差额拨款血站预算绩效管理问题分析及对策研究

丁洋洋

(山东省血液中心，山东 济南 250014)

1 前言

差额拨款，指行政事业单位的人员费用由国家财政拨款，其他费用自筹。血站是指采集、储存血液，并向临床或血液制品生产单位供血的医疗卫生机构。与全额拨款血站相比，差额拨款血站资金的来源具有独特性，如何实现财政拨款与自筹资金的合理配置，确保资金高效利用，成为血站高质量发展的主要内容。而相对全面的预算绩效管理是提升差额拨款血站管理水平的重要手段。

2 差额拨款血站预算绩效管理的意义

从社会公众认知角度来看，血站是接收和管理公众无偿献血的事业单位，其首要属性为公益性，“无偿献血就应当无偿用血”的观点似乎具有一定的合理性。而从政府管理的角度看，公益属性的事业单位也要核算成本费用，仅仅强调其公益属性，可能导致公共资源分配上的无序管理，因此产生了“无偿献血、有偿用血”的情况，导致社会公众对血站关注度较高。相较于全额拨款，差额拨款血站的业务收入在一定程度上与采供血的业务量挂钩，资金的来源和使用必须更加科学与透明，才能经得起社会公众的监督，这就对血站的财务管理提出了更严苛的要求，而全面的预算绩效管理正是财务管理的必要保障。

从血站自身管理角度来看，加强预算绩效管理是促进血站自身发展、合理优化资源配置、提高资金使用效率的内在要求。近年来，随着社会经济的快速发展，城乡医疗保障覆盖面不断扩大，临床用血量持续增长，血站的采血任务逐步增大。信息化和智能化的发展趋势对血站的软硬件管理也提出了新的要求。而目前多数血站的设备、设施和管理系统，普遍存在陈旧老化、更新不及时等现象，与现有采血任务不相匹配，导致资金预算与各业务需求之间的矛盾越来越突出。如何合理优化资源配置，提高资金使用效益，把钱用到刀刃上、花出效益来，推动血站高质量发展成为血站财务工作的重要任务。

3 差额拨款血站预算绩效管理的问题分析

3.1 管理层对预算绩效管理改革决心不强

管理层对改革树立坚定的决心，是做好预算绩效管理的重要前提。2020年10月1日开始实施的《中华人民共和国预算法实施条例》，在预算管理各环节对绩效管理进行了细化和完善，推动了预算与绩效管理的进一步深度融合，更加突出了绩效管理在预算中的重要地位。但是现阶段，由于事业单位改革等原因，部分原属于全额拨款的公益一类血站性质转变为差额拨款的公益二类事业单位，而领导层的管理理念和方式依然沿用旧例，还没有转变为以产出和结果为核心的绩效管理理念；各级审计部门对资金的利用情况所开展的限定和审查严格，管理层在资金使用时慎之又慎，重视资金使用的合规性而忽视资金使用的效率，保守的管理理念降低了预算绩效管理的效率。

3.2 执行层对预算绩效管理方法不够科学

执行层使用科学的编制方法，可以有效提升预算效率，增强预算效果。基于单位发展的可持续性，血站在选择预算方法时主要使用增量预算，而增量预算暗含有“现有业务活动是合理的”和“现有各项业务的开支水平是合理的”等前提假设，可能导致无效费用开支项目未能得到有效控制，而必要开支的幅度却被压缩，各科室对资金的预算申请和实际需要之间存在差距，不能做到合理分配资源；现阶段预算多为一年期的短期预算，大多数血站在编制预算时将重点放在年度业务收入增长及成本费用控制上，而忽略了投入产出比、资金回收期等长期指标，对预期产出和效果的论证不够充分，出现投入大于产出的“倒挂”现象，与绩效管理的初衷相背离；强调预算对经营管理的刚性约束而忽视柔性约束，在预算执行过程中针对例外事项进行特殊处理时，需要进行逐级审批和重复论证，无法根据内外环境的重大变化及时调整预算，影响工作进程。

3.3 预算编制过程中的信息沟通不畅

顺畅的信息沟通是高效管理的前提。预算编制作为单位的一项重要工作，由单位主要领导或分管领导牵头、各部门协调合作开展，而血站的单位性质兼具行政管理职能和社会管理职能，在某些行政色彩较浓厚的单位，管理层掌握着决策的方向，可能会在调整各部门预算时倾向于从单位整体考虑而忽视某具体部门的情况；预算编制与血站的各项经营活动密切相关，财务部门作为上传下达的纽带，在预算编制过程中起着至关重要的作用，但由于财务人员对血站具体业务缺少专业了解，无法将预算编制与血站具体业务无缝对接，特别是不具备专业知识背景以预测和应对血站在经营过程中出现的例外情况，从而使信息在传递过程中出现失真，影响血站的工作效率；部分血站的预算编制要存在年末进行的情况，时间紧，任务重，导致信息沟通不充分，预算数据不全面，无法保证预算编制的科学性和有效性。

3.4 预算绩效评价体系不健全

预算绩效评价是预算绩效管理的核心，科学的评价体系直接关系到血站预算绩效管理的落实。现阶段预算绩效评价体系中，首先是组织体系不健全，从2011年下发《关于推进预算绩效管理的实施意见》到2018年下发《中共中央国务院关于全面实施预算管理的意见》，截至2021年，全面实施预算管理的框架、推进始终处于探索发展阶段，尚未形成系统全面的体系，各血站只能边干边学边改，单位自评和部门评价多为了应付上级检查，评价流于形式。其次是指标体系不健全，指标的权重分配不统一，倾向于在资金是否足额拨付、使用是否合规等定性分析的效益指标上分配较高权重，而在供血医院数量、成本控制有效率等定量分析的产出指标上分配权重较低，导致评价结果具有倾向性和片面性。在指标目标值设定方面，对描述需要进行定性分析的指标时过于笼统简单，评价标准过分依赖主观判断，影响整个指标体系的科学性与合理性。

3.5 预算绩效评价结果应用不足

绩效评价结果的应用是绩效管理的出发点和落脚点。通过绩效评价，能够及时发现预算工作中存在的问题，通过总结成功的经验，运用到实际工作中去，从而提高工作实效。血站的绩效评价往往是在项目执行结束后，根据财政部门工作进行布置，对申请的财政项目资金设立的绩效项目进行自评，由于受绩效管理制度、评价机制完善程度的影响，评价多流于形式，绩效自评不实、得分虚高，进而导致评价结果难以客观、公正地反映资金的使用效果。此外，往年评价中提及的问题，在后续年度依然反复出现，也会导致评价结果应用性不强。绩效评价结果目前未向社会公开，大大制约了绩效评价结果的实际影响力和对血站的约束力，使得问责范围和力度大打折扣。

3.6 预算的信息化程度不高

信息系统具有快速处理海量数据、从分散数据中提取有用信息、依据现有信息预测未来情况等功能，事实证明，预算的信息化集成度越高，越能提升预算管理的效率和效果。目前，大部分的血站没有专门的预算管理系统，预算管理功能模块内嵌于财务管理系统中，具备的具体功能很少，无法实现预算执行信息的及时反馈，不能准确反映预算执行情况，从而增加了资金的使用风险。此外，现有预算管理模块的功能局限于限额内报销，缺乏完整且独立的数据信息库，无法实现与固定资产折旧、耗材领用等功能的衔接，编制预算时依然采用管理人员的判断，运用信息系统分析预测未来情况的功能仅停留于纸面上，无法在实践中运用。

4 实施预算绩效管理的建议

4.1 设置预算管理机构，加大宣传力度

血站应当成立预算管理委员会,牵头负责全面预算管理工作。各科室设置兼职预算管理员,负责本科室预算数据的收集和报送工作。各科室应高度重视预算编报工作，增强科室负责人和预算员的工作责任心，启动预算项目调研、可行性研究和论证工作。依据岗位责任制明确各工作人员的责任，要求责任落实到人，负责到底。同时，血站应加大对预算绩效管理工作的宣传,通过文件、培训、讲座、短视频等形式，使工作人员了解预算绩效管理工作的标准和流程，使“预算绩效管理需要人人参与”的意识深入每个人心中。此外，要加强行业内外交流，例如医院和国有企业，学习借鉴他们的成功经验，不断提升血站绩效管理人员的专业素质。

4.2 加强预算科学编制，实现预算精细化管理

按照收支平衡的预算编制原则，收入预算由相关主管科室先行编制，通过对收入预算的编制，明确血站采供血目标任务，各科室根据目标任务，结合年初预算批复，充分考虑预算年度的预算变化因素，对支出预算进行编报。以年初预算批复为基础，围绕血站采供血目标任务，充分考虑业务量等变化因素，对标全国一流血液中心，对照《血站基本标准》和《行政事业单位通用资产配置标准》，科学合理编制预算，针对各项预算比上年增减变化情况，必须进行分析说明清楚，确保预算编准、编细，尤其是仪器设备、工程等投资类项目立项依据、市场调研、参数及价格论证、绩效目标等，务必从严从实。工程项目必须提交设计图纸、施工方案、工程量清单和造价。

4.3 坚持业财融合，保持信息沟通顺畅

单位领导层多是业务方面的行家里手，同时还要加强财务知识的学习，从而合理运用资金，提高资金使用效率、防止资金浪费。具体到预算编制过程中，要科学运用财务管理知识，从单位整体出发，依据具体部门的情况，科学地调整各部门预算额度，保障血站经营活动的高效进行。财务人员应当加强对血站具体业务的了解，从性能、损耗、折旧等各个方面全面掌握与开展具体业务直接相关的设备、用品相关性能；学习业务流程，了解业务流程的各个环节并进行监控，从而使信息在传递过程中真实有效，提升血站的工作效率。

4.4 完善绩效评价体系，增强预算执行可操作性

预算绩效评价组织体系中，单位自评是基础，部门评价和政府评价是监督，三者既要协调配合，又要督促反馈，缺一不可。血站作为预算编制和执行的责任人，必须建立科学严谨的单位自评，严格履行“谁支出、谁自评”的主体责任，及时跟进项目进度，客观评价预算执行情况。预算绩效评价指标体系中，要精准选取核心指标并赋予适当的权重，具体而言，以定量考核指标为主，定性考核指标为辅：设备类项目考核实际采购完成率、设备安装及时率、保障采供血业务正常开展率、仪器设备使用部门满意度等指标。宣传类项目考核无偿献血公益广告播放条数、无偿献血宣传媒体影响力、无偿献血广告受众数量、千人口献血率、固定献血者比例、无偿献血公众知晓率等指标。血液核酸检测项目考核献血者血液标本检测数目、项目及时开展情况、提高血液质量安全水平，缩短病毒检测“窗口期”，降低经血传播疾病的残余风险、检测不合格及报废血液处理率、受益群体满意度等指标。工程服务类项目考核产出成本控制措施的有效性、按照合同约定及时供货情况、设备合格验收率、无故障使用率、用户满意度等指标。

4.5 强化绩效评价结果应用，发挥绩效激励作用

在预算绩效管理中，应及时分析、归纳绩效评价结果，并将评价结果反馈给各科室，督促其严格执行预算规章制度，规范资金使用，同时将好的经验做法作为以后年度的预算编制和预算绩效管理的参考。建立预算绩效管理奖励和问责机制，将预算绩效评价结果作为各科室管理水平、绩效奖励、预算安排的重要依据，调动各个科室的积极性，以实现预算绩效评价约束和激励的目的。加大绩效评价结果公开的力度，逐步提高绩效评价结果的透明度，积极探索评价结果的有效方式和方法，自觉接受社会监督，按照财政部门的相关规定，将绩效评价结果报告进行公开，同时将预算编制时的绩效目标表一并公开，让公众了解血站资金的来龙去脉，增强血站的公信力。

4.6 建设信息系统，实现预算有效控制

血站应重视信息系统建设，构建科学有效的预算绩效管理系统。现阶段，建议重点提升当前在用的预算一体化系统，依据现实需要，委托第三方对预算绩效管理模块进行改造，进一步实现预算项目库、预算编审、绩效管理、预算执行等全过程的管理，使各模块有机结合、配套联动。明确预算执行人员的信息维护职责，根据项目的执行情况，及时更新信息系统中的数据，使预算执行的进度能够清晰显示，便于管理层进行监督，保障预算指标的按时完成。此外，增加审批控制、限额控制和剩余额度提醒等功能，做到无审批不支出、无预算不支出、超限额不支出。