多重逻辑视角下政府购买居家养老服务政策扩散研究----基于中国省份数据的事件史分析

吕宣如, 章晓懿

(上海交通大学 国际与公共事务学院, 上海 200030)

一、 问题的提出

伴随老龄化进程的加快与家庭结构的改变,传统家庭养老模式和机构养老难以充分满足老年人在医疗卫生、精神慰藉、生活照料等方面的养老需求。由养老服务机构向居住在家的老年人提供上门式的社会化养老服务为主要内容的居家养老服务,以其突出的有效性和可传递性成为我国政府化解养老服务供需矛盾、应对老龄化挑战的重要战略选择。政府购买居家养老服务是政府购买公共服务的一项重要内容,现有研究认为政府购买居家养老服务是指政府与加盟企业或非营利组织作为契约双方,就居家养老服务的购买问题签订合同,加盟企业或非营利组织负责组织管理、运作和提供相应的养老服务,由政府对购买的居家养老服务进行评估和付费[1]。随着政府治理方式现代化转型,政府向社会购买居家养老服务近十年间在我国各省份间扩散。社会力量的引入有效弥补了政府在居家养老领域资源运作和服务供给上的不足[2],成为我国政府在社会保障领域的重要探索。

一项政策只有被地方政府或部门广泛采纳,才能充分发挥作用从而引发社会变革[3],政策在不同地区间扩散的现象得到了学界广泛的关注。学界普遍将政策扩散定义为一个政府的政策选择被其他政府的选择所影响的过程[4]。公共政策扩散现象为何发生?政策扩散背后的驱动机制是什么?学界对政策扩散现象所蕴含的机制和动因作出了大量的研究。既有研究普遍将创新扩散的驱动因素归为两类:内部的社会经济因素和实现跨区域传播的扩散机制[5]。除此之外,Karch[6]注意到官员也在政策扩散中发挥作用,官员对成功政策的模仿追随以及官员之间存在的竞争会促进政策扩散。周黎安[7]基于中国场域提出的“政治锦标赛”理论也强调了官员竞争在政策变迁中的推动作用。

西方关于扩散机制的研究多基于联邦体制的美国情境,强调地方政府间的水平互动[4]。中国学者相关研究尽管起步较晚,但是近二十年进行了诸多本土化的尝试,基于中国经验的政策扩散研究已经取得了颇为丰富的成果。中国场景下带有央地互动特征的政策试验、行政发包制、逆向软预算约束等概念为中国地方政府创新扩散研究开拓了广阔的制度空间。同时,朱旭峰等将规范的政策扩散量化研究方法移植到到我国行政审批制度[8]、地方官员异地交流[9]等本土化政策领域中来。既有研究发现中国的政策扩散除了受到竞争、命令、学习等普遍机制的影响外,地方官员个体区别、政治流动、制度压力、政策类型本身也是影响中国政策扩散的重要因素, 进一步丰富了我国政策扩散研究的微观视野。此外,地方政府的政策创新能否在全国推广与中央政府的认可支持有着紧密联系,中央和地方政策制定过程中所体现出的互动性和动态性是中国政策扩散过程所具有的鲜明特征[10]。然而并不是所有的地方政策创新都能得以扩散,大规模的制度变迁和扩散往往涉及多重过程和机制[11],中国地方政策创新扩散所呈现的逻辑具有一定的独特性,近年来学者对中国制度背景下政策扩散背后所呈现的行为逻辑脉络进行了挖掘,季飞[12]以新高考综合改革试点为例,发现我国政策扩散遵循效率与合法性的双重逻辑。还有学者关注政策试点过程中存在的动态性与复杂性,注意到在同一个政策试点的不同推广阶段中,发挥驱动作用的行为逻辑存在一定的差异,引入动态过程视角,划分自主性扩散和强制性扩散等不同阶段用以挖掘政策创新扩散行为背后的深层逻辑,通过构建效率逻辑、合法性逻辑、行动者逻辑等多重逻辑框架来描绘中国渐进式改革图景[13]。

政府购买居家养老服务从首次创新至今已有十余年,截至2019年年末共有22个省份采纳该项政策。是什么力量推动政府购买居家养老服务政策近十年间在全国快速扩散?政府购买居家养老服务政策的采纳是受到老年人养老需求的驱动还是出于政治理性和治理理性?目前学界对政府购买居家养老服务的研究主要运用定性研究方法,集中在治理模式、绩效评价、国际经验比较以及某一(或多个)地区存在的问题与对策分析等方面。尽管中国知网检索“政策扩散”关键词已有九百多条结果,但尚未有研究从政策扩散的切入点来剖析我国政府购买居家养老服务政策扩散的动因和内在逻辑,运用事件史分析方法对该政策在省级政府间创新扩散的影响因素进行检验尚属空白。基于此,本文在政策创新扩散理论的基础上,引入多重逻辑,运用事件史分析方法对2010—2019年我国省级政府购买居家养老服务政策扩散进行分析,对该政策在省级政府间创新扩散的影响因素及行为逻辑展开研究,旨在理论上和实证研究上开展有益的尝试。

二、 政府购买居家养老服务政策扩散历程

我国政府购买居家养老服务政策历经了“地方探索—中央推广—全国扩散”的实践过程。上海最早在2003年开展政府购买居家养老服务,开创了地方探索政府购买居家养老服务政策的先河。2013年国务院办公厅颁布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,提出“教育、就业、养老助残等基本公共服务领域,要借助社会力量,加大政府购买公共服务的力度”,随着政府购买公共服务的完善,政府购买养老服务在这一大背景下蓬勃开展。2014年财政部、发改委、民政部、老龄办联合印发《关于做好政府购买养老服务工作的通知》,要求“以老年人基本养老服务需求为导向,将政府购买服务与满足老年人基本养老服务需求相结合,优先保障孤寡、失能、高龄等老年人的服务需求”。 自此开启了养老服务多元主体合作供给模式的顶层设计。2016年发布的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》要求,“建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系,全面放开养老服务市场并以购买服务、股权合作等形式发展养老市场”,居家养老服务模式逐渐成为我国政府大力提倡的养老方式。在中央政策指向下,各省级政府近十年来对该政策作出了不同程度的采纳响应,截至2019年年末,共有22个省级政府实施了政府购买居家养老政策,该政策扩散呈现出S型曲线分布,符合政策扩散中常见的扩散趋势,见图1。

图1 省级政府购买居家养老服务政策新增和累计分布图注: 资料来源于各省市历年颁布的政策文件。

在政府购买居家养老服务政策扩散过程的时间特征上,2014年出台的《关于做好政府购买养老服务工作的通知》对该项政策的全国扩散起到了显著的推动作用,自2014年开始各地区呈现出明显的扩散采纳趋势。在空间分布上,在2013年以前,东部区域处于绝对领导者地位,上海市、海南省分别于2003年、2011年较早采纳该政策。自2014年中央政策陆续出台后,东部、中部及西部均开始在养老领域发力,江苏省、安徽省、四川省等多个省份均采纳了该项政策。从采纳时间上看,东部省份和中部省份的政府购买居家养老服务政策采纳时间略早于西部,但从采纳省份数量来看,尽管西部省份是在中央政策信号发布后开始出台政策,起步较晚,但是近几年陕西、贵州、重庆等地推动进程较快,截至2019年年末,东部和西部采纳省份数量整体均多于中部,但是领先优势并不明显(1)截至2019年12月31日,东部地区采纳政府购买居家养老服务政策的省份包括上海市、海南省、江苏省、北京市、浙江省、福建省、广东省、山东省、天津市;中部地区包括安徽省、湖北省、湖南省、内蒙古自治区、河南省;西部地区包括四川省、青海省、陕西省、贵州省、重庆市、西藏自治区、新疆维吾尔自治区、宁夏回族自治区。。

三、 理论基础与研究假设

现有研究大多从内外部影响因素和政策采纳与否的关系进行分析,从政策本身的受众群体需求角度去思考政策创新扩散过程的研究较为鲜见。政府购买居家养老服务本质是政府通过购买的方式提供非经济性公共物品的一种社会政策,与经济性政策的扩散逻辑存在着显著区别。这类政策扩散过程不仅仅受到自身资源禀赋约束以及外部压力的影响,还同时受到政策目标人群、社会组织、地方官员等不同主体交织在一起的多重逻辑驱动,简单套用竞争合作机制、地方经济激励等现有框架难以适恰解释政府购买居家养老服务政策扩散这一现象的本质。因此本文针对要研究的政府购买居家养老服务政策扩散问题,构建多重逻辑解释框架,从需求逻辑、效率逻辑、合法性逻辑以及行动者逻辑四个层面提出研究假设,如图2所示。

图2 政府购买居家养老服务政策扩散多重逻辑框架

1. 需求逻辑

基于内部决定因素模型的解释认为, 政策制定者在制定政策时会响应其区域的内部特征, 对某个问题严重性的判断和认知会构成决策者改革的动机[14]。 在中国养老情境的研究场域下, 我国养老服务存在供需失衡问题。 在经历了政治指向、经济取向到社会转向的三次公共服务供给逻辑转换后, 当前满足以人民为中心的公共服务需求是社会主要矛盾转化的必然要求[15]。 政府为老年人向社会购买居家养老服务, 一方面是为了满足老年人不断增长的养老服务需求, 另一方面也是政府履行社会职能, 从而持续获得合法性来源的基础。 因此从政策本源出发, 政府购买居家养老服务政策是应对人口老龄化问题的产物, 老龄化程度越高的省份, 该区域对养老服务的需求越强。 据此提出假设H1:老龄化程度与政府购买居家养老服务政策采纳的概率呈正相关关系。

2. 效率逻辑

政策扩散的效率逻辑主要立足于该地区自身特点以及资源禀赋状况。资源松弛理论认为,松弛的资源状况是促进组织创新的重要因素,拥有丰富资源的组织更可能采纳创新政策[5]。人均GDP可以有效衡量各地区间资源禀赋的差异,本文采用经济增长文献中常见的动态估计方法,将人均GDP的期初对数值加入到回归变量中,进而控制各地经济发展背后存在的初始禀赋效应[16]。据此提出假设H2:人均GDP越高的省份,越倾向于采纳政府购买居家养老服务政策。

西方情境下的研究认为,当推行新政策时,联邦政府常将强制性指令和财政激励结合,财政依赖度高的州采纳新政策概率更高[6]。在中国财政体系中,上级政府控制财政转移支付的分配,对上级转移支付依赖程度越高的地方政府,其服从上级的收益和抵制上级的成本越高。如果一个城市政府在财政上较多地依赖于上级的财政支持,那么这一政府会更积极采纳社会创新[17]。据此提出假设H3:一个省份对中央财政依赖度越高,越倾向于采纳政府购买居家养老服务政策。

社会组织在政府购买养老服务中发挥强有力的辅助和补充政府职能的社会功能。尽管我国社会组织整体发育滞后,在被动状态下参加到政府购买服务等活动中来,但近些年社会组织与政府的良性互动不断增加,社会组织的数量是社会组织发展的重要衡量指标[18]。因此本文提出假设H4:社会组织数量越多的省份,越倾向于采纳政府购买居家养老服务政策。

3. 合法性逻辑

政府购买居家养老服务的政策扩散还受到来自于强制压力、规范压力和邻近压力所构成的合法性逻辑的驱动,在来自横向和纵向的多重压力下,政府为寻求其自身合法性会主动或被动采纳政策创新。全国或区域范围内“同辈”政府之间会持续产生竞争与学习机制,以维持或提高管理绩效。当采纳创新政策的政府越来越多,尚未采纳的政府迫于“规范压力”,为寻求其自身合法性也会非理性地采纳该项创新政策[3]。地理距离的邻近也会促进行动者之间交流和互动,进而产生模仿行为[19]和激发邻近政府之间的资源竞争[4]。据此本文提出假设H5:全国范围内采纳政府购买居家养老服务政策的比例越高,还未采纳的省份越可能接着采纳该政策。假设H6:邻近省份中采纳政府购买居家养老服务政策的比例越高,还未采纳的省份越有可能接着采纳该政策。

Zhou[20]认为在中国中央政府的行动及表态对于创新的推动具有不容忽视的影响, 如果中央政府表明了一些有关改革的信号, 地方政府很可能会产生一定回应。 中国实行分权式财政关系, 地方政府在辖区内享有很大的行政自主权, 对待中央信号会根据自身情况作出策略性响应, 但是在职官名录式(nomenklatura system)的官员评价体制下, 下层官员会倾向遵从对其有人事决策权的上级的政治偏好从而获得晋升机会[21]。 因此提出假设H7: 当中央释放了支持该政策的信号后, 地方政府积极回应政策创新的概率会增加。

此外,有研究指出组织处理事务排序机制之一便是显著性,即对显著事件赋予很高权重,而对不显著事件赋予较低关注度[22]。配套政策数量多少一定程度上可以体现出政府购买居家养老服务政策本身的显著性,因此本文提出假设H8:中央政府出台有关特定政策目标的配套文件越多,地方政府采纳政策创新的概率会增加。

4. 行动者逻辑

既有研究普遍认同官员的年龄是影响创新决策行为的重要因素, 但是现有结论存在一定的争议。 多数研究认为官员年龄的增加会降低创新采纳的可能性。 一方面高层官员在作出决策时所需要的认知资源(如归因、学习等能力)、主动探索新事物的能力及冒险精神是随着年龄的增长而不断削弱的, 因此对于创新政策持有更保守的观点[23]。 另一方面随着年龄的增长, 官员对于晋升概率的感知不断降低, 因此创新的动力随之减弱[24]。 也有学者认为年龄较大的官员通常会更有经验和能力提出和实施创新政策[25]。 据此本文提出假设H9: 地方官员的年龄与政府购买居家养老服务政策的采纳呈负相关。 其中地方官员的年龄具体包括省长的年龄及省委书记的年龄。

在中国典型的“任期制+任命制”治理模式下,地方官员任期是影响其决策行为的重要因素之一,任期的影响机制主要取决于创新动力和资源的限制[26]。有学者认为新上任官员更倾向于进行改革和采纳创新,上任的时间越短,采纳创新政策的意愿越强[27]。也有研究表明官员任期和创新意愿的关系并不是线性相关,而是呈倒U型分布[28]。本文提出假设H10:地方官员的任期与政府购买居家养老服务政策的采纳呈现出倒U型曲线的关系。其中地方官员的任期具体包括省长的任期及省委书记的任期。

政府经常存在多元委托方和多重任务,领导的注意力分配在一定程度上影响了政府其他官员的行为[29],因此竞争领导注意力在创新采纳中显得尤为重要。在与某市市长的访谈过程中得知,公务员早期的就职部门和工作经历对其日后担任地方官员作出的决策具有一定的惯性影响,在面临众多创新选择时,与其早期工作内容相关的政策更容易获得其注意力。例如,早期就职于文化局的官员,在就任“一把手”后更易于推出“创建文明城市”等文教类政策。目前学界尚缺少对于该现象的研究,本文将对这一观点进行计量检验,据此提出假设H11:该省份的地方官员如果有与养老、民政等工作相关的履历,那么这个省份更可能出台政府购买居家养老服务政策。

四、 研究设计

1. 案例选择和样本来源

本文以政府购买居家养老服务政策作为研究对象,以滚雪球方式在北大法宝、各省级政府官网等平台搜索关键词:政府购买养老服务、居家养老服务、社区居家养老等,筛选规范性文件作为案例材料。由于不同省份对中央政策存在着策略响应的差异,本文借鉴Damanpour等[28]的做法,将政策开始实施记为政策采纳,因此本研究在案例选择中,以省级政府实际实施了政府购买居家养老服务政策为基准,将明确发布《政府购买居家养老服务实施办法》以及虽无明确的《政府购买居家养老服务实施办法》文件,但是在其他养老服务文件中有涉及“政府购买居家养老服务条例”的情况,均记为采纳样本。而没有明确颁布政府购买居家养老服务实施意见或相关条例的省份,例如现有发布文件中仅提及“大力发展政府购买居家养老服务”“推动养老服务市场化”等宏观政策指向,不纳入采纳样本。此外,一些地区存在发文日期和实施日期不一致的情况,本文以各省级政府颁布政府购买居家养老服务的正式实施日期为标准。由于上海在2003年率先推行政府购买居家养老服务,在该项政策处于“领导者”地位,直至2011年才继续有其他省份推出该政策,中间8年的政策空白期对于观察政策扩散过程的意义不大,因此予以剔除,本文最终将2010—2019年31个省份共228个“省—年”观测点纳入模型。

2. 计量模型

本文采用事件史分析(event history analysis,简称EHA)模型检验上述假设。事件史分析在生物医学领域也被称为生存分析(survival analysis),用于解释个体行为在特定时点发生的变化。该方法早期主要应用于生物医学领域和工程技术等自然科学领域,1990年由贝瑞夫妇首次引入政策扩散研究领域[4],对识别影响政策扩散的关键性因素有较好的适用性。所谓事件史,是指在特定时期内,对个体是否经历某个事件的记录,一个组织、国家、政府均可视为一个个体。在离散时间模型中,分析时段可以根据年份、月等不同时间被划分为不同的单位[4]。被解释变量被称为“风险率”(hazard rate),通常被称为概率Pi,t,即个体i在特定时间t经历“事件”的概率,对在时间t发生的事件的预测是基于时间t-1的变量观测值。风险率作为概率,无法被直接观察。因而事件史分析中的因变量是一个虚拟变量,在个体经历“事件”时取值为1,未经历“事件”时取值为0,常用Logit模型进行估测,近些年“离散时间”的事件史分析模型被广泛应用于社会科学研究领域。本文根据前文的研究假设,运用EHA方法构建Logistic回归模型,模型设定如下:

其中:Pi,t是省份i在年份t采纳政府购买居家养老服务政策的概率;β0是随着时间推移的基本风险率;Pi,t/1-Pi,t为优势比(odds),logit(Pi,t)是取对数的优势(log odds),该过程被称为logit转换;β1～β13是变量的回归系数;εi,t指误差项;除官员个人特征外,其他自变量的数值皆采用滞后一年的数据t-1;公式中等号右边的变量除常数项β0外,其他变量分别对应需求逻辑、效率逻辑、合法性逻辑以及行动者逻辑四个维度,下文将对变量展开具体介绍。

3. 变量设计与测量

(1) 因变量

本文的被解释变量为省份i在年份t采纳政府购买居家养老服务政策的概率,而直接用于观测的被解释变量为“ADP”(采纳),用来反映某一省政府采纳政府购买居家养老服务政策的时点。“ADP”是一个虚拟变量,如果省份i在年份t实施了政府购买居家养老服务政策,那么变量“ADP”编码为“1”,在此前的所有年份编码为“0”,在采纳之后的年份中,省份i由于不再具有发生事件的风险而被剔除。

(2) 自变量

在需求逻辑方面,为了测量老年人养老需求对政策扩散采纳的影响,考虑到数据的可及性,本文设置了“老龄化程度”这一变量用以反映该省份的养老需求, “OLD”指的是某一个省份在前一年65岁及以上老年人口占总人口的比重。

在效率逻辑方面:“GDP”代表某一个省份在前一年的人均区域生产总值,采用经济增长文献中常见的动态估计方法,取对数形式代入模型;“ORG”代表社会组织数量,用某一省份在前一年的社会组织单位数衡量,体现一地区的社会组织承接能力;“FIN”代表某一省份在前一年的财政依赖度,本文应用Zhang[30]的测量方式,用省政府财政缺口衡量其财政资源的依赖度,财政依赖度计算公式(本文中财政依赖度均滞后一期纳入模型)为

(2)

在合法性逻辑方面:“NEI”指的是邻近省份中前一年已经实施政府购买居家养老服务的省份累计数量占所有邻近省份数量的比例,用来反映地缘关系下同级政府间的邻近效应;“NAT”指的是全国范围内前一年实施政府购买居家养老服务的省份累计数量占全国所有省份的比例,用来反映全国范围内府际竞争所带来的规范效应;“CEN”指的是自2009年起到采纳的前一年中央颁布的“政府购买居家养老服务”相关政策的累计数量;“SIG”考察的是中央政策自上而下所带来的瞬时推动效果,将财政部、发改委、民政部、老龄办联合印发《关于做好政府购买养老服务工作的通知》的2014年设置为“1”,其他年份则为“0”。用来反映自上而下的政策所带来的强制效应。

在行动者逻辑方面:APC、AGO分别代表某一省份党委书记、省长的年龄,TPC、TGO分别代表某一省份党委书记、省长的任期,APC2、AGO2、TPC2、TGO2分别表示其对应官员的年龄或任期的平方;REL代表省长或省委书记是否有与养老、民政等相关的工作经历,考察了行动者个人特征及工作经历对政策采纳概率的影响。相关变量的界定与测量见表1。

表1 变量测量表

五、 实证结果

各变量之间的共线性诊断显示方差膨胀因子(VIF)均小于5, 说明各变量间不存在共线性问题。 为了将政府购买居家养老服务政策在采纳扩散中的多重逻辑具体影响突出显示, 表2显示了离散时间EHA分析的11个回归模型。 通过表2可以看出, 当模型1～4依次加入变量后, 模型的R2有所增加, 说明模型的解释力在逐步提高。

从需求逻辑出发,模型1对老龄化程度与因变量的关系进行了分析,分析结果显示老龄化程度仅在模型1中对政府购买居家养老服务政策采纳具有正相关关系,当加入其他逻辑层面的变量后,在模型5、模型6、模型7以及模型11中均没有通过显著性检验,总体稳定性较差,因此假设H1(需求逻辑驱动)没有通过验证,一定程度上说明政府购买居家养老服务政策的扩散并没有显著受到养老需求的驱动。

表2 政府购买居家养老服务政策扩散的离散时间EHA(logistic)分析

在效率逻辑方面,模型2显示了效率逻辑对政府购买居家养老服务政策的影响,纳入了财政依赖度、人均GDP和社会组织数量三个变量,其中财政依赖度和人均GDP不仅在模型2中在1%水平上显著,在加入需求逻辑、合法性逻辑以及行动者逻辑的众多变量后,依旧具有稳定的显著性,假设H2和假设H3通过验证。另外,社会组织数量这一变量在所有模型中均未通过显著性检验,假设H4未通过验证,不纳入结论。

在合法性逻辑方面,模型3显示了合法性逻辑对于政府购买居家养老服务政策采纳的影响。结果显示全国压力、中央信号对于自变量具有明显的正向效应,全国压力和中央信号分别在5%和1%水平上显著,而邻近压力与因变量没有显著的相关性。这表明在省级层面而言,全国范围的府际互动比邻近省份互动扮演着更为重要的角色。在自上而下的央地互动中,中央信号的发布与因变量呈显著正相关,说明《关于做好政府购买养老服务工作的通知》显著推动了该政策的全国扩散。而配套政策数量的增加并没有对因变量产生正向影响,反而是随着配套政策数量增加,对因变量起到负向影响,且在10%水平上显著,其相关性需要进一步探讨。此后在模型6、模型8、模型10和汇总模型11中分别加入需求逻辑、效率逻辑和行动者逻辑的其他变量后,全国压力、中央信号与因变量仍呈正相关且保持稳健,从而完全支持了假设H5和假设H7,假设H6和假设H8则未通过验证。

在行动者逻辑方面,模型4显示了省长、省委书记的年龄、任期以及是否有与养老民政相关的工作经历等变量对于因变量的影响。其中省委书记的年龄平方估计系数为正,意味着省委书记年龄与因变量之间呈U型相关,假设H9未通过验证。这说明省委书记在年龄较轻和年龄足够成熟的两端更有可能采纳创新。在年龄较轻的阶段晋升几率较大,因此有较强的创新意愿,更倾向于采纳创新政策。随着年龄的增加,其创新意愿逐年减少。但是经历拐点后,后期省委书记随着自身年龄的增加,可能对于养老事业的注意力配置也随之提高,这一定程度上有助于解释为何后期随着省委书记年龄的增加,地方政府采纳居家养老服务政策创新的概率也有所提升。此外,省长年龄,省长任期,省委书记任期,省长及省委书记是否有与养老、民政等相关的工作经历等自变量与因变量政策采纳的关系均不显著,假设H10和假设H11均未通过验证。

模型11是对所有变量汇总后进行验证,效率逻辑中财政依赖度和人均GDP通过了检验;合法性逻辑中全国压力、中央信号通过了验证,稳定性较好。需求逻辑中的变量在模型11中仍不显著,没有通过验证;而配套政策数量得出了与原有假设相反的结论;行动者逻辑中的变量在汇总模型中仅有省委书记年龄与政策采纳概率呈U型相关,且通过显著性检验。综上所述,效率逻辑和合法性逻辑中的大部分变量验证了假设,其中人均GDP、财政依赖度、全国压力、中央信号在汇总回归模型中均通过了显著性检验,且稳定性较好。反之,需求逻辑和行动者逻辑中绝大多数变量在总回归模型中均未能通过检验,一定程度上说明了需求逻辑以及行动者个人特征对政府购买居家养老服务政策扩散的驱动效果不明显,而能反映当地经济财政状况的效率逻辑以及由府际关系、央地互动构成的合法性逻辑是驱动该政策扩散的主要动因。

六、 结论与讨论

养老服务市场化导向的政策近年来逐渐增多,但是不同省份在执行政府购买居家养老服务政策的程度上存在较大差异。本文通过整合政府购买居家养老服务政策数据和政策创新扩散的理论及文献,在对我国政府购买居家养老服务政策省级层面的扩散情况进行回顾和分析的基础上,运用事件史分析方法,构建了多重逻辑分析框架,利用2010—2019年228个省级面板数据,从需求逻辑、效率逻辑、合法性逻辑以及行动者逻辑四个角度对政府购买居家养老服务政策扩散的动因和内在机理进行分析。研究结论如下。

首先,本文的结果验证了政策扩散受社会经济因素和外部机制影响的经典理论。研究发现效率逻辑很大程度上决定了一个省是否采纳政府购买居家养老服务政策。人均GDP越高、财政依赖度越高的省份越倾向于政府向社会购买居家养老服务。人均GDP很大程度上说明一个城市的初始资源禀赋,经济状况越好的省份在养老服务供给程度上越趋于领先地位。研究结果还显示出地方政府的财政依赖程度对政府购买居家养老服务政策的采纳至关重要。地方政府会根据自身对上级财政依赖程度,策略性地选择应对上级政府政策信号的行为方式及响应速度。而我国社会组织承接能力现阶段发展滞后,并不足以成为影响地方政府政策采纳的关键因素。

其次,政府购买居家养老服务政策的采纳与否明显受到合法性逻辑的影响。从府际之间的横向关系来看,全国范围内采纳省份比例的增加会产生强烈的规范效应,从而对后续政府采纳创新行为具有较强的推动作用;然而与现有市级层面的研究不同,在省级层面,地理上的邻近效应并没有刺激“同辈”省份的采纳行为。从央地之间的纵向关系来看,一方面,来自中央政府的早期信号释放会显著推动省级地方政府的创新采纳进程;另一方面,随着配套政策的增加,后期会出现政策红利的边际递减现象。

最后,在省级层面,行动者个人特征中的年龄因素与结构性要素共同推动了政策采纳及扩散过程,地方党政一把手“省委书记”在其决策过程中发挥重要的能动效应,其年龄与政府购买居家养老服务政策采纳概率的关系呈U型相关。该现象一方面印证了围绕绩效晋升而展开的“政治锦标赛”理论,另一方面与近些年中央政府对于养老事业的注意力分配显著增加,养老相关政策逐渐从政府注意力边缘的弱激励政策转变为热门的强激励政策有一定关联。此外,地方官员随着自身年龄的增加,对养老事业关注程度也有一定的提升,这或许也在一定程度上可以解释为何后期省委书记随着年龄的增加会更倾向实施政府购买居家养老服务政策领域的创新。

在验证以往理论的同时,本文从政策目标人群的需求角度出发,对现有政策扩散研究中存在的需求缺位盲区进行了有益的补充和探索。具体来说,本文在现有的多重逻辑框架基础上创新性地提出了需求逻辑分析视角,发现老龄化程度所反映出的养老需求并不能有效驱动政府购买居家养老服务政策的扩散。在基于西方情境的研究中,旺盛的需求是促进组织政策采纳的内生动力[6],但是在中国情境下,养老服务本身属于非经济性公共产品,难以直接引入地方官员任期的生产函数,尽管适恰的养老政策有助于推动养老相关产业的发展从而刺激经济,但因较长的回报周期和较高的溢出性使其难以在官员有限的任期内产生直接贡献。这一定程度上解释了养老需求本身为何难以构成养老政策的有效驱动力,反而是经济财政状况、央地互动及府际关系在很大程度上刻画了政府购买居家养老服务政策扩散的轨迹,这其中存在着明显的需求缺位现象。