“双减”背景下北京市教师轮岗政策迭代分析——多源流理论的视角

●蔡添

“双减”发布后，北京市教委陆续发布了多项“双减”背景下校长、教师轮岗实施细则；新政策要点的提出，来源于对过往校长、教师轮岗问题的分析，对专家关于优化政策建议的考量，多方对优质教育资源分配的关注和“双减”等形塑的教育背景变化。本研究基于多源流理论，尝试分析北京地区轮岗政策迭代效应，揭示教育变革的系统性，反思政策的可变动性，以期为新时代深化教师队伍改革提供参考和借鉴。

一、多源流理论在本研究中的适切性

政策是如何出台和更新的？学者开发了以决策过程阶段理论等为代表的理性决策框架和以政策扩散理论等为代表的非理性决策框架来解释。美国公共政策学家约翰·金登是非理性决策理论的代表人物之一，其提出了多源流理论模型。该理论认为，政策系统中存在着影响制定的三个因素：问题流、政策流和政治流，它们对应政策出台的问题界定、议程提出和方案选择三个阶段[1]。问题流是统计指标、政策报告和倡议者反映出的问题，它们会引起决策者的注意。政策流描述了针对某种情况制定的一套建议或解决方案。政治流描述了国家气氛和社会压力如何影响一个问题以及是否出现在政策议程上。三个源流相对独立，而当它们相互融合的关键时刻，就会出现“政策之窗”，一项政策就会出现在正式的议程上[2]。多源流理论提供了政策分析的理论视角，对社会政策有普遍较好的解释力，在教育实践中也能够被广泛地用来阐明实际案例，如我国的学前教育立法[3]、新高考改革政策[4]和欧盟的终身学习政策[5]等。这些多源流理论应用在教育领域政策的案例，主要是解释已经出台政策的推行始末。经过分析，我们认为多源流理论模型也适用于分析北京市教师轮岗政策的迭代过程。

二、北京市教师轮岗政策迭代的多源流分析

（一）问题源流

问题源流内部流淌着有待政府解决的各种问题。政策出台基于社会生活中涌现的种种矛盾与冲突，当问题表征比较清晰、反馈相对强烈，这个社会问题就会迅速被“点燃”，成为政策制定的“发动机”。

过往教师轮岗实践中出现的种种现象形塑了政策更新的问题源流。《推进县(区)域内义务教育学校校长教师交流轮岗的意见》发布后，“教师轮岗”逐渐成为被社会大众熟知的全国性政策话语。作为均衡优质师资的举措之一，教师轮岗总体上实现了城乡教育均衡发展的预期目标，其对于教育公平的核心价值诉求也获得了较为广泛的支持。然而推行中出现的现实问题，使得教师轮岗政策获得了政府的高度关注，也让其迭代有迹可循。从个体动机来看，教师轮岗主动意愿偏低[6]；从实际参与困难来看，轮岗中的教师面临日常生活、事业发展、工作适应等方面的问题，跨区流动在一定程度上影响了教师生活和工作的整体质量，未必使教学达到理想效果[7]；从学校或区域层面看，在多方博弈中，轮岗政策也面临着“劫富济贫”的伦理困境[8]——以将表现优异的学校转变为普通甚至表现不佳的学校为代价来实现各校师资队伍素质均等化。总的来说，轮岗政策设计、执行的种种实际问题，被研究者观察到并加以关注，抽象理论化之后，汇聚成问题源流，形成了促使轮岗制更新的压力，成为政策变动的初始动力。

（二）政策源流

政策源流内包括的种种政策建议、主张与政策，体现了分散于政府内外某一特定领域的专业人员组成的政策共同体的思想。在政策共同体中愿意投入时间、精力和资源的专业人员，是提出解决对策的倡议者，他们积极寻找解决现存问题最适宜的办法[9]。多源流理论中，参与政策议程的人员可分为外部参与者与内部参与者：在教师轮岗政策的改革中，外部参与者主要是学者、媒体与舆论群体，他们发挥政策咨询的功能；内部参与者则主要是政府教育部门和行政部门，他们调用资源对政策提案进行论证和试点探索。可能施行的政策提案要满足价值可接受性、技术可行性和资源充足性等条件[10]。

一方面，政策外部，学者建言献策。教师轮岗政策出台后，学者们根据对实际执行效果进行的调查和地区特征提出了建议。教师轮岗政策可以怎样迭代？一个共识是，各地在政策执行过程中需要因地制宜，从实践出发探索出符合自身特点的政策模式：可以设立专项资金、搭建校方合作平台等措施，加大“本土师资”的定向培养力度[11]；政策设计角度，为了提高教师参与轮岗交流的意愿，应该建立健全激励保障机制，强化教师轮岗交流意愿；保障教师家庭成员利益，免除教师交流后顾之忧[12]；等等。外部参与者的种种政策建议和方案设计漂浮在“政策原汤”之中，它们是制定政策前的重要基础。而经过反复的调研走访和争辩论证，价值可接受性与技术可行性较高的提案会成为政策出台前排序较高的备选项。

另一方面，政策内部，北京市政府积极推动。政策外部参与者的提案，将在政策内部经参与者评估实际操作的可能性后，成为政策措施，政府在对政策提案进行可行性分析后展开试点推行。2018年1月，《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》发布后，北京市教委多次发文提及推进教师轮岗工作。2018年11月，北京市教育委员会在中小学集团化办学中指出加强教师轮岗。2019年12月，北京市教育委员会把教师轮岗与教师行政管理体制改革结合起来，推进中小学教师在“区管校聘”管理改革中实施轮岗。2021年8月，北京“双减”背景下优秀校长、教师交流轮岗实施细则正式发布。2021年9月，《北京市“十四五”时期教育改革和发展规划（2021-2025）》发布，提出多措并举推进校长、教师交流轮岗。2021年秋季学期，东城区、密云区先行启动中小学教师交流轮岗试点，2022年春季学期，西城、朝阳、海淀、大兴、延庆、门头沟6个区也加入试点之中。持续的政策推进，体现出北京市政府对教师轮岗实际操作的多种尝试，在政策源流方面提供了促进轮岗政策迭代的内部力量。

（三）政治源流

政治源流内包括的则是国民情绪、公众舆论、政府权力分配等因素。当一个政策雏形逐渐形成之时，需要政治流的多种因素作为环境支持力量，帮助政策“落地”；轮岗政策迭代，是政治源流在最后环节发挥实效的结果。

一方面，舆情聚焦优质教师资源的分配。学生家长对优质教育资源的内核追求是持续的，很大程度反映在“学区房热”这一社会热点事件中。有实证研究显示，对子代教育的期望是与家长购买学区房期望强关联的因素[13]，持续居高不下的学区房价格与增值水平更是反映了家长心中对优质教育资源的实际效用与未来效用的巨大赋值。教师是学校教育的实际承担者，优质教育资源的重要组成就是优质教师资源，因此“优质教师如何分配”是家长持续关注的问题。而如今网络时代，国民情绪主要通过多种新媒体平台表达，新媒体平台成为观测舆情的主要窗口。如在北京市教委官方网站的政民互动-在线咨询的分区中，有民众于2021年9月13日向教委发送了《关于教师轮岗工作的一点建议》的信件，提出教师跨区轮岗的对策建议，表达对轮岗工作的关注。而在微博、知乎、贴吧等平台，也可以见到与教师轮岗相关主题的表达。这些舆情反映教师轮岗政策更新已被推到了政策设计者眼前。

另一方面，党和政府高度关注教师队伍改革。教育改革是党和政府高度关注的话题，教师队伍改革是其中的重要环节。中共中央和国务院发布的《中共中央国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》提出，要深化教师管理综合改革，优化义务教育教师资源配置；同时深入推进县域内义务教育学校教师、校长交流轮岗，实行教师聘期制、校长任期制管理，推动城镇优秀教师、校长向乡村学校、薄弱学校流动；并提出实行学区或乡镇内的走教制度，而地方政府可根据实际给予相应补贴。时值党的二十大即将召开，2022年2月下发的《教育部2022年工作要点》提出“有序推进教师交流轮岗”。从政治源流来看，进一步推动教师轮岗交流的决策是党中央全面深化教师队伍管理改革的重要组成部分，是中央政府系统性顶层设计中的关键一环。教师轮岗政策与其他教师改革政策互相配合，共同助力实现全面深化教师队伍改革的总目标。

（四）焦点事件：“双减”牵动对优质公平教育的追求

优质公平是基础教育追求的核心价值。然而，北京城乡基础教育发展水平仍存在一定差异。研究显示，北京市义务教育校际水平差异是包括中心城区、城市发展新区、生态涵养区的所有城区面临的共同难题[14]。为实现学生入学的机会公平，政府发布“就近入学”要求，而民众和市场基于理性选择对教育资源调控政策做出“制度再适应”[15]，家长对优质教育的追求塑造了另一种教育样态：为优质学区资源实现“以房择校”；对市场化的补充乃至超前的影子教育使用“金钱魔法”；“学区房”“辅导班”“内卷”等，是由家庭经济等资本强化的教育不公平形塑的劣性竞争。如此种种造成家长一边增加教育投入一边焦虑、学生承担过量学业压力等不良后果。“双减”相关政策的发布，不仅是对“内卷”的教育劣性竞争的整治，同时牵一发而动全身，高扬了优质而公平的学校教育的重要性。在减少了课外补充教育的情况下，它强化了学校教育的主阵地身份，也强调了义务教育教师的重要价值[16]。教师质量、师生互动等是学校对学生学业水平提升的主要机制，在“双减”背景下，为保障教育公平性，避免新的结构性矛盾，作为教育主阵地的学校更需关注校际资源优质均衡发展，学校教师轮岗的紧迫性日趋明显。“双减”后增加的课后服务压力，也期望通过“组织优秀教师到本区域内优质资源不足或者有需求的学校开展课后服务”的教师交流轮岗形式来缓解。

图1 北京市教师轮岗政策更新的动力模型

三、北京市教师轮岗政策迭代的反思

（一）教育系统的整体性与关联性

教师轮岗政策更新事件处在教育整体系统之中，可见“双减”实施对教师资源配给的直接影响或间接影响。通常来说，政策出台的焦点事件，一般直指政策本身，如“不同类型大学之间办学经费差距拉大”是“双一流”建设政策的焦点事件[17]，轮岗政策的焦点事件并非轮岗的内生事件，而是处在教育大环境之内、轮岗事件并行的“双减”，可见教育改革的“牵一发而动全身”。而把教师作为教育系统的子系统，为了更好促进轮岗有序进行和轮岗实效发挥，关于教师轮岗的相关调整，势必又涉及教师管理体制改革和绩效薪酬制等。在过往的研究中，就提出要促进县管校聘以实现破除教师交流轮岗实施的管理体制障碍。同时，教师作为学校中的工作人员，其改革又与学校管理相关。本团队的调查研究发现，集团校中心校教师的轮岗意愿显著高于非集团校教师的轮岗意愿，虽然背后的作用机制仍然有待探索，但这在一定程度上提示，要实现教师资源的优质均衡配置，还需要关注中小学的办学体制改革。教育改革是一项整体工程，教师轮岗绝不仅限于教师本身，在政策迭代过程中，更需要政策内部参与者携手并进，联合多部门不断探索和调适。

（二）教育政策的渐进性和可完善性

政策的本质内含分配和价值选择，它既是为了有效、公平地分配有价值的社会资源与利益而制定的行动指引和准则规范，也反映了不同人、不同集团、不同社会力量的利益。在深化改革的过程中，多主体博弈下的政策具有持续性和可改进性。正如研究者对教师轮岗制度反思之后所说的，轮岗政策的正义价值，不能掩盖它的正当性危机和伦理风险[18]——即使为了教育公平的目标是诸所公认的，但忽视教师同意的政策仍然是缺乏正当性的，也因制度设计存在权力寻租等伦理风险反而容易走向正义的反面。但不应该轻易地否定一项制度，而是尽可能地完善它，需要持有的态度是，政策是灵活变动的，实际执行的困境是可解决的状态，重点是审视一个教育政策，并不断修正。政策实施过程中存在受益群体，也存在受损群体——更完善的政策恰恰应当是聆听两面反馈的声音，尽量让收益变大，让受损降低。在教师轮岗制度更新中，北京市政府考虑到过往施策后反馈的教师实际的生活和工作适应问题，让轮岗政策调整了步伐，“缩小了步子”，实行“同区”或“集团内”轮岗；为应对教师效能发挥不佳的问题，通过轮岗形式促进教师质量提升也进入施政者的视线。

（三）教师轮岗政策展望

当前的轮岗政策有所改进，但仍有提升空间。本研究的调查显示，教师对轮岗政策价值的认知，更多集中在社会价值上，而关于轮岗的学校价值和教师价值的认可度不高；对政策倾斜后的教师意愿提升的均值和差异分析显示，教师对合理的经济补贴和职称优先考虑认可度较高，而对提供周转宿舍的认可度相对较低；教师主要的顾虑为家庭负担、家校距离，而对新学校工作适应问题的顾虑则少一些；性别、年龄、教龄、婚育状况也会影响教师对轮岗政策补偿措施的敏感程度。施政目的若想更好实现，就不得不关注教师主观认识和主体需求，借助现代信息科技的帮助，实现精准的、差异化补贴措施，更加突出以人为本，更加符合新时代现代化社会治理的精神。