基于历史文化保护的老城更新实证研究——以广西北海老城片区控规为例

于 伟，王 暄

引言

当前，中国经济正处于从高速增长向高质量发展的转型时期，以国内大循环为主体、国内国际双循环互相促进的新的发展格局正加快形成。相应地，城市规划正经历着由增量规划转向存量规划的阶段。城市更新将是中国下阶段城市建设的重要领域和发展动力，也将成为城市规划工作中不可或缺的部分。2020年，党的十九届五中全会审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（下文简称《建议》），明确提出“推进以人为核心的新型城镇化，实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程”。时任住房和城乡建设部部长王蒙徽向党中央提交《关于“十四五”时期将“城市提质增效”作为国家重大发展战略的建议》的报告，明确实施城市更新是新时代城市发展的重大战略。国内部分城市正经历着由增量规划转向城市内部的存量挖潜和更新利用的阶段，例如：北京在新一轮城市总体规划中明确提出“减量发展”思路；广州实施城市更新行动，聚焦盘活城市存量土地资源，并将“城市更新”写入《中共广州市委关于制定广州市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》。

国家层面历来高度重视历史文化保护工作。《建议》明确提出2035年我国要建成文化强国的发展目标，“像爱惜自己的生命一样保护好城市历史文化遗产”等习近平总书记近年来的重要讲话精神，已经成为城市历史文化保护工作的重要指导思想。同时，“不急功近利、不大拆大建、注重人居环境的改善，采用微改造这种‘绣花’功夫”等理念已经深入历史文化保护与城市更新的具体工作中。随着城市发展重心由“速度造城”转向“品质营城”，历史文化保护与提升存量空间品质紧密结合已基本形成共识。

广西壮族自治区北海市历史文化遗产丰富，价值和特色突出。2010年被列为国家历史文化名城后，北海全力推进各类名城保护对象的保护和管理工作，并积极整合历史文化遗产资源，提出文化保护与旅游发展深度融合和活化利用的举措。但是，随着城市建设发展，历史文化保护工作也出现了管理机制不顺畅、保护观念落后、保护方法不当等问题，老城面临着传统风貌被蚕食破坏、历史建筑年久失修、公共设施供给不足等问题，持续衰败的物质环境与居民对美好生活的需求差距不断加大，保护和建设的矛盾日益凸显。提升城市人居环境，促进历史文化保护等工作迫在眉睫，一系列规划、建设和管理工作开始了探索和落实。

1 老城更新规划的重点与难点

1.1 历史文化丰富，需保护优先

任何城市都是从历史的长河中发展而来，一个城市的老城是其发展的原点和根脉所在，具有重大的历史文化保护意义。老城是历史文化名城价值的重要载体，其中构成历史风貌的历史建筑和历史环境要素最为集中的成片区域被划定为历史文化街区及历史风貌区。在老城规划中，通常要面对多样的保护对象，从不可移动文物、历史建筑、历史环境要素，再到老城格局相关要素，都需要依循各类保护要求进行管理。因此，在老城的规划与发展中应当首先树立保护优先的理念。

以北京历史文化名城保护为例，在不断拓展保护类型的同时，首都功能核心区规划确定了“两轴、一城、一环”的老城保护结构，提出推动老城整体保护与复兴，严格落实“老城不能再拆”，坚持“保”字当头，在世界文化遗产、不可移动文物等9类文化遗产保护对象基础上，将传统胡同、历史街巷、传统地名、历史名园等纳入核心区保护对象。在北京老城中，历史文化街区面积占老城总面积比例达34%，规划在原有历史文化街区的基础上，扩大历史文化街区保护范围，最大限度保护具有一定历史价值的成片区域。

1.2 现状情况复杂，需以问题为导向

长久以来，老城存在两种极端现象。一种是“重局部、轻整体”，对单个文物保护单位、城市紫线内管理对象进行了较为严格的保护，而对建设控制地带和风貌协调区的建设缺乏有效的管控措施，老城区普遍存在见缝插针式更新项目，不恰当的更新方式破坏了老城整体风貌格局，而且整体环境难以得到系统性提升，绝大多数老城依然是服务设施短板普遍存在、人居环境普遍不佳的城市品质生活“洼地”。另一种是“重保护、轻利用”，由于老城拥有丰富的历史文化资源，囿于各类保护要求，老城逐步沦为更新实施中“最难啃的骨头”，被动保护之下难以实现有效的活化利用，多数老城正面临着房屋破旧衰败、环境品质不高、开放空间不足等问题。因此，在老城规划中，必须将“以问题为导向”作为规划编制的第一要务。

1.3 管控要求高，需统筹多类型规划内容

1982年，国务院批转国家基本建设委员会等部门《关于保护我国历史文化名城的请示》，标志着我国历史文化名城保护开始步入有规可依的阶段；2008年，《历史文化名城名镇名村保护条例》（下文简称《条例》）的颁布确立了历史文化名城、名镇、名村保护的法律地位，按照《条例》要求，公布的历史文化名城、历史文化街区都应编制保护专项规划，在历史文化名城保护范围内从事建设活动应当符合保护规划的要求。在城市规划管理体系中，保护专项规划成为地区指导历史文化保护管理的重要依据；2016年，住房和城乡建设部印发的《历史文化名城名镇名村街区保护规划编制审批办法》明确提出，“在历史文化名城、名镇、名村、街区保护范围内从事建设活动，改善基础设施、公共服务设施和居住环境，应当符合保护规划……历史文化街区保护规划的深度达到控规层面。”这表明对于老城内的历史文化街区，需要编制保护专项规划来指导具体建设、管理工作。一般不可移动文物的管理需要依据文物保护专项规划的内容。同时，在城市规划体系中，控规是城乡规划体系的重要环节，为规划落地、土地使用权出让、核发建设用地许可证和建设工程许可证、建设变更申请等提供了法定依据，是老城重要的法定规划。因此，老城规划中需要统筹、整合各类规划对于老城的管理内容和要求。

2 北海老城的基本认知

北海老城位于城市北部滨海地带，北面为廉州湾，见证了北海由街市到开埠口岸再到功能完备城市的演变过程。2013年北海确定了主城区38个规划管理单元，老城片区属于其中一片，面积约为4.55 km。

2.1 历史文化要素丰富，需彰显文化魅力

北海老城片区包括一处由住房和城乡建设部、国家文物局公布的第一批中国历史文化街区（全国仅30处），即珠海路-沙脊街-中山路历史文化街区（下文简称“北海老街”），该街区集中展现了北海作为近代开埠城市的风貌特色，有保留完好的骑楼老街和街巷格局，其中珠海路两侧分布有大量中西合璧的骑楼建筑，被誉为“近代建筑年鉴”。此外，还包括一处全国重点文物保护单位——北海近代建筑群。

2.2 空间品质不佳，需改善生活环境

像国内多数老城一样，北海老城面临物质空间的衰败。由于长久以来的保护工作“重保轻用”，部分产权不明晰的老建筑的房主不愿意维修，老城出现部分无人居住、年久失修的危房。同时，老城整体人居环境品质不高，存在公共绿地和停车位不足、市政管网改造系统性弱的问题。以排水系统为例，老城多采用截流式雨污合流排水机制，且由于未建设化粪池，污水未经过滤直接进入市政管网的情况普遍存在。

2.3 更新对象多元，需多措并举

北海老城片区内呈现老旧功能混合的空间布局特征，包括工业、居住、文物古迹、商业等多类型功能空间。片区包括老旧厂房11处，大型百货商场8处，存在设施老化、活力不足、面临衰败等问题，亟待功能升级改造；片区还包括大量老旧小区，普遍存在绿地和停车位不足、建筑风貌参差不齐、基础设施薄弱的情况，需要进行环境改造提质和设施增补。

2.4 实施难以统筹，需多管融合

指导北海老城规划的主要是历史文化名城保护规划和城市总体规划。随着保护规划体系的不断完善，保护对象与控规管理体系难以衔接的问题日益凸显，相关管理部门经常遇到具有保护要求的地块无法出具规划条件的问题。同时，北海老城片区还面临着统筹规划与建设内容，实现控规与专项规划、实施类规划融合和衔接的问题 。

3 北海老城更新与存量利用方法探索

北海老城片区现状情况复杂，既包括城市紫线范围内大量的历史文化资源，又包括具有提质增效诉求的城市中心区，如何平衡保护和发展的关系，为城市存量更新打好管控基础，实现整个片区历史文化保护、有机更新和精细管理的全面提升是本研究的重要目标。

3.1 前端：科学评估，识别更新潜力

存量更新的前提在于对现状进行详细分析和梳理。对具有保护要求的地区进行逐栋建筑的分析评价，确定保护对象，提出针对不同建筑尺度的分类保护要求和整治措施（图1）。对具有保护要求地区以外的一般性地区，借助层次分析法（AHP）建立评价模型，依据各指标层因子相对应的权重进行叠加分析（图2）。以宗地为对象，选取用地属性、建筑评价、开发强度、区位条件和社会效益五大类要素，结合调研资料的收集，确定15个指标层因子，搭建现状用地潜力分析的AHP模型框架，通过对指标层因子赋值打分，形成各项因子的赋值基础模型、准则层各要素的影响程度及评价分布图。运用情景分析法，选取均等权重情景、提质增效为主权重情景和民生导向为主权重情景进行多情景比较和修正，形成最终的潜力评估结果，定量评价老城区存量用地的更新潜力（图3）。

图1 建筑分类整治措施

图2 AHP分析模型框架

图3 AHP分析过程与评价结果

3.2 中端：严保活用，分类制定策略

对于不同更新潜力及保护要求的地块实施差异化管控策略，只有针对性地提出明确的管控措施和要求，对接法规相关要求，才能保护好历史空间格局。在科学定量和综合定性判断的基础上，规划明确对3种类型的地块进行分类施策。第一类是特殊功能类，这一类地块是片区内具有最高保护要求的地块，应当依据相关保护规划的要求进行严格管控；第二类是品质提升类，这一类地块以保留现状为主，未来在给控规出具用地管理条件时不涉及开发强度指标和用地性质的调整，重点在于补充设施、提升品质、整治环境和建筑风貌；第三类是更新改造类，这一类地块主要进行容量或性质的调整，目的是为未来进行存量改造预留规划空间（图4）。

图4 规划管控方法与要求

3.2.1 特殊功能类：严格保护、活化利用

该类地块管控方式与城市一般地区差异较大。首先，需要按照相关保护规划确定的要求进行管控，更新实施策略更多从建筑层面的分类保护和整治措施角度进行管理，聚焦具体的保护对象，如：保护性建筑、历史街巷、古树古井等要素。不同于一般地区，该类地块内设施的补充和品质的改善更多以保护为刚性条件，公共服务设施补短应与历史建筑、传统风貌建筑的活化利用紧密结合；鼓励通过对现状建筑进行功能置换、联合建设等方式增补社区级公共服务设施；市政工程的改造应更多采用隐蔽化、景观化、微型化方式，配置标准可不拘泥于相关规范标准的要求，借鉴国内其他地区实践经验，以保护为目标做出灵活调整。

3.2.2 品质提升类：整治风貌环境

该类地块主要指不进行成片拆除式更新，以现状保留提升为主的地块。品质提升地块内以综合整治为主，补充必要的基础设施和公共服务设施，整治建筑风貌和沿街界面，提升绿化景观和整体环境质量。这类用地的建设强度和容量控制以现状为依据，但是对于历史文化街区范围内的建筑，应严格控制新建、改建建筑的高度。既有用地管控的重点是对与环境品质提升相关的要素设定引导性指标和要求，且引导的具体内容都应是直接指向既有建成环境的具体提升措施。

3.2.3 更新改造类：促进功能与容量更新

该类地块主要指用地功能或建设容量调整的地块。依据各项法规和技术标准，充分考虑未来更新的可行性，在符合建筑高度控制分区和紫线管控要求的基础上，以提质、增效为目标综合确定规划用地及管控指标，更多地考虑为未来更新改造项目的实施预留好规划的容量空间。

3.3 后端：两规融合，衔接管控平台

由于历史文化街区保护规划侧重街区单体对象的保护与整治，而老城片区控规侧重地块的用地使用控制、环境容量控制及城市设计引导等，在管理中面临着保护要求严格、开发利用界限不清晰，以及条块分割造成管理不顺畅等情况和难点。为了将两类规划的成果纳入统一管理平台，规划在后端加入了多管融合的技术思路和成果表达方式，解决规划“好用”的问题。同时，为强化老城存量更新的落地性和可操作性，还应对规划后设施落位的难易程度进行评估，为管理者对各类项目的下一步决策提供支持。

3.3.1 制定差异化的指标管理体系

针对3类地块，规划需要制定不同的指标管理体系，并最终统一到控规“一张图”中。管理工具仍然是控规，技术手段仍然是地方政府已经熟练使用的控制图则，只是图则的控制重点和要素按照不同更新类型进行了优化和调整，对3类管控地块提出差异性指标管控体系，由此大幅提高规划管理和实施的效率。

（1）特殊功能类地块：在传统控规指标体系中，选取建筑限高等通用指标，增设对于历史文化保护具有刚性管控作用的特殊指标。其中，通用指标包括用地性质、用地面积、建筑限高、配套设施；特殊指标包括文保单位/历史建筑、历史环境要素和历史街巷的管控要求。引导性要求主要包括建筑风貌、地块风貌、交通及设施、功能业态等内容。通用指标需要严格落实历史文化街区保护规划等保护专项规划中的内容，明确紫线范围内刚性管控的内容。引导性要求方面，需将历史文化风貌保护和活化利用策略的内容融入其中，对风貌保护、交通设施、功能业态提出指引。

（2）品质提升类地块：这类地块的指标管理体系采用传统控规的图则形式。由于控制对象以现状保留建筑为主，规定性指标的设置方面需重点限定建筑高度，控制建筑改建和扩建行为，其他依现状控制。引导性要求方面，由于品质提升是基于已经建成的物质空间，有别于传统控规指引的内容需要更加详细的说明。例如，需要明确兼容性布置的公共设施的类型和布置方式、沿街建筑风貌整治、景观视线通廊优化、公共环境美化、广告牌匾等附属设施整治等内容，更加关注城市环境的修补和风貌环境的提升。

（3）更新改造类地块：这类地块的指标管理体系采用传统控规的图则形式。在指标设置过程中，需要对接历史文化保护专项规划的内容要求，结合地区整体空间形象和发展定位；在容量设定方面，需要结合提质增效的目标，进而合理确定建筑限高、用地面积、用地性质、容积率、建筑密度等指标控制内容；引导性要求方面，需要针对拆除重建后改造项目在建筑风格、色彩、地标、公共空间等方面的内容提出具体指引。

3.3.2 评估更新实施难度

针对存量更新的复杂现状，规划应重点关注更新中涉及的公共服务设施、绿地公园和停车场等设施的增补。对识别出的更新改造地块中现状用地的性质、人口容量、权属边界，以及更新涉及的拆建量等进行系统梳理，识别出针对设施增补不同难易程度的地块，以期辅助规划管理部门在开展此类关系老城人民生活品质方面设施增补工作时做出更易操作、落地的决策。

3.3.3 引入城市运营理念

北海老城内的历史文化街区是国内为数不多的自形成以来就非常有商业活力的街区，且经过政府的多年管理与资金投入，呈现出文旅融合的发展状态。随着消费需求的不断升级，如何提升老街业态、管理水平，实现文旅融合良性发展成为规划关注的内容之一。因此，规划应对老街定位、品牌塑造进行专题研究，并列出老街品质提升的具体工程，如在街道小品、导览标识、景观设计中融入品牌设计元素，以期持续、有效地推动老街品牌塑造与提升。

4 结语

本研究针对如何在具有历史文化保护要求的老城片区编制控规进行探索，首次尝试将历史文化保护地区与一般性地区在管控体系和内容上进行有效衔接，将保护控制和存量优化的内容在空间上叠合在一起，改变了过去相对分离的情况。尝试将保护专项规划与控规统一管理，梳理出街区保护提升中的管理逻辑，为老城更新提供管理工具，使得保护与发展在管理层面更好地协调运作。同时，重视文化的传承和活化利用，对接北海文旅融合发展的方向和要求，力求在引领老城历史文化保护和持续繁荣方面做出贡献。