稳中求进、长效持续，最终发挥劳动教育政策整体效应。此外，应加快我国高校劳动教育政策的制定步伐，为高校开展劳动教育奠定坚实的合法性基础，并进一步扩大高校劳动教育的政策张力，从而不断形塑国家层面的劳动价值观念，提升高校劳动教育政策的规范功能。

（二）凝聚政策工具合力，优化政策二维匹配

如何才能追求政策效益的最大化以及确保工具与内容的契合性，是使用政策工具的重点。调整政策工具的结构有利于发挥其协调运作的作用。一方面，我国高校劳动教育政策要突破过度使用某一政策工具的片面性。政策的制定到目标群体的执行绝非简单的上传下达，命令性工具容易产生“敌对心理”。因此，高校劳动教育政策不能过于倚重命令性工具，而要做到命令性与激励性、劝告性相结合，做到能力建设与系统变革相衔接，从而凝聚政策工具的合力。例如，在当前的命令性工具中，应适当加强“规定”与“指示”的使用率，淡化“要求”的权威感，增强高校劳动教育政策的亲和力；同时，善于发挥激励性工具与劝告劝诱工具的功能。在能力建设工具中，充分发挥“人力资源”“软硬件投入”“信息提供”等具体政策工具的功能，根据高校劳动教育政策目标对象的需求及时匹配资源；同时，重视系统变革工具，发挥其纲举目张的统合作用。另一方面，政策制定方应充分优化政策工具维度与高校劳动教育政策内容的二维匹配，打造科学合理的高校劳动教育政策体系。例如，要合理增加劝告劝诱工具在“教育目标”内容主题中的使用率，尤其是通过“鼓励”与“宣传”等具体政策工具提升高校与大学生对劳动教育的强烈认同感。再如，合理增加“系统变革工具”在“支撑保障”内容主题中的使用率，使“权力重组”“机制变革”“资源分配”等具体政策工具提升各类具体的高校劳动教育支撑保障内容的灵活性与多样性。

（三）立足政策现实需求，平衡政策内容供给

面向高校现实发展需求，国家要继续深化高校劳动教育政策内容供给的全面性和科学性，做好高校劳动教育政策顶层设计。统筹完善劳动教育的政策保障，切实提高劳动教育政策实效，真正培养新时代的建设者和接班人。“培养什么样的人、怎么培养人、为谁培养人”这一根本问题是我国高校劳动教育政策供给的重要方向。在中国社会主义新时代的大背景下，高校劳动教育发生了由浅入深的更迭层递，高校劳动教育政策不仅要促进大学生的全面发展，更要为新的时代方位和伟大的中国梦建设服务，为“两个一百年”奋斗目标服务，为中华民族伟大复兴服务。因此，高校劳动教育政策必须落到实处。政策内容供给的失衡不利于高校劳动教育的长远发展，结合实际需要平衡我国高校劳动教育政策各内容主题将是重要的方向。在我国高校劳动教育政策中，“劳动知识与技能”与“总体目标”次级主题的政策供给最多，而“支撑保障”主题中的“组织保障”和“条件保障”所占比重之和仅约22%。这无疑表明，政策内容供给中对高校劳动教育的支持力度不足。由此，建议适当增加“组织保障”和“条件保障”次级主题的政策供给比重，既要在高校劳动教育的组织保障上下功夫，大力建设劳动教育师资队伍，同时也要加大高校劳动教育的专项经费投入，为高校劳动教育实践提供实质性支持。