日本公立图书馆全域服务发展探析及启示*

陈 贝

（四川省图书馆 成都 610015）

1 引言

日本公共图书馆服务体系主要由日本公立图书馆构成，也包括少量的私立图书馆。日本公立图书馆是根据图书馆法律规定的由地方公共团体设置的图书馆[1]。在日本，公立图书馆是以“一般公众”为对象，向公众开放的社会教育设施。日本图书馆事业从幕府末期到明治维新时期西方近代思想的引入开始，经历了漫长曲折的发展历程。早期的日本深受西方影响，整体效仿美国公共图书馆的模式和制度，但在推行的过程中有许多现实壁垒问题无法解决，加之图书馆设置率低、社会影响力小、受众群体狭窄等问题突出，导致日本图书馆事业停滞不前、持续低迷。

20 世纪60—70 年代，随着日本本土化思想的发展，中小型图书馆开始崛起，日本图书馆事业发展迎来历史上的重要转折点。日本图书馆协会先后出版了《中小城市公共图书馆的运营》《市民的图书馆》，打破过去“以大型图书馆为事业发展重心”的传统观念，提出“以全域服务为目标，构筑中小型图书馆服务体系”的全新理念。日本图书馆界通过广泛设置分馆、巡回文库、移动图书馆（车）等服务点，让图书馆服务成为居民生活不可或缺的一部分；同时，为了能够向域内所有居民就近提供图书馆服务，需要自治体计划建设复数图书馆，实现服务点网络化布局。除此之外，日野市、东京都等地区的实践，也让全域服务理念不断完善和成熟[2]。

近三十年来，随着新技术的运用，日本公立图书馆形成了全新业态，全域服务突破了物理界限，提供更广泛的现代化、信息化、多样化、个性化的图书馆服务。与此同时，全域服务从“地理区域性居民服务”向“全龄段多层次居民服务”转变，图书馆逐渐重视对特殊群体的保障，致力于消除服务对象覆盖盲区。2018 年，全日本共有3 338 所公立图书馆，其中本馆1 903 所、分馆1 435 所，约每3.9 万人拥有一所公立图书馆[3]。相比之下，我国的公共图书馆服务供给水平尚不能满足所有居民日益增长的阅读需求，且基层公共图书馆资源不均衡、服务网规模效应难显现等问题突出。因此，探析日本公立图书馆全域服务的发展经验，或可为破解当前难题提供借鉴。

2 全域服务的发端和基本理念

2.1 全域服务始于中小图书馆振兴

在20 世纪60 年代以前，日本公共图书馆是收集和保存文献并向到馆读者提供相关服务的点性设施，缺乏自治体层面上“全域服务”的概念。“全域服务”理念是日本中小型图书馆发展模式崛起下的产物，定义中的“全域”主要指代的是市町村自治体，各市町村立图书馆作为服务主体，必须面向该自治体地域内全体居民提供图书馆服务[4]。日本实行的是地方自治制度，由以市（区）町村为基础的地方公共团体，和包括市町村在内的广域（即都道府县）地方公共团体的双层结构构成。另外，还有因特殊情况而设立的特别地方公共团体，如首都特别区等（特别区在制度上等同市）。在《图书馆法》（1950 年）[5]实施的初期，地方自治体更重视都道府县立图书馆建设，市（区）町村立图书馆设置率极低，图书馆服务无法下沉。同时，尽管《图书馆法》（1950 年）颁布后公立图书馆的定位已发生巨变，但日本公众对图书馆作为教化机构和学生学习场所的刻板印象一时难以改变，图书馆服务的社会认可度不高。

《图书馆法》（1950 年）颁布实施十年，立法效果并没有达到预期的目标，图书馆事业发展在日本举步维艰，面临严峻挑战。文部科学省“社会教育调查（1960 年）”统计显示，当时全日本仅有704 所公立图书馆，不少地区尤其是市（区）町村只有零星几所图书馆甚至没有图书馆，而与图书馆事业发展紧密相关的指标数据也不容乐观。当时全日本公立图书馆总占地面积约59 万平方米，有258 所不到200 平方米，接近一半的图书馆无独立馆舍，且绝大多数都是木造结构建筑；全日本图书总藏量仅1 439 万余册，有两成多图书馆的藏书量不到3 000 册；全日本公立图书馆注册用户仅约75 万人，其中有六成多是学生和儿童；从图书馆服务利用类型来看，馆内阅览人次是馆外借阅人次的两倍；另外，还有39 个公立图书馆全年对外开放不足149 天[6]。为了破解困局，自20 世纪60 年代开始，日本图书馆界进行了一系列的探索和尝试，发起了图书馆运动，大胆转变过去以大型图书馆为中心的做法，提出中小型图书馆振兴计划。

1963 年，日本图书馆协会下设的中小型公共图书馆运营基准委员会，基于对全日本各地人口为5 万—20 万的地区数十所市立图书馆历时3 年的调查与研究，提出全新的图书馆改革方针，即《中小城市公共图书馆的运营》[7]，简称《中小报告》。《中小报告》认为，公共图书馆的基本职能是向所有人和团体有效且免费地提供资料；中小图书馆才是公共图书馆的全部，大型图书馆被认为是中小图书馆的重要后盾；重心要从“馆内服务”转移到“馆外服务”等。《中小报告》体现了对个人知识自由权利的重视，其基本理念是以免费提供资料为基础，通过满足读者的需求进而引导新需求，最终提升读者的阅读意愿；并且要改变局域的固定阵地服务模式，扩展成面向全域的读者服务。《中小报告》的发布在日本国内引起了广泛的热议，两年后，日野市率先大胆尝试，将《中小报告》中的理念落地生根。从1965年起历时8 年，日野市依据《中小报告》的指导方针，制定了面向市域全体居民的服务计划，在充沛的资料费支持和市民的呼吁下，先后按照移动图书馆、分馆、本馆的顺序进行整备，初步构建了日野市立图书馆服务网并积极开展全域服务，图书馆利用率得到了有效提升。

1970 年，日本图书馆协会发布了被誉为《中小报告》实践版的《市民的图书馆》（初版1970 年、增补版1976年）[8]，将市立图书馆工作重心归为三个方面：①满足市民的借阅需求；②全面深入开展儿童服务；③为市民提供全域服务。《市民的图书馆》是对《中小报告》的细化，对“全域服务”进一步定义，即“为了向所有人提供书籍，将图书馆开设在市民的身边，要在全域范围内建立起服务网络”。《市民的图书馆》以日野市立图书馆的实践经验为首，就如何实现公共图书馆全域服务的问题，在原有的《中小报告》的相关理念上进一步阐明了“图书馆的组织属性”，即图书馆不仅仅是一个建筑物，而应该是一个服务组织，需要在区域内合理设置一定数量、不同规模的图书馆分馆、移动图书馆等，并根据实际情况和地理条件，按计划依序实现图书馆网络化布局。同时，《市民的图书馆》也强调了要注意区分同一设置主体下的图书馆组织体系和不同设置主体下的图书馆服务协作体系，只有前者是一体化的图书馆系统。《市民的图书馆》向日本大众普及了现代图书馆观念，促使更多地区的图书馆开始走上全新的发展道路，而如何开展全域服务也随之成为日本图书馆界的重要研究课题。

2.2 复数馆建设推动全域服务持续发展

20 世纪70—80 年代日本的经济高速腾飞，日本公共图书馆事业也随之进入快速发展时期。一方面，公共图书馆的社会影响力进一步扩大，大众对图书馆服务的需求持续增大。另一方面，日本部分地区强烈意识到图书馆全域服务的重要性和必要性，而实现全域服务的重要途径之一就是域内复数图书馆建设。日本的复数馆系统类似于我国的总分馆体系，日本一般用“本馆”和“分馆”加以区别。本馆是复数的图书馆系统中承担中心职责的图书馆，下设并管理分馆、部局图书馆（室）；分馆是独立的一个图书馆，有固定的设施、一定数量的藏书和正规职员，在一定权限内独立运营[9]。

早期的日本主要奉行“一个自治体建一个图书馆”的建设理念，但根据对利用图书馆和距离问题的一项研究结果，使用图书馆的用户群体中，儿童一般居住在图书馆半径1km 以内，成人居住在半径1.5km 以内[10]。从利用半径来看，如果一个地方自治体内只设置了一个图书馆，那么该地区的全体居民难以均等地享受图书馆服务，缺乏有效载体的全域服务只是空谈。

全域服务的发展和广度有赖于域内图书馆的数量，其中分馆建设尤为重要，成为当时的研究热点。如学者栗原嘉一郎为首的研究团队，在十余年间对公共图书馆设置计划相关的系列研究中，持续探讨了分馆的利用圈域、规模测算、网状布局和群经济性；在分馆建设研究成果的基础上，进一步提出地域图书馆服务网乃至广域图书馆服务网的构想[11]。在地区实践中，比如东京都通过广域自治体内图书馆复数化建设，将分馆作为全域服务网布局的关键节点，通过中央馆（本馆）的支援有效补充一线图书馆的短板和服务空白区，形成了庞大复杂但井然有序的广域一体化图书馆系统。

令人意外的是，尽管在当时推进图书馆复数化建设并开展全域服务已成为共识，但实际上日本各地区复数馆的设置率依然很低，而且绝大多数的广域自治体难以形成东京都式的庞大复数馆系统规模；作为广域基本构成单元的市町村自治体，大部分地区的图书馆设置率低、复数化建设也十分滞后，全域服务模式更难以推广复制。同时，已经开展全域服务的地区主要是基于地理位置开展图书馆业务，有相当大的局限性，依然是阵地型服务，无法惠及更广泛的群体。

2.3 现代化图书馆的全域服务新突破

从世界范围来看，随着信息化潮流席卷全球，公共图书馆自1990 年开始迎来了行业的巨大转变。计算机技术的应用，促使公共图书馆从传统的人工操作方式向规范高效的自动化系统管理迈进；借助“互联网+”模式，图书馆组织形成了全新业态，加强了馆际合作，各图书馆网点之间的资源共享更加容易；图书馆对自身定位有了更深的认识，不仅是人们阅读交流的空间，也是知识传递和创新的载体；图书馆服务由被动向主动转变，图书馆服务对象范围也在不断扩大。与此同时，日本公共图书馆事业也进入了空前的活跃阶段。

首先，图书馆设置率大幅提升，分馆成为增长极点。1990 年到2018 年的日本公立图书馆统计数据及历年变化趋势[12]显示，1990 年全日本公立图书馆仅有475 所分馆，2018 年全日本公立图书馆有1 435 所分馆，约为1990 年的3 倍，极大地拓展了图书馆服务的覆盖范围（见图1）。1990 年至2018 年，全日本市（区）町村立图书馆设置率从最初的35.8%大幅提升至76%，其中本馆数和分馆数不相伯仲；市（区）立图书馆设置的分馆数前期增速快，后期虽然放缓，但与本馆数之间的差距逐渐缩小，2011 年分馆数已超过本馆数（见图2）。

图1 日本公立图书馆历年本馆·分馆数（1990—2018 年）

图2 市（区）立图书馆分馆数变化趋势（1990—2018 年）

其次，规范化、标准化促进日本公共图书馆健康发展。日本通过立法和制定标准，如《以振兴21 世纪的町村图书馆为目标的政策建议L 计划21》《日本公共图书馆的设置和运行规范》《儿童阅读活动促进法》《文字·活字振兴法》（活字即为印刷字体）等等，积极推动了日本现代图书馆服务体系构建[13]。

再次，公共图书馆服务与新技术的融合发展。随着图书馆管理系统的开发应用和online 化业务发展，图书馆能够提供更广泛的信息化服务。1990 年，全日本仅有809 所公立图书馆（其中：本馆551 所，分馆258 所）配备了电子计算机，主要用于借还服务、藏书管理和资料检索等，online 化的只有384 所。随着信息技术的不断升级，经过二十余年的发展，图书馆信息化建设及应用水平普遍得到很大提高。相比1990 年，2018 年全日本几乎所有的公立图书馆本馆及分馆都配置了电子计算机，共计46 355 台，其中供读者使用的有16 405 台；除了全面的online 化，信息服务范围也进一步拓展，不仅包括基础业务数据的处理，还提供在线书目、馆外检索、预约借书、外部数据库等新的服务内容。

最后，服务对象范畴不断扩大。《日本公共图书馆的设置和运行期望标准》（2012 年12 月19 日文部科学省告示第172 号）明确规定市町村立图书馆面向不同服务群体应当提供多样化、针对性的服务，其服务群体类别包括少年儿童、老年人、残疾人、婴幼儿及其监护人、外国人、到馆困难者等；在丰富馆内服务内容的同时，还应积极提供馆外服务，如联合学校等教育机构举办讲座、提供送书上门服务等[14]。

总的来说，大量的分馆建设快速提升了日本公立图书馆密度，开展全域服务的地区有了更坚实的基础，其服务的触角可以真正延伸至居民身边，图书馆利用率大幅提升。与此同时，以中央馆（本馆）为中心的复数图书馆系统信息化也逐渐确立，不仅有效整合了各级图书馆资源，促使系统管理一体化趋于成熟，让全域服务突破了传统图书馆服务的局限性，打破物理界限并拓宽了服务渠道，还根据不同服务对象的特性，构建起多层次、宽领域、泛人群的图书馆主动服务体系。

3 地区全域服务的探索实践

3.1 市域视野——日野市立图书馆

日野市立图书馆发端于1965 年的1 座移动图书馆（即移动图书车）“向日葵号”，诞生之际并没有固定的场馆。“向日葵号”载着文献资源在市内各服务点不断流转，市民可以就近获取所需的书籍和资料，打破了日本人因为自己买书而不使用图书馆的习惯，获得了很多读者。1966 年，日野市立图书馆的人均借阅量创下日本公共图书馆之首，图书馆服务逐渐渗透到市民的日常生活中。随后，应广大市民的要求，日野市立图书馆在高幡、多摩平、日野、平山等地开设了“不动”的图书馆分馆。1973 年，为了统一协调处理综合业务，日野市立图书馆开设了中央图书馆，辐射全市域范围的图书馆服务网络初具雏形。1977 年，日野市立图书馆在市政府大楼内增设了作为地区和行政资料中心的市政图书室。1990 年，日野市立图书馆在百草开设了新的图书馆分馆，并在此后陆续重建和翻新了旧馆分馆[15]。经过五十余年的不断完善布局和体系扩建，目前日野市立图书馆建立起了由1 所中央图书馆、6 所分馆（室）、1 座移动图书馆组成的全域服务大系统（详见图3），全市市民可以方便快捷地利用“身边的图书馆”[16]。

图3 日野市立图书馆分布图

在日野市立图书馆系统中，各个分馆也是独立运营的图书馆。分馆的人事一般由上级任命，但在具体运行事务上享有较高自主权。《日野市立图书馆事务处理规则》中明确规定分馆负责的事务包括：本馆的运营、服务计划的规划及实施；资料的选择、收集、保存和剔旧；资料利用、读书引导及参考咨询；地域资料及行政资料的收集和保存；少儿阅读活动推广；设施的租赁、维护和管理等[17]。

分馆规模不大但服务上各有侧重，以满足不同读者群体的个性化需求。比如高幡图书馆的读者多为儿童、学生和年轻人，日野图书馆的读者多为婴幼儿的监护人，市政图书室的读者则多为老人和商务人士。这种差异化与分馆所在地区的区域特色密不可分，在“第3 次日野市立图书馆基本计划（2018—2022）”中，为了进一步发挥地区特色、激活地域文化，将高幡馆、日野馆、多摩平馆、平山馆、百草馆等5 所分馆命名为“地域馆”，将其发展为创造地域文化的重要据点，并围绕这个目标制定了一系列措施。分馆馆员也极具专业性。根据2020 年日野市立图书馆统计数据，6 所分馆（室）共有16 名正式人员和3 名返聘人员，其中拥有司书资格的有16 人。

新冠疫情暴发前，分馆作为市民身边触手可及的图书馆，全年对外开放的时长最少289 天、最多316 天，使用分馆服务的日野市民也十分活跃，有的分馆利用率甚至高于中央馆。2019 年日野市立图书馆人均藏书量约4.5 册，人均借阅量高达8.43 册；其中分馆藏书占了总藏量的58.8%，借阅人次和个人外借册次最高的均为多摩平馆（详见表1），几乎是中央馆的两倍；由于分馆的业务重心是一线借阅服务，部分参考服务（文献调查）可通过中央馆进行有效补充[18]。

表1 日野市立图书馆中央馆·分馆服务开展情况（2019 年）

3.2 广域视野——东京都公立图书馆

东京都是由23 个特别区及26 个市、5 个町、8 个村构成的广域自治体。1968 年，全东京都有76 所公立图书馆，远远不能满足都内居民的实际阅读需求。1968 年至1974年，东京都根据美浓部革新都政（1967 年）提出的“市民最低生活标准”制定了“东京都中期计划”。与此同时，在东京都知事美浓部亮吉的指示下，新成立了图书馆振兴对策项目组。1970 年6 月，该小组提交的“图书馆政策的课题和对策”报告书被正式确定为东京都图书馆政策，并被纳入1970 年版的“东京都中期计划”。该政策制定的主要目标是明确如何建立对居民有用的图书馆，尤其是居民还具有双重身份，既是都民也是区市町村民；同时，提出了具体量化的图书馆建设最低目标值以便推行。

报告书直言东京都内公立图书馆发展水平堪忧。大多数都内居民不知道图书馆的所在地，侧面反映出存在大量的服务空白地带，实际上当时甚至还有31 个市町尚未设置图书馆；文献资源也十分匮乏，都内居民人均藏书量仅有0.23 册，相当于欧美水平的十分之一，而且大部分是没有使用价值的老旧图书。但另一方面，都内居民对图书馆的需求空前高涨，部分图书馆也在积极自我改造。由此，报告书也提出了具体的建设内容，包括：每700 米居民生活圈（1.54km2）配置一个图书馆，并根据服务人口规模大小制定了8 个对应等级的地区图书馆即分馆建设标准（详见表2），在人口稀疏的町村地区则考虑配置移动图书馆；在区市自治体内，根据总人口规模设置兼顾地区图书馆职能同时又负责区域协作的中心图书馆即本馆，同分馆一样，本馆也制定了6 个对应等级的建设标准（详见表3）。值得注意的是，中心图书馆（本馆）和复数的地区图书馆（分馆）是自治体内同一个图书馆系统的构成部分，进行一体化运营。另外，区市町立图书馆直接面向读者开展一线服务，而都立中央图书馆则以都内的区市町立图书馆为对象开展二线支援服务。

表2 地区图书馆（分馆）建设标准

表3 中心图书馆（本馆）建设标准

报告书中的标准并不要求一蹴而就，而是长期性的远景目标，需要在都内各地区逐步开展各类型图书馆建设，尤其是要求地区图书馆（分馆）要优先于大型的中心图书馆（本馆）建设。与报告书一脉相承的“东京都中期计划”（1970 年版）的图书馆振兴政策，决定通过长达10 年的布局来实现东京都内的“全域服务”，整体建设计划包括都立中央图书馆、125 所区立图书馆和65 所市町村立图书馆。由于当时几乎所有的特别区已经配置了中心图书馆，其重点落在了地区图书馆（分馆）建设上；而市町村因为缺乏能作为中心馆的图书馆，需要综合考虑同步建设[19]。

在都政策的基础上，特别区和市町村根据自身的情况又分别制定了相应的图书馆发展政策。其中，区协议会制定了“特别区公共设施整备计划”，总计划在现有的72馆（总面积85 000m2）基础上增至182 馆（总面积217 000 m2）；原则上，每5 万人配置1 所图书馆（独立设施），单馆建筑规模需达1 200m2并拥有200 个座位数。市町村协议会则制定了“市町村公共设施等的整备计划”，按照高密度人口的市町域内每3km2设置1 馆，低密度人口的市町域内每 4km2设置 1 馆，总计划 144 馆（注：计划初期为 112 馆）[20]。

受系列公共图书馆政策影响，20 世纪70 年代的东京都内公立图书馆数量开始急剧增加。截至1978 年，东京都内公立图书馆数量在十年间增长了约2.4 倍，达到了181所。得益于各级政府大力增加财政投入，图书馆事业得到充足的发展，东京都以节点布网，以区、市町村不同地域单元分别推进辖区内图书馆复数化建设，初步架构起一体化的“中央馆—中心馆—分馆”三级图书馆服务体系。到了20 世纪80 年代后期，随着电脑等新技术的运用，东京都立图书馆又推进online 化发展，大幅提升了整个图书馆系统信息化管理水平。目前，根据2021 年度东京都公立图书馆调查数据，都内公立图书馆（含分馆）共计392 所，另设67 个服务点、10 座移动图书馆（155 个巡回点），都内居民可以方便快捷地使用各级图书馆资源，基本实现了覆盖全域的图书馆服务网[21]。

4 日本公立图书馆全域服务发展的经验启示

4.1 有效提高图书馆覆盖率，提升服务可及性

目前，我国共有3 212 座公共图书馆[22]，约44 万人拥有一座图书馆，与公共图书馆事业发达的日本差距悬殊。但如果加入分馆数量后则统计情况大有变化，以广州市为例，该馆通过总分馆建设实现了每5.2 万人拥有一座公共图书馆（分馆）[23]。广州市作为我国一线城市，能够打造“图书馆之城”有赖于地区经济实力雄厚。但我国大部分地区尤其是中西部地区的图书馆，以服务的有效半径来看，其服务实际覆盖率低，并存在服务空白区。尽管总分馆制在各地推行，但图书馆分馆建设水平参差不齐，空壳馆、挂牌馆、速成馆现象比较突出，数量过万但多数未能发挥服务效益。

日本公立图书馆为实现全域服务，通过打造域内不同规模图书馆的全覆盖，保障全体居民平等获取图书馆资源的权利，为此构建了集群化、一体化的复数图书馆系统，在整体服务承载力上进行优化。在增设图书馆的过程中，日本特别强调“居民的身边”，在2000 年发布的《日本公共图书馆的设置和运行期望标准（解读报告）》中，明确要求：市町村立图书馆在充分考虑居民生活圈和图书馆利用圈的基础上，应根据实际需求设置分馆和移动图书馆等服务点，努力打造全域服务网[24]。具体到东京都，通过长达10 年的全域布局，从都至区、再及市町村，按阶段分地区开展图书馆长期建设，图书馆数量稳步提升，图书馆的规模大小也适应实际需求。

我国公共图书馆总分馆制建设与日本的全域服务网打造有异曲同工之处，分馆作为当前推动我国公共图书馆覆盖率提升的关键之一，不能一味追求数量建设，而应充分考虑服务半径、服务需求及人口密度等相关指标，统筹规划布点位置，科学测算网点数量，在服务大网下织密单元网格，避免重复建设或疏忽留白。和日本公立图书馆分馆根据居民实际需求新设不同，我国现有的公共图书馆分馆较多是直接利用基层阅读设施或服务点进行改造或升级，尽管降低了建设成本，但由于部分网点不能有效承接公共图书馆职能和业务，也易受原地理位置局限，无法维系独立运营和保障服务水平，短期的低投入带来的是后续的长期隐患。同时，由于我国城镇化进程不断加快，部分行政区划面临调整，生活圈层也发生了变化，需要根据新区域的整体情况进行公共图书馆服务网规划。因此，分馆增设重心应放在新建上，同时慎重吸纳改建，且无论是新建还是改建都需要按照标准规范建设，一方面不能缺少公共图书馆的基本要件，另一方面不能过度超前建设。

4.2 重视用户需求，提供多元服务

二战前的日本图书馆多为被赋予指导国民教育义务的“通俗图书馆”，主要以馆内阅览为中心，且仅供有限的人使用，大部分图书馆提供的服务依然需要收取一定费用。直到《图书馆法》（1950 年）出台后，日本才规定公共图书馆应免费对公众开放。但长期以来作为国民教化机构的图书馆，因社会化开放程度低，无人到馆、无人借阅的现象比比皆是。主要原因有两点：一是居民意识不到图书馆服务的作用；二是图书馆的资源与居民的实际需求难以匹配。

全域服务作为日本中小型城市公共图书馆振兴计划的目标，本质是为了满足居民对图书馆的利用需求。这种需求，既有内在产生的，也有外在影响的；既有休闲性的，也有研究性的。本馆、分馆作为同一个复数图书馆系统的构成部分，通过不同的服务侧重方向来满足居民多层次的利用需求；同时，为了保障所有居民享受同等水平的服务，充分考虑了居民的个性化需求。以日野市为例，该市首先以移动图书馆的方式打通了服务需求对接，并根据当地居民属性和空间集聚特征，使各个馆形成了针对性极强的文献信息资源，不仅特色鲜明且符合实际需求。

在我国，公共图书馆作为公共文化服务体系的重要部分，人们对其文化休闲功能的认知较深，但对其信息服务、文献研究、社会教育等其他功能了解不多。要打破人们对图书馆的刻板印象，应根据不同服务对象的特性，构建多层次、宽领域、泛人群的图书馆主动服务体系。首先，图书馆应当主动提供方便可及的馆内外服务，要通过服务点将触角延伸至居民生活圈。其次，图书馆不仅是文化服务供给的基础设施，也是个人的终身教育场所，其服务应覆盖全年龄段用户，并充分保障特殊群体公平获取信息与知识的权益；要科学构建文献信息资源体系，充实参考咨询馆员队伍，提供更专业的知识导航服务。最后，相比过去人们依赖于通过图书馆获取知识，在信息资源丰富的时代，人们已经可以自行通过更多的手段获取知识，但对图书馆服务的需求不会消失只会转变，需要我们更加重视用户的个性化需求，并推动公共图书馆以人性化为主的新技术转型。

4.3 分层级构建服务网，统筹公共阅读资源

从日本公共图书馆事业发展历程来看，市町村立图书馆既是发展的短板又是突破口。从《中小报告》开始，日本将市町村立图书馆作为图书馆服务体系建设的重心，将其地位提到了前所未有的高度。《市民的图书馆》则认为市立图书馆是重中之重，提出以组织的形式发展市域一体化的图书馆系统。

结合日本各地区的实践经验来看，实施全域服务的自治体一般为日本的中小城市，其他广域自治体难以达到东京都模式的成熟度。东京都主要根据都内整体需求进行馆数规划，各市（区）则直接设置本馆·分馆，少则3 座，多则17—18 座，对外开展“一线服务”；都立中央图书馆主要发挥支援作用，对都内公立图书馆开展“二线服务”；都内各市（区）立图书馆兼具地区本馆、广域分馆的双重职能，是服务网承上启下的重要纽带。

日本的市域相当于我国的县域，在我国10 万到50 万人口集聚的县域较常见。从全国范围来看，我国县域人口规模有小有大。既有不足5 万的人口小县，如青海省玛多县只有1.5 万余人；也有超过百万的人口大县，如广东省普宁市（县级市）户籍人口约达248 万[25]。按照国际图联的规定，每5 万人应拥有一座图书馆，我国不同县域所需的公共图书馆数量为1 到50 座不等，经济较好的县域基本能够承受相应的投入成本。但我国县域的地貌极为复杂，尤其是西部地区，山区面积占比高，部分地方人口分布稀疏，经济发展又相对滞后，难以保证地方财政的长期投入。

与此同时，在我国总分馆制探索的过程中，也有部分地市级公共图书馆参与分馆建设，取得了不俗的成绩但也产生了一些问题，比如自身角色模糊，服务区域重合等等。一方面，城市更具有建设条件和实力；另一方面，县域更适合构建服务圈层。实际上，我们不应将两者割裂，可以借鉴东京都的实践经验，由地市级馆进行大服务网的规划和指导；由区县级馆进行本区域的分馆建设和移动图书馆路线规划，地市级馆根据情况进行补充建设或提供支援服务；明确中心馆、总馆、分馆的职能，化解地市级馆在地区总分馆体系中的尴尬处境。总的来说，总分馆服务定位要清晰，总馆的定位是“二线支援服务”，负责区域内各分馆之间的人事安排、资源调配以及综合性业务处理，同时也开展读者服务；分馆的定位是“一线借阅服务”，负责向读者提供公共图书馆的基本服务。另外，我们还应积极探索基层公共阅读资源整合路径，鼓励和支持将社会力量举办的图书馆纳入总分馆服务体系。

（来稿时间：2022 年 1 月）