乡村教师补给政策执行偏差与破解策略*——基于史密斯政策模型分析

方 红 夏晶怡

一、问题提出

乡村教育振兴是我国教育事业发展的重要命题，其关键是优秀师资引入。为了优化乡村师资配置，政府先后出台了一系列的乡村教师补给政策，2004 年，实施“农村学校教育硕士师资培养计划”，鼓励本科毕业生到我国中西部扶贫重点区域任教；2006 年2 月，实施“三支一扶”计划，引导大学毕业生从事乡村基层支教工作；2006 年5 月启动“特岗计划”，招聘全日制本科生到乡镇学校至少任教三年；2007 年，推行“师范生免费教育”计划，全国6 所部属师范高校率先实施免费师范生教育，后延伸至地方院校，作为乡村优秀教师培养基地；2015—2020 年，实施“乡村教师支持计划”，建立统招统考的乡村教师补给机制，为乡村学校源源不断地输送高质量高校毕业生。以上乡村教师补给政策的叠加施行，拓宽了我国乡村教师补给渠道，吸引了大批本专科院校毕业生流入乡村，为乡村教师队伍注入了新鲜的血液，改善了乡村教师供给不足、结构不合理的困境。但当前乡村教师队伍建设仍面临数量短缺和质量不高的问题，乡村教师“下得去”“留得住”和“教得好”政策目标的达成任重道远。

乡村教师补给政策作为教育政策的重要组成部分，隶属于公共政策，而公共政策目标的顺利达成主要取决于政策是否被有效执行[1]。因而，乡村教师补给政策目标的达成在很大程度上取决于政策执行。目前，对乡村教师补给政策执行的研究主要涉及以下三个方面：一是从制度分析的角度，探讨乡村教师补给政策执行内部问题，如政策工具利用失衡[2]、政策内容设计非科学[3]；二是从理论框架的角度，分析乡村教师补给政策执行的外部问题，包括乡村教师群体社会网络的排他性[4]，政策行为主体间的利益争夺、相互博弈[5]，政策执行社会支持系统部分缺失[6]；三是从教师群体的角度，通过乡村教师的政策感知与职业认同，总结出政策资源供给不足、政策执行督导缺位[7]、乡村教师职业倦怠[8]等主客观因素是导致政策执行偏差的重要原因。

少数研究运用政策分析模型研究乡村教师补给政策执行效果，如运用范米特与范霍恩的政策执行系统模型检验政策绩效，指出政策执行者的价值取向与政策目标的一致性程度是政策执行的关键因素[9]。此外，基于政策执行互动模型的实证研究，还指出政策执行者和政策执行对象间的互动和调试会直接影响政策执行成效[10]。

综观之，从不同侧面对乡村教师补给政策执行进行研究，虽有助于深度理解乡村教师补给政策执行偏差，但存在一定局限：已有分析大多只探讨了政策执行的某一方面问题及偏差原因，未能从多维视角阐释乡村教师补给政策的执行偏差及原因。公共政策学指出，影响政策有效执行的因素包括政策问题的特性、政策本身的因素和政策以外的多方面因素[11]。鉴于此，本研究借助史密斯政策模型，从政策文本、政策执行主体、目标群体、执行环境等多维角度来全面剖析乡村教师补给政策执行偏差并寻找破解之策。

二、理论介入：史密斯政策模型的解读分析

美国学者托马斯·史密斯于1973 年提出政策执行过程模型，成为公共政策分析的经典模型，被称为“史密斯政策模型”。政策执行是一种多主体参与的政策实践活动，从政策合法化至政策终结期这一过程包括政策制定与颁布、政策实施与执行、政策评估与反馈三个连续的阶段。史密斯立足于政策执行的三个阶段构建了政策执行过程模型，并指出影响政策执行成败的四个核心要素，分别是政策文本、政策执行主体、政策目标群体和政策执行环境。

作为教育政策的组成部分，乡村教师补给政策执行也是一个受诸多因素影响的复杂行动过程，其影响因素包括政策文本、政策执行者、目标群体、环境等。因此，运用史密斯政策模型分析乡村教师补给政策执行具备可行性。同时，考虑到原有政策模型对分析乡村教师补给政策的适用性，本文对史密斯政策模型进行适当修正，结合乡村教师补给政策自身特点，建构乡村教师补给政策执行分析框架（见图1）。

图1 乡村教师补给政策执行分析框架

政策文本即政策制定颁布的制度，执行主体是指政府部门中负责政策执行的人员，目标群体是指受政策影响的人员，政策环境是指政治、经济、文化等影响政策执行的宏观环境。具体到乡村教师补给政策执行过程，政策文本指与乡村教师补给政策相关的规章制度；政策执行主体指执行乡村教师补给政策的各级地方政府；目标群体指受益于乡村教师补给政策的高校师范生、特岗教师和其他乡村教师；政策执行环境指乡村教师补给政策执行所依赖的经济、文化环境及保障机制。

首先，在政策制定与颁布阶段，政策制定者根据乡村教师补给计划和目标制定相关政策，并以文本形式进行颁布。政策文本的规范、类型、范围及社会形象是否科学影响着乡村教师补给政策的执行效应。

其次，在政策实施与执行阶段，地方政府对中央政策文本进行解读，并根据不同省（自治区、直辖市）的经济发展水平和教育现状，进一步细化中央政策文本，制定具体的省级乡村教师补给政策实施方案。市、县级地方政府根据省级政策文本要求制定行动计划，并向高校师范生和乡村教师宣传、解读政策文本目标及内涵，获得目标群体的支持、配合，推动乡村教师补给政策的如期落实。其间，地方政府的专业素养与执行偏好、乡村教师的政策认同及政策参与直接影响政策实施的效果。同时，经济、文化等政策环境亦对政策的制定、宣传、实施等产生制约作用。

再次，在政策评估与反馈阶段，政策制定者和政策执行主体收集政策执行的阶段性结果，对照政策目标评估政策执行效果，并将信息与结果反馈给政策制定者和执行主体，通过政策评估反馈，发现并解决问题。其间，信息共享机制、执行问责机制、政策评估机制是否完善将影响乡村教师补给政策能否顺利执行。

可见，政策执行始于政策制定，终于政策反馈，但整个过程循环往复、错综复杂。在史密斯政策模型中，政策成功执行需要满足以下条件：政策文本是科学的、明晰的，政策执行主体具备较高的专业素养和理性的职业意识，政策目标群体具备较强的政策认同感和积极的政策参与意识，政策执行环境能发挥正向影响作用。四个要素间良好的合作能对政策执行起到积极的推动作用，反之，不良的政策执行关系将制约政策目标的实现，导致执行偏差的产生。

三、政策文本：失真和模糊弱化政策执行力度

根据史密斯政策模型，审视乡村教师补给政策，其在执行过程中存在不同程度偏差。我国“自上而下”科层体制的政策执行特点决定了中央政府对基层信息的掌握是不完全和不对称的，中央政府难以从“需求侧”出发制定教育政策和实施细则，容易导致政策文本脱离实际或表述模糊。

首先，部分乡村教师补给政策方案与乡村教育现状脱节，导致政策方案对现实问题的解决不具备针对性，造成政策执行无法达到预期目标。如城乡统一的编制标准忽视了乡村地区经济发展落后的现实情况，如2014 年颁布的《中央编办 教育部 财政部关于统一城乡中小学教职工编制标准的通知》规定，采用生师比和班师比相结合的方式为乡村学校定编，但乡村学校一般规模小、班级多、生师比低，达不到城市学校的班额标准和学生规模（每班30—40 人）。因此，生师比和班师比相结合的定编方式在乡村学校不具备可操作性，容易导致乡村小规模学校出现表面超编但实际缺编的问题。有研究者对陕西省N 县乡村学校规模调查发现，当地60 所乡村小学有教师1126 人，学生16，986 人，如果按照统一师生比1∶19 计算，教师人数将超出200 余人，但如果要满足实际教学需求，教师数量则不足300 余人[12]。城乡统一的编制标准忽视了城乡差异，对乡村教师补给政策的执行造成阻碍。再如，免费师范生的就业规定忽略了乡村地区编制不足的现状，如2010 年颁布的《教育部直属师范大学免费师范毕业生就业实施办法》规定“确保免费师范毕业生到中小学任教有编有岗”。但该项规定没有将不同地区的经济发展情况和编制分配差异考虑在内，强制要求免费师范生到生源地任教并保证有编有岗，可能会造成当地财政紧张。当地方政府不愿紧缩财政而扩增编制名额时，会造成编制名额供求不平衡，导致免费师范生的就业得不到保障[13]。政策制定者对乡村学校的教育现况缺乏深度考察，采取“摸着石头过河”的“补救式”策略，难以对症下药解决乡村教育的现实问题。

其次，部分政策目标表述模糊，导致地方政策执行者无法做出正确的解读，进而偏离政策主线，造成政策目标无法实现。如2007 年颁布的《教育部直属师范大学师范生公费教育实施办法（试行）》中将高校要“为培养造就大批优秀教师和教育家奠定基础”和“到城镇学校工作的免费师范毕业生，应先到农村义务教育学校任教服务二年”分开论述，未明确指出免费师范生政策实施的目标之一是为乡村学校输送优秀师资，以改善乡村地区教师队伍，提高乡村学校教学质量，也未硬性规定师范院校的办学职责之一是为乡村地区输送优秀师资。倘若政策执行者有选择地执行政策，那么政策执行结果将无法达到预期的政策要求，甚至出现与政策初衷相悖的结果。有研究者对六所部属师范院校的培养方案进行文本分析发现，六所师范院校中有四所院校直接将培养优秀教师和教育家作为免费师范生的培养目标，且六所师范院校制定的免费师范生培养目标均未提及“乡村”[14]。这种政策执行结果显然与中央政策的目标初衷相背离。

再次，部分政策要求表述笼统，导致政策执行主体缺乏具体行动路线的指导，制定的实施方案与政策要求相异，造成原有计划落空。第一，部分政策制定在一定程度上未遵循预防性原则，致使政策的“兜底”功能丧失。如《乡村教师支持计划（2015—2020 年）》（以下简称《支持计划》）中要求拓展教师补给渠道，建立省级政府统筹规划的补给机制，利用“特岗计划”、师范院校和退休教师的力量以进一步拓展乡村教师补充渠道。该政策虽然制定了多渠道的乡村教师补给方式，但是缺乏对补给问题的预设性解答，如在什么情况下需要补给乡村教师，如果乡村教师补给不及时会出现什么问题，乡村教师补给出现问题时由谁来承担责任等。第二，培养要求中缺少核心概念的统一界定，为政策执行者的随意解读提供了机会。《支持计划》指出“鼓励地方政府和师范院校根据当地乡村教育实际需求加强本土化培养，采取多种方式定向培养‘一专多能’的乡村教师”。该政策明确提出乡村教师的培养标准，但没有对“一专多能”“全科教师”等核心概念做出统一界定，导致地方政府和师范院校在执行政策和制定教师培养方案时无章可循，致使执行主体制定的实施方案和培养计划不符合中央政策文本要求，如广西壮族自治区某地区2013 年提出培养“语数外通吃，音体美全扛”的“全能型”教师[15]。“全能型”教师培养计划忽视了教师职业的专业性，违背了教育教学的实际情况，执行主体不仅无法完成学校的培养计划，还会对政策的执行造成阻碍。

可见，乡村教师补给政策的制定如果缺乏对乡村地区实际情况的深度考察，将导致政策文本的失真和模糊，不仅弱化了政策执行力度，还会为政策执行主体的偏差行为埋下隐患。

四、执行主体：机械和逐利助推政策执行偏差

中央政府颁布乡村教师补给政策后，各级政府依令而行开始执行，但由于专业素养的匮乏、执行偏好的影响、执行条件的有限而出现种种偏差。

首先，部分政策执行人员在专业素养匮乏的情况下，往往会采取机械式的政策执行方式。执行人员对中央政策文本进行简单的“复制”，政策方案的制定未考虑东中西部之间、不同市（县）之间、不同乡村之间显著的内部差异，导致地方补给政策与中央补给政策在内容上基本统一，在执行时缺乏弹性。如研究者对地方《支持计划》实施办法的文本分析发现，54.8%的省（自治区、直辖市）对《支持计划》中教师招聘的规定没有细化，56.7%的省（自治区、直辖市）对《支持计划》中定向培养的规定没有细化[16]。有研究者对“特岗计划”的政策文本研究发现，22 个省（自治区、直辖市）的地方政府对“特岗计划”的总体规定未予以实施层面的细化和具体化[17]。地方政府机械照搬上级政策，制定同质化的政策文本，忽略不同地区的现实差异，不利于政策的精准落地，将会消解乡村教师补给政策的持续效力。

其次，部分政策执行人员在利益最大化的执行偏好下，通常会采取选择性的政策执行方式。执行人员将目标达成的收益高低、目标的可实现程度、实现目标所需的成本大小等作为政策是否执行的依据，即根据自身利益需求对上级政策内容有选择性地执行，优先执行收益快、成本低、目标明确、易量化的内容，消极拖延难度大、收效慢、成本高的政策内容，致使政策预期目标难以实现，政策的整体效能大打折扣。如在乡村教师补给政策背景下，地方政府的执行偏好是借助补给政策吸引优质师资留任城市，促进所在地区升学率以及教育质量的提高[18]。已有调查发现，在某些市属和省属高中教师招聘简章中明确提出优先招收“部属院校毕业师范生或者地方师范院校毕业生”，该政策将免费师范生合法“截留”在城镇学校，致使师范毕业生“下不去”乡村地区[19]。有记者对首届免费师范毕业生进行调查，发现仅4.1%的毕业生流入乡村，其中10 个省（自治区、直辖市）竟无一名免费师范生从事乡村义务教育工作[20]。这与乡村教师补给政策的初衷完全相悖，严重影响了乡村教师补给政策正向效应的发挥。

再次，部分政策执行人员在执行条件有限的情况下，倾向于采取象征性的政策执行方式。地方政府在落实各项乡村教师补给政策，规划乡村教师补给工作时需消耗大量的资源，且乡村教师补给政策实施细则制定得越具体、越完善，所付出的成本则越大。但地方政府迫于有限的财政资源和复杂的利益关系，难以全面落实乡村教师补给政策的各项举措，于是象征性地执行某些政策内容。如在政策宣传上，执行主体对政策内容的宣传止步于政策原文的转发，缺少对政策内容的权威解读，无法保证目标群体对政策内容的有效学习和理解，且政策的宣传存在一定的热潮性，即在政策颁布之初大力宣传，时间久后却鲜有问津。如有调查发现G 省政策执行主体未对“特岗计划”进行全过程宣传，只是省级招考部门官网公示信息，缺少市（县）级部门对政策文本内容的逐级下达和权威解读[21]。政策信息不能及时全面地到达基层，在一定程度上影响了政策的时效性。再如，在乡村教师培训上，拘泥于低层次、简单化、重复式的培训模式，对乡村教师专业发展影响式微。已有调查显示，我国东中西部三省九县乡村教师中，超过2/3的乡村教师认为所受培训无法满足自身专业发展需求，仅5.6%的乡村教师认为经过培训自身素养得到了提升[22]30-31。在执行条件有限的情况下，一些地方政府不愿意或没有能力投入相应的成本，忽视了乡村教师的人文关怀和专业支持，导致乡村教师继续从教的意愿大幅度降低，大批乡村教师选择放弃乡村教师岗位，长此以往，师资流失率将不断增加。

执行主体囿于自身专业素养匮乏和执行条件有限的困境，采取机械式、选择性以及象征性的政策执行方式，不仅放大了乡村教师补给政策的不足，而且拉低了乡村教师的政策满意度，致使乡村教师从教信念减弱。

五、目标群体：消极和功利影响政策执行进程

免费师范生、特岗教师等是乡村教师补给政策的关联群体，他们对政策的了解、认同与回应程度决定了政策的执行进度与执行效果。

首先，消极淡漠的政策态度影响乡村教师的政策信任感和政策配合度。诸多调查结果表明乡村教师对补给政策的知晓度较低，如有研究者对湖南省14 个市州的1284 名教育工作者进行《湖南省乡村教师支持计划实施办法》（以下简称《实施办法》）的认知现状调查，发现72.17%的一线教育工作者未通读《实施办法》，61.47%的乡村教师不能理解《实施办法》的政策内容[23]。有研究者对《支持计划》的认知情况调查显示，超过80%的乡村教师对《支持计划》的颁布并不知情，对《支持计划》“非常了解”的乡村教师仅有2%[24]。乡村教师对政策内容的知晓度低一方面反映出执行主体象征性的政策宣传方式，另一方面体现了目标群体淡漠的政策态度和消极的政策参与行为。政策执行一旦缺少目标群体的响应与配合，政策文本将成为一纸空文。

其次，功利性从教动机难保乡村教师长期留任，持续补给会导致有限资源的供不应求，资源短缺将严重阻碍政策执行进程。于乡村教师而言，选择乡村教师岗位既是出于对教育事业的热爱，又是迫于求职、生存的现实压力。有研究显示，吉林省1646 名新聘特岗教师中，56.0%的新聘教师报考原因为“三年后的编制”，21.5%的报考原因为“工作地点离家近”，仅3.2%的报考者愿意到乡村教学点工作[25]。江苏省281 名定向师范生中71.43%的报考原因为返还学费、就读一本院校和铁饭碗[26]。可见，乡村教师岗位俨然成为一种“职业跳板”或“失业避难所”。对这部分乡村教师而言，追求物质生活的稳定和谋求高质量的发展是其从业目标，但当工资薪酬、生活待遇、工作条件、职位晋升、专业发展等物质条件和精神激励都得不到满足时，服务期满后“另谋高就”是必然选择。据统计，2010—2013 年，全国乡村教师流失率达30%[27]。2013—2017 年，乡村专任教师流失44.35 万人，减少率为16%，初中教师流失量最大，减少率高达22%[28]。2018—2020 年，浙江、湖北、广西三省（自治区）三县有86.3%的乡村学校出现教师离职，仅10.3%的乡村学校年均教师流失率低于5%[22]48。失去内部动机的支持，在保障条件缺失的推波助澜下，乡村教师纷纷离职自是必然结果。

再次，低效的教学胜任力和参差不齐的师资队伍拉低了乡村教师入职门槛，对政策有效执行造成阻滞。高校学生毕业后直接从事乡村教育，缺乏实际教学经验，教学胜任力普遍偏低。如有研究者对江西省某师范院校参加“国培计划”的学生开展教师教学胜任力调查，发现该师范院校学生教师教学胜任力总体状况不够理想，教育知识素养和教师自我特性偏弱，且在知识素养、教学能力、职业品格、个人特质等几个维度中均存在短板与不足[29]。而且，教师素养问题在师资队伍参差不齐的乡村学校更为突出。为了缓解乡村学校师资严重短缺的问题，国家和地方政府放宽了乡村教师招聘条件，将招聘对象由高校师范毕业生拓宽至高校毕业生，使得流入乡村地区的教师包括大部分非师范专业毕业学生，而非师范生的教育教学素养难以得到保证。为了达到既定的招聘数量，地方政府不得已降低乡村教师的入职门槛，凡是取得教师资格证的高校毕业生，通过形式化的考核便可进入乡村学校任教。但这部分群体往往缺乏专业的知识结构和基本的教学技能，所学专业和所教专业严重不符，导致其难以胜任教学工作，自我效能感普遍偏低，在乡村学校任教期间“朝秦暮楚”，希望通过报考公务员、考研和“上调”等形式离开乡村学校。如不少乡村校长表示“学校中能力差的教师留在本校任教，而能力强的则被“上调”，在迎来一批‘新手’教师的同时送走一批‘能手’教师”[30]。如此一来，乡村学校教学质量因师资的频繁调动而深受影响，乡村教师补给政策执行难有成效。

目标群体未发挥应有的政策执行推动力，一方面是人为因素导致的从教积极性不高和从教满意度偏低，另一方面可追究于环境因素。在史密斯看来，政策执行过程中的经济环境、文化环境、运行机制等会对政策执行产生支配作用，成为影响政策效应发挥的外部约束力。因此，乡村教师补给政策执行不利，环境因素难辞其咎。

六、执行环境：落后和冲突制约政策执行效力

为了实施乡村教师补给计划，各级政府出台了相应的政策文件，为乡村教师补给的政策环境提供了重要支持。但是系统考察各地乡村教师补给政策的实施情况，可以发现各地政策执行效果参差不齐，其中经费不足和文化冲突是乡村教师补给政策执行不佳的环境制约因素。

首先，乡村教师补给政策执行的财政投入不足。我国教育经费实行以县（市、区）为单位的经费分配机制，但不同县（市、区）的经济发展水平差异较大，统一的经费分配机制难以照顾经济欠发达地区。虽然《支持计划》明确规定按照“中央奖补为主、省级统筹安排、市县适度配套”的原则来保障乡村教育经费的落实，但“自上而下”的政策实施流程不可能使经费的下达一步到位。因此，地方政府在财政资源匮乏的情况下只能采取“折扣式”或“渐进式”的经费落实方式，这种财政拨付方式容易导致乡村教师的工资不能及时发放。有调查显示，广西地区78.88%的特岗教师工资在国家规定标准以下，超过50%的教师不能及时领取工资[31]。工资的延期发放和实际缩水易激起乡村教师的不满情绪，在一项对全国11 个县乡村教师工资待遇满意度的调查中，乡村教师对工资的不满意率高达53.3%[32]。可见，工资的延期发放和实际缩水进一步降低了乡村教师的从教满意度，因此财政投入不足是教师“留不住”的硬伤。

其次，乡村教师补给政策实施地的文化冲突明显。乡村教师补给政策虽指向乡村地区的教育发展，但无论是师资引入，或是交流轮岗，还是教师培训，都受到城市文化的介入。准确来说，乡村教师补给政策的执行本就是一个城乡互动的过程，但城乡作为日渐区隔的两种文化体系，冲突的产生在所难免，并以文化适应性问题体现于乡村教师身上。作为接受了城市文明洗礼的新生代教师，在迈进乡村文化场域后，已有的城市化思想观念、生活习惯使他们难以融入乡村社会，由此引发严重的文化适应性问题，而文化适应性问题长期得不到解决会降低乡村教师的从教积极性和岗位留任意愿。有研究者对新生代乡村教师离职意向的调查发现，乡村文化适应性因素在八大离职因素中显著性位居第二[33]。而且，受城乡文化冲突影响的乡村教师不在少数，自“取缔中师，撤点并校”以来，本地就学、本地从教的“本土化”乡村教师数量大幅削减，来自城市地区的“非本土”乡村教师数量与日俱增。已有乡村教师来源的调查结果显示，目前乡村教师群体中有约25%的教师来自城市[34]。可见，“非本土”乡村教师逐渐成为乡村师资队伍的重要来源，随着这一比例的扩增，文化冲突对乡村教师队伍稳定性的冲击而愈发显著。因此，由文化冲突导致的文化适应性问题不容忽视，其也是乡村教师离职的重要诱发因素。

再次，乡村教师补给政策执行的沟通机制不健全。良好的信息沟通不是单向的“上传下达”，而是双向的“上下对接”。政策反馈是政策沟通的重要环节，但乡村教师补给政策执行效果反馈滞后，导致无法及时修改政策执行方案。有关乡村教师补给政策执行效果的反馈多开展于政策实施结束后，如国家教育部门实施的全国性抽样调查，各地区教育部门实施的省、市抽样调查，教育研究者实施的案例调研，等等。此类调查结果是静态的延期反馈，如《支持计划》政策执行效果分析、“特岗计划”实施情况的实地调研等，缺少动态的及时反馈，如计划开展情况报告、实施过程问题汇总、执行方案修订报告等。政策执行反馈机制不健全阻塞了政策信息的反向传输通道，加剧了政策制定者对基层信息掌握的不全面性和不对称性，让原本困境重重的政策执行雪上加霜。

综上所述，乡村教师补给政策执行实际处于一个多主体、多因素的复杂关系网络之中，它们共同构成了政策执行的约束因素和限制条件，导致了政策执行偏差，阻碍了乡村学校的变革和乡村教师的发展，因此亟待寻找破解之策以助力乡村教师补给政策的顺利实施。

七、纠偏之径：乡村教师补给政策执行偏差的破解策略

如何破解乡村教师补给政策执行过程中出现的种种偏差，确保乡村教师补给政策的顺利实施与贯彻执行？史密斯认为政策执行过程是政策执行主体、政策目标群体和政策执行环境围绕政策文本进行的双向交流和反馈的过程。彼此之间的交流和合作是保证政策完美落实的关键。基于此，本文从政策框架出发，构建纵向信息共享机制，设计政策执行过程问责体系，提升政策执行主体专业素养，强化目标群体的政策认同，优化政策内外生态环境，协调政策执行过程中四因素的相互关系，减少各因素之间因相互作用而产生的阻力，以发挥政策的协同效应，破解政策的执行偏差，实现政策效益的最大程度释放。

（一）政策框架：宏观顶层设计与微观基层实践珠联璧合

政策执行过程本质上是政策执行者为达到政策目标，与政策目标群体相互调适的过程。自党的十六届五中全会以来，从中央、省级政府到县级政府对如何加强乡村教师队伍建设，促进城乡教育均衡发展作出了全面部署，制定了明确的制度框架和政策体系，构建了乡村教育振兴发展的顶层设计。但是，乡村教师补给政策的顶层设计只有与地方政策执行高度耦合，才能更好地贯彻、落实各项补给政策，提高政策执行成效，实现各项政策目标的圆满达成。顶层设计与基层政策执行之间产生“耦合效应”的关键在于“自上而下”政策传达和“自下而上”政策反馈的畅通无阻。地方政府只有向上级政府反映一线教师的利益诉求和真实情况，上级政府才能制定切合实际的针对性政策。因此，加强政策制定者与政策执行者的沟通交流，政策决策才具有合理性和可行性。目前在我国乡村教师补给政策执行过程中，中央政府和地方政府间的信息资源共享处于较低水平，信息传导阻隔现象层出不穷，容易形成“信息孤岛”。首先，建立补给政策信息传递共享机制，鼓励执行者参与政策执行细则的修订，提高政策信息双向接收和流通的准确性和全面性，将“自上而下”的精英决策与“自下而上”的民主决策相结合，使政策决策更具科学性、可行性、合理性。其次，缩小政策执行者和政策目标群体之间的信息鸿沟，结合政策目标群体的实际情况和各地区教育资源配置的现实情况，制定符合各地区可操作性的实施细则，确保本地区的教师补给政策实施落到实处。

（二）执行主体：问责体系构建与素养能力提升并驾齐驱

乡村教师补给政策的执行偏差可追究于政策执行主体间的权责不明，政策执行主体间出现责任推诿和权力滥用的乱象。因此，需要厘清政策执行主体间的权责关系，强化纵向权力的规范运作，克服权责的交叉和重叠，实现宏观调控和微观变通相辅相成。首先，遵循权责匹配原则，建立问责机制。问责作为负面激励的一种形式，旨在对执行人员的错误动机和僭越行为进行弱化和制止，其不仅具有监测功能，还能强制责任人履责。构建“谁来问责、向谁问责、问什么责、如何问责”的四维问责机制，应包括以下三个方面：第一，明确问责对象。通过权力监督的方式打破层级间信息不对称的壁垒，实现信息的公开透明，乡村教师补给政策执行中的问责对象包括省级政策执行人员、县级政策执行人员和基层政策执行人员。第二，确定问责内容。在乡村教师补给政策执行过程中，需要将主体工作职能、执行情况、执行成效等纳入问责体系之中。第三，制定问责流程。乡村教师补给政策执行的问责体系应是一个动态连续系统，问责流程应自下而上由“乡村学校基本情况汇报→政策执行情况总结评估→政策执行成效审核反馈→政策执行细则修订完善”四个部分构成。核实基层政策执行人员是否完成并如实上报乡村学校师资情况，市、县级地方执行人员是否按时收集执行情况信息、总结评估执行情况并审核反馈执行成效，将执行情况上报给省级部门，省级政策执行人员是否按照执行情况修订完善政策实施细则。其次，提高政策执行主体的专业素养，在政策认知上，弥补政策制定者和政策执行者的认知鸿沟，消除政策执行者的政策认知偏差；在执行角色上，强化“政治人”身份，弱化“经济人”身份，树立勇于担当的责任意识，恪守尽职尽责的道德底线；在执行能力上，政策制定者需安排专业人员对政策执行者开展政策文本内容解读、政策实施目标分解、政策实施方案制定的培训。执行过程问责与素养能力提升相辅相成，共同优化执行人员政策执行过程（见图2）。

图2 执行主体问责机制构建与素养能力提升策略图

（三）目标群体：外源物质保障和内在身份认同双管齐下

乡村教师补给政策执行效果与政策目标群体的利益紧密相连。因此，目标群体对补给政策的态度不能只是被动顺从，而应积极把握各项补给政策的内容及其动态发展过程，抓住政策机遇和优惠待遇，在政策允许的范围内寻求自身最大程度的发展。意识是行动的先导，要想改变乡村教师淡漠的政策态度，一方面需要提高目标群体对“补给政策”的熟悉程度，这要求基层政府加大政策的宣传力度；另一方面，政策制定者和政策执行者要全面执行倾斜性政策，将《支持计划》等各项补给政策中的荣誉表彰、物质待遇、职称评定等多方面举措完整落实，切实改善和提高乡村教师的工作环境和从教成就感。首先，完善乡村教师经费保障机制，明确规定省、市、县三级经费分配比例，避免县级财政负担过重，在遵循“公平补偿”的原则下，根据县域经济发展水平实施差异化奖补。其次，提高乡村教师的身份认同和职业责任感。外在规约下产生的责任感难免被动消极，只有增强乡村教师的内在身份认同，才能使乡村教师“留下来”。责任感的培育应贯穿于乡村教师职前、职后全过程。职前培育对象主要是高校师范生，通过开发体现乡土特色的课程体系，帮助学生逐步认识乡村、理解乡村、接受乡村、走进乡村。职后培训面向全体乡村教育工作者，改变形式化、单一化的培训方式，体现多元化、差异化的培训特点。再次，注重执行过程中的人文关怀。在满足乡村教师物质性需求的基础上解决其精神贫瘠问题，通过志向鼓舞巩固乡村教师从教信念，激发教学的内源性动力，通过专业培训增强乡村教师的专业素养，夯实乡村教师自我发展基础。最后，严格管控乡村教师招聘。乡村教师岗位应聘前，严格实施“凡进必考”的招聘政策，新进乡村教师必须获得教师资格证书且所学专业对口。乡村教师岗位入职后，建立乡村教师资格证书年检制度，年检内容应包括乡村教师在岗情况、教育教学考核成绩、接受继续教育情况等，清退知识老化、经验过时且不与时俱进、故步自封、脱离教育岗位的不合格人员。逐步激发乡村教师队伍的“造血”功能，促进乡村教师成为推动乡村教育振兴的中坚力量。

（四）环境因素：正向舆论导向与政策执行评估缺一不可

为改善乡村教师补给政策执行环境不佳的境况，应积极改善政策执行环境，构建政策执行生态，夯实乡村教师补给政策执行基础。一是发挥正向舆论导向作用。地方政府深入宣传我国乡村教师补给政策的背景、目标、内容和要求，政策舆论充分肯定乡村教师的职业价值，社会媒体准确报道政策执行过程中的典型案例，保证目标群体认同政策要求，引导社会公众认同教师职业，吸引社会力量参与乡村教育振兴工作并为之贡献力量，为政策执行创造有利条件。二是完善政策执行评估体系。构建制度化、规范化和常态化的评估机制，政策评估应贯穿于政策执行全过程，形成“政策供给—政策执行—政策反馈”一体化评估流程。评估体制构建应包括以下三个方面：第一，政策体系完备性评估，评估相关政策及配套政策的逻辑性和关联性，政策目标的科学性和明确性，政策方案的针对性和可行性；第二，执行过程合理性评估，评估政策执行过程是否发生偏差，政策执行方式是否合乎规定，目标群体是否积极配合，执行反馈机制是否有效健全；第三，执行问题的诊断性评估，判断执行过程偏差所在，找准政策执行环境中的“堵点”及薄弱环节，分析政策执行问题的性质及特点，制定对策，修改政策执行方案并调整执行方式。通过舆论引导和执行评估，为乡村教师补给政策的执行创造良性环境（见图3）。

图3 执行环境舆论导向与政策评估策略图

综上观之，政策制定者未能切实规划乡村教师补给政策文本、执行者曲解或改变政策的初衷和目标、目标群体未能透彻理解政策内容、执行环境阻滞政策成效等。诸多因素干预乡村教师补给政策执行，造成政策执行偏差逐渐扩大。唯有正视偏差，从政策文本、政策执行主体、政策目标群体及政策执行环境四个方面追根溯源, 建立乡村教师补给政策执行的协同系统，方能避免政策执行偏差，实现政策效益的最大化。