我国小微企业发展政策体系结构与优化研究——基于政策文本量化分析

杨凯瑞 史 可 班 昂 贺 强

（1.河南财经政法大学公共管理学院，河南 郑州 450046；2.鹤壁产业技术研究院，河南 鹤壁 458000；3.郑州大学第一附属医院，河南 郑州 450046）

0 引言

小微企业是“小型微利企业”的简称，虽然体量较小，但在我国经济发展中却占据了十分重要的地位。小微企业不仅是我国市场经济的重要组成部分，也在稳定就业、改善民生、促进发展等方面具有举足轻重的作用［1］。近年来，我国不断深入改革政府职能、优化营商环境，极大地激发了全社会创新创业的热情，小微企业数量保持快速增长态势，这就要求我国健全支持小微企业发展的制度体系。笔者从政策文本视角进行定量研究，以政策主体、政策工具、政策主题等为研究对象，通过对政策文本内容和外部属性特征的实证性分析，试图厘清中国政府支持小微企业发展政策的内在逻辑与内涵，探讨其基本规律，以期为该研究领域提供基本认知和实证数据。

1 研究方法和样本选择

1.1 研究方法

笔者从文种类型、政策主体、政策主题和政策工具等4 个方面对政策进行解读与分析。具体来讲，一是在借鉴已有研究的基础上，通过对政策文本的深入阅读获取重要信息要素，并以此设计出政策文本分析结构化编码和分类体系（见表1）。二是为保证研究的有效度和可信度，由两位编码者分别根据已定义的文本分析单元对政策文本信息进行独立抽取，并依据表1 对政策文本进行独立编码和标注。三是运用数据统计和量化分析的手段从上述4 个方面对我国支持小微企业发展政策文本进行全面系统的分析、解释和预测，探讨我国支持小微企业发展政策的宏观发展趋势。

表1 我国小微企业发展支持政策文本分析结构化编码和分类体系

1.2 样本选择

本文以2003—2020 年我国政府支持小微企业发展的政策文本为研究对象，依据“权威性”“有效性”和“相关性”原则，对相关政策进行收集和筛选。具体步骤如下：①通过政府官网、北大法宝等数据库，对国务院、各部委以及直属机构发布的支持小微企业发展政策进行搜集；②筛选出直接包含支持小微企业发展的手段及措施的高相关性政策，对仅表达政府态度的政策不纳入统计范围，并剔除无效文本（包括政策解读类文件、重复出现和已废止的政策、非规范性文件）；③依据政策之间的传承与引用关系进行回溯检索，以避免政策收集过程中可能存在遗漏，最终梳理出148份文件。

2 我国小微企业发展政策文本的类型化分析

2.1 文种类型

如表2 所示，经过统计和分析，我国小微企业支持政策文本的文种类型可分为通知、意见、办法等9个大类。表2显示了我国政府支持小微企业发展的政策文种类型数量分布情况，由表2 可以看出，我国支持小微企业发展的政策文种类型丰富多样，但数量分布存在差异，其中关于宏观指导类与问题解决类的政策文本较多，而对小微企业发展做出具体计划、指导、约束类的政策明显较少。在制度环境层面上，体现为符合小微企业发展的实践进程，注重系统的宏观规划、鲜少强制的法律法规等，这说明我国努力营造宽松的小微企业发展环境，对小微企业发展限制较少。

表2 我国小微企业支持政策文本文种类型统计

习近平总书记在党的十九大报告中提出，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段［2］，产业升级面临着转变经济发展方式、优化经济结构及转换增长动力等诸多挑战，但中国经济模式的转变有利于优化小微企业的创业生态环境，调动全社会的创业热情，形成良好的创业氛围，更有利于实现创业带动就业，促进经济又快又好发展［3］。基于此背景下，政府对小微企业的发展也格外重视，出台了大量相关支持性的政策文件，这在一定程度上促进了我国小微企业的健康快速发展。

2.2 主体构成及发文数量

由图1 可以看出，在我国支持小微企业发展的政策中，单独发文的政策数量显著多于多部门联合发文的政策数量，共有92 项，约占政策文本总数的62.16%。联合发文的政策数量共计56 项，约占政策文本总数的37.84%，其中又以两个主体联合颁布的数量居多，共26 项，占政策文本总数的17.57%，而剩余3 个及以上主体联合颁布的文本数量分别不超过10项。

图1 我国支持小微企业发展政策的制定主体数及相应文本数量

通过对发文主体构成及数量的统计可以发现，我国支持小微企业发展的政策涉及部门和领域均较多，充分体现了对小微企业发展支持的复杂性和重要性。但现有政策中多部门联合发文的数量占比却较少，这也反映出在支持小微企业发展的政策制定过程中国务院及各部委之间缺乏较为深入的合作与协调。

2.3 主题关联性

本研究对每项政策文本均实行“双重关联”的原则进行标注，筛选两个能够代表政策文本主要内容的高频关联词，然后进一步校准和分层，并进行频数统计。具体而言，首先，本文从148 项政策中提取出296 个核心政策主题词，并进一步统计频次3次及以上的高频关联性主题词，共计29个（见表3）。然后，依据这29个高频关联性主题词对296个核心政策主题词进行校准，发现约有271 个主题词可被准确标注，标注覆盖率达到了90%，可信度较高。最后，依据与小微企业发展的关联度，将29 个高频关联性主题词划分为核心关联（占比38.75%）、紧密关联（占比47.60%）、一般关联（占比9.23%）和弱关联（占比4.42%）四个层级。

表3 我国小微企业发展政策关联性主题词关联强度比例

通过对政策主题关联性的统计分析可以发现以下2 点：①我国支持小微企业发展的政策主题覆盖多个领域，涉及小微企业成长的全部过程。政策主题与小微企业发展联系较为紧密，其核心关联和密切关联的政策主题词约占总量的86.61%。从这些核心和密切关联主题词的内容上看，凸显出小微企业是我国政府促进国民就业和创业的主要途径，从而希望通过多种方式促进小微企业发展。②在关于小微企业的政策文本中，税收优惠（综合）、创新驱动等关键性主题词频频出现，一方面表明我国不断优化小微企业融资环境，充分释放发展活力；另一方面对小微企业发展的关注反映了其对活跃市场、解决就业、发展经济、促进产业结构调整等方面不可替代的作用。

2.4 政策工具使用

基于Rothwell 和Zegveld 的研究并结合功能类别［4］，依据我国支持小微企业发展的政策文本内容，笔者将基本政策工具分为供给型、需求型和环境型三大类共16个小类（见表4）。供给型工具是指政府通过提供资金、信息、技术等方式直接推动小微企业发展，具体分为教育培训、资金投入、科技信息支持等。需求型工具是指政府通过降低企业经营成本和减少贸易壁垒等手段支持小微企业发展，以实现小微企业创业的良性发展，具体可划分为减少贸易壁垒、示范项目、政府人才引进等。环境型工具是指政府通过优化营商环境，间接支持小微企业发展的政策，包括目标规划、金融支持、税收优惠等。

如表4 所示，供给型、需求型和环境型三种政策工具的使用存在明显的差异。供给型政策工具占比超过半数，其中又以基础设施、资金支持和教育培训这三类政策工具为主；而需求型政策工具占比最小，不足10%，其中政府更加关注示范工程和人才引进；在环境型政策工具中，税收优惠和监督管理这两种政策工具使用较为频繁。由此表明政府倾向于加强财政支持力度、培养优秀企业家与高素质经营管理人才和税收倾斜等直接作用于发展的政策，切实促进小微企业提高成长能力［5］。

表4 我国支持小微企业发展基本政策工具分类及使用情况

通过对政策工具使用情况的统计分析可以发现，我国支持小微企业的政策工具组合类型种类丰富，在供给、需求、环境三个方面均有涉及，着重环境型政策工具和供给型政策工具的应用，尤其是环境型政策工具种类划分较细，间接上对于小微企业优化创业生态环境、满足环境要素需求起到了积极作用。但存在三类政策工具使用失衡现象，需求型政策工具使用明显不足，使得整体作用强度有限，“政府补贴”的稀缺会对企业经营成本产生影响，因此进一步加强需求型政策工具的使用十分必要。

3 分析与总结

通过对我国小微企业支持政策的量化分析，探究了相关政策在文种类型、政策主体、政策主题和政策工具等方面呈现的特点与规律。

①政策文种类型呈现多样性和强指导性。相关政策文种类型包括通知、意见、办法等9 个大类，类型丰富，但各种类型数量分布不均，以制定规范措施的“方法类”和提出宏观指导的“建议类”的政策文本居多，具有较强的宏观指导性。

②政策制定主体呈现丰富性和弱协调性。我国支持小微企业的政策文本涉及的范围广、数量多，制定主体丰富多样。但多数政策是由单部门制定颁布，占比高达62.16%，有多部门联合颁布的政策文本占比37.84%。这说明我国政府部门在支持小微企业创业发展过程中协调性不强，需要进一步加强合作意识。

③政策主题关联呈现综合性和高契合性。政策文本高频主题词涵盖多个方面，且核心政策关联词和紧密政策关联词的数量占比达86.35%，一般关联和弱关联的占比则相对较低，表明我国支持小微企业创业的政策文本所包含的主题内容较为全面，并与企业创业实践具有较高的契合度。

④政策工具使用具有多元性和强分化性。供给型和环境型工具使用较多，而需求型工具使用较少，仅占比约为9.87%，且在政策细分工具中两极分化的现象较为突出。这说明我国在支持小微企业创业发展过程中工作重点侧重于提供支持其发展的资金、技术、教育培训等要素基础，同时注重营造良好的创业生态环境。