政策势差:基层政策执行难的一个分析视角----基于A区学位分配争议的考察

李慧龙, 尉馨元

(1. 华南理工大学 公共管理学院, 广东 广州 510641;2. 中共广东省委党校(广东行政学院) 应急管理教研部, 广东 广州 510053)

一、 问题的提出

基层政策执行难是一个长期困扰基层治理实践的堵点问题,也一直是中国政策实务与学术工作者共同关注的一个焦点议题。正如习近平总书记多次强调指出的,一分部署、九分落实,“如果不沉下心来抓落实,再好的目标,再好的蓝图,也只是镜中花、水中月”[1]。基层政策在执行过程中受制于诸多肠梗阻,不仅消解着政策设计的理想愿景,还存在因政策执行偏差而引发的负面效应。对此,准确把握基层政策执行难的症结所在,并相应地探索出有效治理之道,构成了当前提升基层治理效能,助推基层治理体系和治理能力现代化建设的重中之重。

对于基层政策执行究竟“难”在何处,不同的研究给出了不同回答,但基本观点主要围绕两个核心方面:一是上级政府的政策制定失准,二是基层政府的政策执行偏差。此外,也有研究从政策执行对象的角度,探讨公众客观上的不理解或出于谋利动机的不合理诉求等,构成了基层政策执行中的棘手问题[2]。不过,笔者在对D市A区2020年度学位分配政策的基层调研中发现,其政策执行之“难”并不简单缘于上述因素,且基层官员有执行政策的良好意愿与积极行动,但因诸多权衡性、时空性阻滞因素而仍旧出现了执行难问题,甚至引发了居民上访和集体维权行动。相关现象用既有研究观点难以完全解释,本文通过综合参考基层政策执行难的既有理论框架与实地走访调研,尝试借鉴政策扩散研究中论及的区域间政策势能差、位势差[3],以及政策试点研究中试验性政策的合法性势差等相关概念[4],在比较和拓展的基础上提出一个新的政策势差解释视角,增进对基层政策执行难内在张力的系统理解。

笔者主要基于个案的深入解剖展开研究,通过对D市A区教育系统发展规划科、招生建设科、教育科(学前、小学、中学)、招生办、信访维稳科以及基建等部门十余位基层官员的深度访谈,结合小区入户走访调研和大量公文、汇报文件、统计数据与业主信访件等档案资料,解释政策势差的具体表现及其如何引致基层政策执行难。在此基础上,丰富对基层政策执行难的精细化分类,思考如何在政策势差情境中推进政策制定精准化和提升基层政策执行效能,为以小窥大地检视基层治理逻辑与实践情境增添新注脚。

二、 基层政策何以难执行:文献回顾与实践挑战

一个初衷美好的公共政策为什么在基层难以执行,甚至陷入官民冲突和公众抗议的困局?对这一问题的关注和回答是公共政策研究中的核心内容。学者们从不同的研究路径出发,对基层政策执行难的影响因素进行了不同要素和不同理论视角的拆解。但D市A区学位分配新政引发的政策执行难问题构成了一个有所不同的现实样本,在对话既有理论和解释框架的同时,对拓展关于基层政策执行难的认识提出了新挑战。

1. 既有研究框架与缺憾

目前,对基层政策执行难问题的相关探讨可以从政策执行要素角度,划分为基层政策执行主体、环境、内容、对象等四个研究进路。一是在政策执行主体层面,认为基层政策执行者的态度、综合素质、利益需求和行为倾向等,都影响着甚至决定了基层政策执行的成败[5]。二是在政策执行环境层面,探讨“既要做事又不能出事”的双重压力,既有法规政策不足和缺乏可操作性,以及人情压力等制度情境与社会环境等,导致基层执行者不得不采取一些扭曲政策的策略性执行方式[6]。三是在政策执行内容层面,指出政策设计的“先天不足”、质量不高以及配套政策存在“硬伤”等因素,构成了基层政策执行难的主要原因[7]。四是在政策执行对象层面,认为由于利益调整不合理、政策宣传不到位或出于谋利动机等,政策执行对象对政策的接受程度不高或消极抵抗,构成了基层政策执行难并发生变异的诱因[8]。

此外,也有研究从不同的理论视角出发,阐释不同维度的基层政策执行难诱因,代表性观点主要有“三维说”和“四维说”。其中,“三维说”从理性行动理论、情势理论和政治—行政互嵌理论等三个视角诠释基层政策执行难的影响因素[9]。三个理论分别聚焦地方官员趋利避害的自利性[10]、选择性执行[11]、“执行软约束”[12]和上下“共谋”[13],正式与非正式制度结构、激励机制等因素动态影响下的政策执行情势[14-15],以及地方官员因地制宜的政治性决策[16]等三方面因素导致的执行偏差。“四维说”则从组织理论视角、网络分析视角、制度分析视角以及阐释性视角加以探析[17],分别指向基层政策执行组织内部特征与活动(结构、利益冲突程度、控制机制、信息传递情况、可支配资源多寡等),政府和非政府组织、个人等多元行动者之间围绕资源交换与控制的互动网络关系,约束或激励执行主体行为选择的制度规则、共同体属性、交易成本等“行动舞台”(action area)[18],以及政策意图的多重意思、执行者对政策目标解释的多样性及其感知过程的复杂性(关涉知识基础、价值观念、态度等)等四方面因素,对基层政策执行成败或鸿沟的影响。在研究途径的演进阶段上,“四维说”的四个理论视角存在渐进拓展、互为补充的反思与发展关系,并在整体内容上与“三维说”存在内在的一致性。

总体而言,无论是“主体—环境—内容—对象”框架,还是“三维说”“四维说”理论视角,其共通之处是对自上而下的政治因素与自下而上的行政因素进行整合,从顶层激励控制、基层自由裁量权及其与社会多元行动者的互动关系等层面,为认识基层政策执行难提供了多重阐释维度的启发。不过,既有研究在以下三个层面仍存在拓展空间。

一是需要超越“主体选择”论,在“人”的因素之外拓展“事”的分析。当前对基层政策执行偏差、变异、扭曲,抑或变通、选择性等的探讨,多是将这些结果视为执行者的有意而为或被动为之,再或基于无意识的潜在感知,亦即从执行者的人为性、能动性选择角度,回答执行者“为什么要”“为什么能”扭曲政策或为什么“不愿为”“不能为”。这些因素多是基于主体本位的,在此之外,对于存在哪些非执行者行为决定的客观与天然因素造成执行难的结果,缺少“就事论事”的系统探讨。

二是有待丰富对基层政策执行“难”的复杂性认知。基层政策执行难不应被简单等同于政策失败,或执行者不愿执行、不能执行、变通执行;政策意图和结果之间的距离、鸿沟也不应简单被视为政策偏差、扭曲,或政策制定存在先天不足。对基层政策执行难的完整认知应当承认有相当部分的“难”并非政策执行失败的象征,而还包括遭受曲折和产生额外行政、社会成本等的“非完美执行”。常态情况下的诸多政策存在曲折地成功,介于绝对成功与失败之间,或政策目标部分成功、部分失败等多种中间样态,相关的规律性成因同样值得客观分辨和系统审思。

三是需要在单阶段研究的基础上,向融合性研究推进。既有研究多是聚焦政策“制定者→执行者”或“执行者→对象”单个政策过程阶段,再或二者的物理叠加因素对基层政策执行难的影响,较少进行二者融合基础上的跨阶段、跨时空的整体性和交叉比较分析,以及系统拆解基层政策执行者在两个阶段中的角色差异与执行力问题,也就难以系统解释公共政策执行中的“立交桥”现象[19]----为什么公共政策能在宏观、中观层级执行顺畅,而在微观层级频遭“梗阻”,堵在最后一公里。

概言之,进一步的研究有待通过拓展价值判断和融合性分析,更为客观、立体地认识基层政策执行难的不同侧面。

2. 政策势差:一个“下沉—内嵌”解释视角

在既有研究的拓展空间背后,是相当一部分的基层政策执行难现象缺乏有效解释,作为本文研究案例的A区学位分配新政事件便是其中一例。A区位于我国南方经济发达省份的D城市,于2020年公布了新的《D市A区公办小学2020年一年级招生工作方案》(以下简称《方案》)。与2019年相比,该方案中有关A区E小区的学位分配政策开始采用新的电脑派位方式。其实,《方案》是按照D市教育局统一部署,经A区招生考试委员会审核通过而出台的,其中的学位分配依据是基于2019年中共中央、国务院印发的《关于深化教育教学改革全面提高义务教育质量的意见》(以下简称《意见》)和2020年D市教育局出台的《关于进一步做好义务教育招生入学工作的通知》(以下简称《通知》)精神,往前可以进一步追溯到《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国义务教育法》等法律法规以及原国家教委《关于制定义务教育办学条件标准、义务教育实施步骤和规划统计指标问题的几点意见》等规定,与全国多地促进教育公平的改革举措亦相一致。但是,在招生新政出台以后仍旧引发了业主抗议,且激烈程度较高。大批业主不仅在微博上进行抗议,在线上(微信群)和线下(张贴告示、条幅)动员集体签名请愿,甚至出现一大批业主冒着新冠疫情风险聚众抗议、集体维权,构成了A区《方案》执行中的棘手问题。

然而,在对A区教育局和小区居民的走访调研中发现,与既有政民冲突、群体性事件或上访问题等研究发现不同,《方案》引发抗议的原因不简单是政策制定的先天不足、业主绝对利益的损害或出于谋利动机、不理解的无理诉求,而是蕴含更深层次的政策执行难题。相关难题难以用既有的“主体—环境—内容—对象”或“三维说”“四维说”框架解释周全,而是存在不限于执行者“主体选择”层面的客观性因素,在结果上也并非简单的执行偏差、扭曲或失败。其实,业主抗议背后潜藏的还有A区招生方案改革中,政策愿景与政策执行之间的诸多“责能冲突”、时空错位,本文将其归结为“政策势差”。

具体而言,政策势差是指上层政策目标向基层“下沉”与“内嵌”两个阶段间的势能落差。从政策“制定者→执行者”与“执行者→对象”阶段相对二分和融合的角度看,基层政府在政策执行中的角色可分为“承上+启下”两个层面,对应上层政策目标落实于基层的“下沉+内嵌”两个阶段。其中:“下沉”是指政策目标从制定者到执行者的传导与动员过程,侧重政府内部自上而下的政治性与统一性;“内嵌”是指政策目标从执行者到社会对象的操作化和实施过程,侧重由内而外的协商性与灵活性;“势能”则是指自上而下、由内而外的政策目标达成能力,亦即政策执行力或政策变现能力[20],见图1。政策势差不同于政策势能的绝对不足,而是政策“下沉”势能与“内嵌”势能之间的相对落差。这种相对落差源于我国政策“高位制定、低位执行”的结构性张力,是“决策删简、执行协商”政策过程的一个衍生结果[21],在基于服从的官僚体制逻辑与基于协商的社会情境逻辑交错互动过程中凸显,直接对话我国大国治理的政策困局与资源约束下的公共治理命题。政策势差在影响上致使预期政策目标在基层的顺利实现发生阻滞、效能不足,引发公众不满甚至官民冲突。

图1 政策势差视角下基层政策执行难的解释框架

三、 政策势差的三重样态

在A区案例中,不同程度地存在三重政策势差----条块势差、远近势差、点面势差,三者分别源自刚性下沉与弹性嵌入的间隙、整体下沉与分步嵌入的时差、普适下沉与区别嵌入的差别,增加了基层政策执行的权衡性、过渡性以及局部性难题,使A区招生新政不可避免地遭遇“执行阵痛期”。

1. 条块势差:“刚性下沉—弹性嵌入”间隙下的权衡难

在我国条块分割体制下,如何衔接来自“条”的部门职能要求与基于“块”的属地责任,构成了基层政策执行的一个体制性挑战。基层政策执行承载的是层层下压的刚性政策目标,其中,源自“条线”的下沉要求与“块内”嵌入需求之间存在固有间隙。线性治理长于简化与可测量,但陋于通盘权衡,较难将以单一问题与单一目标为指向的政策设计与开展置于一地一域的基层具体经验之上[22]。在“条线”下沉过程中,政策目标具有自上而下的组织权威性与合法性,基于特定牵头部门分工的聚焦性与单一性,以及基于我国“决策删简—执行协商”政策过程机制的不完备性和“有限认知”等特征。但在进一步的“块内”嵌入过程中,政策目标不得不基于属地综合责任进行多向性或试验性转化[23],将刚性而简化的“条线”要求转换为一事一议的区域性安排,“以满意为原则进行有限度的治理,采用情理法并用的多元治理方式”[24]。面临这一政策目标细化、平衡与转换的策略性挑战,基层执行者遭遇的“块内”协调困境与引发的冲突成为政策执行难的诱因。

A区学位分配事件不是独立个案,而是我国自上而下新一轮教育改革背景下的共性问题。为进一步促进教育公平和提升教育质量,2019年6月中共中央、国务院印发的《意见》提出了完善招生考试制度,推进义务教育学校免试就近入学全覆盖,对报名人数超过招生计划的实行电脑随机录取的原则性要求。为此,D市教育局2020年出台的《通知》进一步明确各区“根据本区人口分布、学校规模及布局、交通等因素和就近入学原则合理划分公办学校招生片区”。在此背景下,A区按照市教育局文件精神,制定和公布了新的《方案》。相比于《意见》《通知》要求的原则性和简化性,A区《方案》根据所辖不同区域的学校分布及生源情况,统筹划分入学地段,制定了细化的学位分配细则。其中,包括电脑随机录取被首次纳入E小区的学位分配方式,并设定了操作规则。但相比于所贯彻《意见》与《通知》要求的“无条件性”,A区在落实《方案》过程中需要弹性化处理琐碎而相互牵扯的“块内”实务。

首先,在内容上,需要基于各学校招生服务地段划分,进行详尽的对口入学与统筹入学安排。在辖区幼儿园和初中之外,仅在公办小学一年级招生工作方案上,A区教育局便需要划分多达54所公办小学各自的招生服务地段,一一具体到街道、社区及部分社区的路/街/巷/村甚至个别楼盘,根据年度实际情况进行整体调配。其中:既包括常年稳定不变的,也包括诸多类似E小区的因楼盘建设、生源突增,而需要进行动态调整的;同时,在同样符合国家规定的就近入学3公里范围标准内,既包括多个社区的学生无法全都对口同一名校时的多方协商难题,也包括多个学校对口同一社区时的合理配额难题;既包括长期性教育公平目标与即时性学位房业主利益的平衡难题,也包括教育系统“线内”改革与A区“块内”人口、户籍、房地产等经济社会发展政策的协同难题等。其次,在形式上,需要进行具体的工作流程设计,而诸多环节的程序性瑕疵可能成为政策对象产生不满的诱因,或表达不满的“托辞”,导致政策执行困难。一方面,政策步骤的缺失或薄弱环节成为一些业主抗拒政策的理由。一位业主抱怨说:“2019年S校招生范围为整个E小区北区,根据公办小学招生地段划定后要保持相对稳定的原则,为何2020年突然改变S校的招生范围,为何没有根据指导意见邀请家长代表参与讨论,为何没有公示?”(业主访谈资料20200612Y1)另一方面,政策时间设定的“不完美”也成为业主表达不满的对象。“公示期太短,方案是4月20号公示,5月5～10日就要家长网上报名。方案存在问题不能真正得到咨询和解决。”(业主访谈资料20200612Y2)

整体而言,无论是内容上的协调性问题,还是形式上的程序性问题,在本质上都是原本“折叠”起来的诸多政策落地问题在区级层面的基层治理末梢一一展开后,复合型治理目标与多重责任压力增加的基层治理复杂性[25]。当刚性下沉的“条线”目标展开为复杂多维的“块内”难题,如何将部门性目标转化为地域性方案,在统筹协调、利弊权衡的基础上实现弹性“嵌入”,构成了A区政策执行过程中的核心难点。

2. 远近势差:“整体下沉—分步嵌入”时差下的过渡难

在基于“条块”势差的权衡性难题之外,基层政府在政策执行中还面临基于“远近”势差的过渡性难题。不同于政策公布到生效之间策略性设置的“时间差”[26],这一难题源于基层政府需要对自上而下“整体下沉”的政策目标,依据地方禀赋、资源到位速度等既有条件进行步骤性拆解,形成若干渐进“嵌入”、逐步接近总目标的子目标。其中,存在一个整体政策远景与眼下“尚未完全达标”状态的过程性和程度性落差,亦即总目标实现的阶段性时滞问题[27]。这一完成时与进行时的远近“时差”具有客观性和必然性,衍生出政策“嵌入”过程中基层执行者与政策对象的协调沟通难题。

承前所述,A区之所以在政策执行中遭遇权衡性难题,一个加剧因素是E小区教育资源的暂时性不足。长期来看,E小区拥有配套教育资源充裕的建设规划,而短期的规划未完成、学位资源未到位加剧了政策执行难度。A区教育局领导无奈坦言“若按照D市规定的‘同步规划、同步建设、同步交付使用’的原则,该区域配套学校能同步建成投入使用,也就不存在当前学位不足问题”,“问题的症结是该区域配套学校建设相对滞后,造成学位难以满足该区域适龄儿童就近入学”。(教育局访谈资料20200521G1)同时,与配套教育资源供给滞后形成反差的是学生报读数量激增,进一步加剧了学位供需缺口。“2019年,适龄儿童报读数量是317人。2020年,适龄儿童报读数量是644人。随着该区域各楼盘的建成,不断增加业主入户入住、二胎孩子就读和回迁安置房的业主入住等,未来预期的学位数量将不断增加,预计每年将近千名适龄儿童申请一年级入学。”(教育局访谈资料20200521G2)

配套学位的供给进度与需求增量间出现“时差”,造成资源的暂时性短缺及衍生性的分配公平问题,尤其是E小区原本对口名校学位的一些楼盘业主也不再全然能如愿让孩子入读名校。在这一过渡状态中,A区教育局只能依据现阶段已开学学校的既有学位资源进行分配,而E小区业主依据整体规划方案中的配建标准进行维权,这一冲突成为政策执行中难以规避的现实障碍。其实,这一执行难点并非简单缘于政策制定的不合理,而是理想政策规划存在实现过程中的“未完成”状态:不简单是资源配套的绝对不足,也存在资源暂未全部到位的相对迟滞与失配;不简单是政策目标与客观实际的不相符,也是现阶段可实现的子目标与长远总目标的必然差距。

概言之,在整体政策目标的分步实施过程中,阶段性目标及其实现程度与整体政策承诺之间的差距是客观存在的,也往往是基层政府“心有余而力不足”的执行难点。上层政策规划可能囊括总体需求、终极愿景,并在整体打包“下沉”到基层政府以后,无需面对中间过程,而基层政府在“分步嵌入”的每一个中间步骤,都面临着“过渡状态—最终状态”的“完成度”差距。当“未完成”状态无法满足部分政策对象的预期利益,便可能招致政策对象的相对剥夺感与公平感失衡,因之产生的抗议维权诉求导致阶段性政策目标的实现遭遇阻力。

3. 点面势差:“普适下沉—区别嵌入”差别下的局部难

在“整体下沉—分步嵌入”势差构成的历时性因素之外,“普适下沉—区别嵌入”的点面势差进一步构成了基层政策执行难的共时性因素。相比于指向基层之“面”的政策“下沉”,政策“嵌入”需要区分基层“面中之点”,解决普适性政策与地方特殊性、内部多元化之间的冲突,在资源到位存在时滞的过渡期,设定问题解决的重点性和先后性。这导致政策对异质目标群体的异质性影响,不同优先级的政策对象面临政策影响程度上的区别,尤其是个别主体之“点”与一般主体之“面”的相对落差,反过来成为影响基层政策执行公平性的障碍。

在A区学位新政执行中,一个冲突焦点正在于“区别”引发的不公平感。E小区学位资源不仅存在暂未到位的时滞性,还存在异质人群之间分配的不均衡性。由于“名校”数量的有限性和稀缺性,E小区不同业主在享有“名校”与所谓“村小”的入学资格上也存在客观差异。其中,省重点B学校属于E小区北区L楼盘的配建,因此L楼业主子女在新政被赋予了入读该校的第一优先级,“B学校与L楼盘为同是坐落在E小区内同一规划许可证下相毗邻的建筑。无论是从规划公建配套还是从就近入学的角度,L楼盘‘人户一致’适龄儿童均自然应首先获得入读机会”。(教育局访谈资料20200521G3)这一区别对待虽然有地方性前期规划上的依据,但不在国家普适性政策的明确规定之中。依据国家政策规定,E小区北区的业主都在B学校的3公里范围之内,享有国家政策层面“就近入学”原则的均等入学资格。因此,E小区北区L楼盘之外的一些业主提出强烈抗议,“B学校是公校,有无法律规定所在规划地块的楼盘可优先入读?这是变相违规设立学位房,要求予以取消。学位如果不够,应全体E小区北区的业主一起统筹摇号”。(业主信访件202004Y3)

同时,一些“人性化”操作也成为A区新政执行难的又一“区别”因素。A区新政在L楼盘享有第一优先级的基础上,设定的第二优先级条件“2019年已有适龄儿童入读B校一年级的E小区北区其他新建楼盘业主的‘人户一致’适龄二孩可优先选择入读”同样引发质疑和抗议。有E小区北区其他业主认为“此顺序有明显的排斥他人现象,有失公平,要求予以取消”。(业主信访件202004Y4)而A区的这一政策设计初衷“主要是针对合法‘人户一致’适龄二孩的入读问题,目的是为了方便二孩家庭的两个孩子接送工作,是一种人性化的制度设计”。(教育局访谈资料20200612G4)出于善意的“人性化”政策设计符合部分业主的实际需求,但相对减损了优先级范围之外其他业主的均等机会,同样成为A区新政执行中共识达成的制约因素。总体上,“普适下沉—区别嵌入”势差是上层政策目标普适性与基层政策对象异质性之间的执行张力,低优先级对象对“普适性政策区别化”的不满,构成了在基层政策执行中难以规避的操作难点。

四、 结论与讨论

从政策势差视角看,基层政策执行难有其必然性和过程性面向,受基层治理目标的综合性、治理资源到位的渐进性、治理对象的异质性等影响。基层政策执行难未必是自下而上的主体性动机或能力问题,或自上而下的政策设计不合理,也不简单是政策执行失败的象征,而是包含执行过程中诸多“居间”状态的复杂性与曲折性。究其根源,在政策“下沉—嵌入”过程中,基层政府既是政策“下沉”的承接者,又是政策“内嵌”的实现者,处于“承上启下”双重角色的夹缝中。基层政策执行既要让上级满意,又要让公众认同,还要化解多维属地责任与起步时空条件的客观约束。对此,条块责任的衔接困境,整体性设计与阶段性达标的兑现困境,以及普适性原则与区别性操作的公平困境等,共同构成了基层政策执行中需要解决的难题。

其实,政策势差的存在既非理性行动框架所能完全解释,又不完全是制度情势或政治与行政互嵌所决定的,而是内生于我国“高位制定、低位执行”的政策结构特征,以及时间约束下“决策删简—执行协商”的政策过程机制,是“无条件下沉”的官僚体制逻辑与“讲条件嵌入”的社会情境逻辑交汇磨合、相互拉扯的结果。将政策势差纳入基层政策执行难的研究中,一个重要的理论意义在于进一步认识到基层政策执行者的一些扭曲动机与异化行为更多是执行难的后果,而非成因;在“人”的因素之外,基层政策执行难还存在诸多不以人的意志为转移的“事”的复杂性约束。此外,不同于既有研究论及的横向地域或纵向法律效力位阶之间的政策强弱“势差”,基层政策执行情境中的政策势差进一步从纵向府际和横向政社关系的互动角度,拓宽了政策“势差”视角的责任、目标、公平之维。在进一步的研究中,政策势差或可作为一个具有广泛解释力的学术概念,应用于对更多政策问题的解释中,并延伸到与行政责任、分配正义、公共利益等行政伦理与政治哲学命题的对话。

在实践层面上,政策势差提供了观察和纾解基层政策执行难的新切口。面对政策势差揭示出的政策下沉与内嵌间的丰富张力,一个实事求是的理论与实践命题是如何在政策势差情境中进行因应性作为。好的基层政策制定与执行应当平衡好“主观之难”与“客观之难”、“人”的障碍与“事”的障碍,从而尽可能不偏不狭、符合实际地减少政策阻力与波折。

首先,对基层政策执行的认识要警惕完美主义导向,为执行难预留合理的容错空间与过渡阶段。政策势差的存在不以人的意志为转移,不能绝对消除。正如政策执行研究的阐释性视角所认为的,政策意图和结果之间的距离是意料之中的事情[28],无视或试图完全避免困难的政策制定与执行都是不现实的。在基层政策执行过程中,一定程度的曲折和混乱是常态与优化过程,为此,不应以理想化的完美主义情怀将之武断定位为执行偏差,片面地进行纠偏与问责,而应兼顾推进容错机制建设。

其次,基层政策执行有必要最大化弥合政策势差影响,避免落入系统性低效陷阱。政策势差本身并非绝对正向或负向的客观存在,在承认和全面认识政策势差存在的必然性基础上,能否尽可能缩减政策势差的负面效应,决定着政策目标能够在多大程度上和多长周期内得以实现。对此,各级政府可以以政策势差为决策工具,针对潜在的权衡性、过渡性、局部性难题,提前研判政策执行影响,适时打好“政策补丁”,从而在权变、动态和渐进均衡的过程中,缩减基层政策执行的低效化因素和冲突化空间。在政策势差情境中探寻基层政策执行难的消解之道,是提升各级政府制定政策和在社会中执行政策能力的必要路径。