城市化背景下S市D区社区治理创新的调查与思考

赵俊文

（长沙民政职业技术学院，湖南 长沙 410004）

求木之长者，必固其根本。基层治，则国家强。习近平总书记指出：“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了”。本文笔者在S 市D 区通过开展社区治理调查，结合该地社区治理现状，分析提炼出推进社区治理创新的对策与措施，期待打造社区共建共治共享的治理新格局。

一、城市化进程中S市D区社区治理面临的挑战

（一）基本民生公共服务均等化供给需求日益突出

在城市化进程中，人口扩容势必发生，如何高效管理不断增大的人口规模，特别是做好对非户籍人口的管理和服务，是基层社会治理过程中面临的一个关键问题。S 市D 区的经济发展战略在区内不同街道空间的布局是不一样的，这导致各街道人口异质性不断增大，如何推进不同人群基本公共服务均等化供给变得日益迫切。根据笔者的调研，部分社区是近几年在农村村委会的基础上改制而成的，这些社区的公共资源配置不太合理甚至处于空白状态，基本公共服务供给水平仍然较低，基本民生保障与民众的实际需求还存在较大差距。

（二）人户分离现象与社区属地管理原则的冲突日益明显

随着人口大流动，人户分离现象变得日益普遍，这对社区治理中的“属地管理”原则形成了前所未有的冲击。人口流动加快，导致很多属地管理的困境出现，基层社区干部有苦难言。属地管理本是层层压实责任的工作要求，是根据所在地域确定具体管理机关，从守土有责的角度确保治理有效。但在S 市D区，一些职能部门却以属地管理为名，随意向下摊派本部门职责内的整改治理任务，把一些自己职责范围内的、风险大的、棘手的工作推给基层社区，导致基层社区不堪重负。

（三）网格服务管理精细化、智能化发展面临挑战

在城市化建设进程中，需要加强精细化、智能化的网格服务管理，在街道社区管辖区划分基层治理网格。根据笔者的调研，目前D 区网格化管理依然存在“九龙治水”格局，网格交叉纵横、多头管理，形成相互分割的信息孤岛。如何深化网格化服务管理工作，理顺各部门关系，实现系统化管理，给基层社区治理也带来了挑战。

（四）社区治理的社会化、专业化发展面临挑战

从全国经验来看，社区治理社会化和专业化的趋势日益明显，也是未来社区治理客观要求。D 区在这两个方面还存在诸多“短板”，比如如何激活基层社会力量、吸引社会工作人才来参与社区治理都是值得重视和努力的工作。

二、S市D区社区治理的实践与局限

（一）社区治理的理念融合不够深入

首先，社区治理的重要理念没有较好地融入到D区重要的政策文件之中，这是导致社区治理相对停留在传统思维阶段的重要原因。其次，政府对社会建设缺乏足够的重视程度，或者说没有很好地兼顾经济建设和社会建设之间的平衡关系。从D 区的实际情况来看，虽然已经深刻认识到公共服务供给不足是社会经济发展的短板，但无论从政府年度目标的设计来看还是从公共服务的资金投入来看，政府对社会建设的重视程度都有待提高。再次，部分政府工作部门和一些工作人员在思想上对社区治理创新及其手段或方法的运用存在一些误区甚至偏见，需要转变观念。

（二）基本公共服务资源配置空间分布不均衡

S 市D 区在社会经济发展和城市化进程中，已经明确意识到公共服务的“短板效应”，也在不断地努力化解这一普遍性难题，服务的数量和质量不断提高，但仍然有诸多困难需要面对。

1.义务教育

近些年，D 区在义务教育上所取得的成就是有目共睹的，但仍存在不少问题和短板：第一，城区义务教育资源不足，学校招生和消除大班额工作压力较大。D 区作为S 市政治、经济和文化的中心，进城务工人员特别集中，跨区就读学生较多，义务教育的学位需求逐年增长。第二，教育财政投入需求与实际投入之间的矛盾十分突出。第三，由于职责权限的分配不均衡，公办幼儿园学位建设压力巨大。第四，教师资源结构性短缺问题依然比较突出，城乡间、校际间中小学校教师数量和素质不平衡的问题仍然比较突出。

居民对义务教育的满意度评价是反映义务教育供给状况的重要指标，从调查结果来看，三种类型社区的居民对义务教育的满意度（赋值在1‐5 分之间）评价还是存在比较明显的差异，具体可参见表1。究其原因，这是城市基本公共服务供给严重滞后于城市住宅（尤其是商品房）建设的结果和表现。

表1 D区三类社区居民对义务教育满意度评价统计

2.医疗服务

医疗服务是民生领域的重点问题，关乎群众幸福感的提升。D 区为了推动全区医疗服务供给做出了巨大的努力，为民生服务事业奠定了一定基础。但进一步来看，D 区在市场性较强的社会医院方面发展较快，而在公益性较强的公立医院方面则发展十分缓慢。与义务教育的空间分布特征相似，D 区在医疗卫生资源的配置上也呈现出明显的空间结构性差异。这可以从三大类社区居民对医疗资源供给的满意度评价（赋值在1‐5分之间）得到间接性反映，具体参见表2。

表2 D区三类社区居民对医疗服务满意度评价统计

3.住房公共服务与养老服务

（1）住房公共服务

住房公共服务是由市房产局统筹管理的，区级政府在这方面没有太多的权限。但按照社区“属地管理”原则，辖区范围内的廉租房管理以及社会服务则由区级政府来具体承担，这一体制导致廉租房小区治理矛盾重重。

（2）养老服务

人口老龄化是全球尤其是我国在21世纪面对的重要挑战。D 区在养老服务方面取得了一定的成效，但与全区居民对养老服务的需求相比可以说还有较大的距离。布局在社区的老年活动室、老年人日间照料中心以及图书室等是满足老年人以及广大群众养老服务需求的基础设施。虽然笔者在社区调研期间看到大部分社区有上述三类基础设施，但居民对上述设施的知晓率和使用频率并不太理想。另外，笔者在社区实地走访中发现位于城中心的老城区人口老龄化问题更为严峻，尤其是空巢老人、独居老人的比例相对要更高一些。总之，如何加强养老服务体系建设也会是D 区今后的重点工作。

（三）社会组织发展不够健全

政府不是公共服务供给的唯一主体，还有民营组织、社会组织和居民自治组织，以及个人和市场力量等。社区作为公共服务供给的主要场所，社区治理需要最大限度地调动上述各种力量来构建“共建、共治、共享”社区治理新格局。目前D 区社会组织登记、培育、管理制度初步建立，社会工作事业逐渐起步，持证社工人数偏低，社区治理手段比较单一，社会服务领域缺乏枢纽型社会组织，社会资源比较有限。

（四）社区工作者薪酬待遇得不到有效保障

从笔者对D 区社区工作者的调查来看，该区拥有一支结构合理的社区工作者队伍，社区工作者日常工作比较忙碌，日常工作所涉及内容十分广泛，而且加班几乎是他们工作的常态。但由于受到D 区财政收入的限制，辖区内部分社区工作者的工资不能按时发放到位，有的社区工作者欠薪长达一年之久。此外，社区工作者内部“同工不同酬”和社区工作者超额超编现象也仍然存在，那些资历较浅和临聘人员相对承担了较多的工作任务，但报酬却不及其他同事。

三、S市D区社区治理创新的对策和建议

（一）树立科学的社区治理意识和理念

1.科学合理设计和规划社区治理体系

推进社区治理工作需要因地制宜地建立社区治理结构体系，其一般是指由国家（政府）、“中间组织”和民众所构成的具有相互作用的一个整体结构。在社区治理结构体系中，政府是诸多行动主体中的核心或领导者。因此，政府必须要将辖区内社区治理的基本思路纳入相关行动纲领。一般而言，地方政府的“五年规划”和年度工作目标是社会经济发展事业的重要行动纲领。D 区“十四五”规划以及下一年度的政府工作安排要围绕社区治理做详实的设计和规划，以便在理念和政策上对社区治理形成引领。

2.重视社会建设工作

D 区社区治理所面临的挑战，在一定程度上与对社会建设的重视程度不够相关，特别是关乎社区治理的乡镇（街道）社会工作站建设严重滞后。D 区要在整体上逐步重视社会建设，特别是要尽快重启乡镇（街道）社会工作站建设工作，并配套相应的政策和资金尽快推进实施，以促进社区治理改革创新。

（二）根据人口结构开展社会服务和社区治理工作

社区治理的目标就是以社区为平台提供社会福利和社会服务，满足人民群众不断增长的需要，化解社会矛盾和冲突、维持基本社会秩序和稳定，最终通过和谐社区建设实现社会和谐。要实现这一目标，基本前提就是要全面、客观、准确、科学地认识人民群众的需求，进而以需求为导向建立和完善公共服务体系。随着社会经济的全面发展特别是城市化进程的不断推进，在社区治理中引入空间社会结构理念是非常重要的。

1.建立和完善全区统一的人口经济社会特征数据库

建立和完善全区的人口经济社会特征数据库，不仅是了解辖区居民需求及其差异的重要基础，而且更是建立多层次、差异化的社会福利和社会服务体系的基本前提。本次调研发现，D 区有多个部门统计辖区人口信息，除了统计局之外还有公安局、民政局和教育局等。然而，这些数据由于统计标准和时间的差异呈现出数据不统一，比如各个社区的户籍人口和常住人口就存在较大的出入。建立人口经济社会特征的数据库是以数据使用为目的，即通过数据了解、挖掘人们的各种社会需求，为社会服务政策的制定、实施以及评估提供事实性依据。然而从笔者的调研来看，现有的各种统计信息基本上只是用来满足信息报表的填写，对数据之中隐藏的潜在信息缺乏有效的挖掘。大多数据只是停留在描述阶段，对各个数据为代表的指标值之间缺乏相关性分析。现有的这种数据收集状况难以及时掌握全区以及各个街道、社区人口经济社会的特征，因而就难以客观而准确地掌握不同区域、不同人群的需求，进而会影响社区治理政策的制定、实施和评估等。

2.夯实政府提供基本民生服务供给的能力

随着城市化进程的推进，D 区正处于人口快速增长的阶段。这里的人口既包括户籍人口，也包括外来人口、城市新移民以及流动人口等。D区基本民生服务供给上目前主要面临着两个挑战：一是随着城区人口的增长基本民生服务供给有待扩大；二是如何满足人们对基本民生服务供给的差异性需求。若要回应上述挑战，就必须在义务教育、医疗机构和保障性住房等基本民生服务领域提升供给能力，合理配置公共资源。

在义务教育领域，一是在小学校园建设布局上应逐渐向中心之外特别是城郊转移。二是在师资力量上要通过政策引导、薪酬激励等形式鼓励优秀师资在辖区内学校均衡性分布。三是以受教育权利均等化为原则打通小学－初中－高中的升学机制，合理引导人们的择校需求。建议联合S 市D 区两级政府成立专门的“管理委员会”，将涉及商品房开发中义务教育基础设施配套建设的相关审批部门整合进这一机构，作为这一区域相关工作的协调和执行机构，进一步强化相关政策和项目的协调力度。

在医疗卫生领域，D 区相对拥有较为优质的医疗资源，但在医疗资源空间布局和各级各类医疗机构功能互补上有待改善。笔者建议在区内形成一个医疗资源空间布局合理，各级各类医疗机构功能互补，由市属医疗机构、区属医疗机构、社区公共卫生服务中心三级公共医疗机构组成的医疗卫生体系，形成与D 区作为S 市中心城区相匹配的医疗卫生事业，实现“小病到社区、大病去医院”的合理就医需求，满足人民日益增长的医疗服务需要。

在公共住房保障方面，D 区目前还只是完成市政府统一负责建设的廉租房管理等工作，而在公租房建设上有待进一步发展。按照“属地管理”原则，虽然廉租房小区不是D 区负责建设的，但管理责任则落在区政府以及对应的街道和社区层面。对此，目前要加强两项工作，一是逐步搞好廉租房小区基本公共服务建设工作；二是针对廉租房小区入住人员的特征建立融入型社会政策。除此之外，D 区还要加大对公租房的建设和相关政策配套工作，将符合公租房准入标准的外来务工人员、新就业的大学生和青年专业技术人员纳入公租房保障范围。

（三）努力推动社区治理中的政社合作

首先，社区居委会在承担部分政府下派工作的同时，应努力回归到以社区建设为主的功能。在当前背景下，虽然日益“行政化”的社区居委会很难摆脱其作为政府在基层“代理人”的角色，但社区居委会还是要积极发展居民自治，按照《中华人民共和国城市居民委员会组织法》回归到代表广大社区居民利益的自治组织。

其次，培育和发展社区新型自治组织，建立辖区内各类组织、单位和个人的沟通协调机制，围绕构建和谐社区而加强合作。随着社会经济的发展，物业管理公司、业主委员会、社区志愿者组织、辖区单位以及热心社会公益事业的个人都应纳入社区治理结构体系中来，为构建和谐社区添砖加瓦。

最后，创新社区公共事务的议事规则，通过“情理法”来协调社区关系。一般而言，社区居委会管辖的人口规模都比较大，且人口异质性较高，这往往导致社区认同难以达成，因此需要在社区居委会范围内创新公共事务的议事规则，比如可以推行“微治理”，即以物业小区甚至同一楼栋为单位开展社区议事和社区建设。在社区治理中还要综合应用“情理法”的调解手段来协调人们之间的关系和利益。

（四）培育和发展社会组织

1.大力培育社会组织并推动其积极健康发展

在推动社会组织积极健康发展方面，一是要通过颁布相关政策为社会组织赋权，使其具有一定的发展空间。具体而言，政府要在社会组织登记、年检、信息公开、税收优惠等方面加强工作。在坚持法治原则的基础上尽可能简化社会组织登记和审批程序。将社会组织的年检制度改为年度报告制度，以减轻社会组织的负担。利用相关网站或平台公开社会组织的相关信息，推动信息透明化并不断提升社会公信力。推进和落实社会组织税收优惠，为社会组织开展公益活动创造更大更有利的空间。二是要完善社会组织监管体系，逐步探索政府管理+社会监督的路径。

2.建立和完善社会组织参与社区治理的相关制度

随着公私合作理念的提出和推广，政府向社会组织购买服务日益成为世界各国政府向民众提供公共服务的重要形式。在近些年，国务院、民政部和财政部等相继出台了多项有关政府购买服务的政策措施。就民生服务领域而言，政府向社会组织购买社会服务已经取得有目共睹的成效。但从笔者的调研来看，D 区目前还没有出台适合于自身的、有关民生服务领域的政府购买服务管理办法。因此，D 区十分有必要出台一套适合于社会服务领域的政府购买服务管理办法。

3.努力推进社会工作人才队伍建设

推进社会工作人才队伍建设需要加强组织领导、加大宣传力度、加强组织培训与实践锻炼、开发设置专业岗位和建立相关制度等。结合D 区的实践来看，一是要成立专门的机构负责组织领导社会工作人才队伍建设工作，应先通过内部转化和外部吸纳两种主要途径不断壮大本区社会工作人才队伍；二是通过电视台、报纸和网络等平台积极宣传民生服务领域、社会工作界的先进事迹和经验等，讲好社会工作“故事”；三是依托“枢纽型”社会组织为辖区内的社会工作者开展培训；四是要根据D 区社会经济发展的需要，加强对社会工作人才的使用，在社区治理等多个民生领域设置一定比例的社会工作者岗位，形成政府工作清单，纳入政府年度规划之中。

（五）稳定保障社区工作者的基本薪酬待遇

1.积极引导和鼓励企事业单位以多种形式支持所在社区的社会服务事业

D 区是S 市的中心，各类企事业单位星罗棋布地分布在辖区范围之内。从社会治理的角度来看，这些企事业单位都是推动所在辖区社会建设、社会服务和社区治理事业的重要力量甚至是直接出资人。然而，目前D 区尚未形成真正的“共治共建共享”社区治理之格局，其社会资源投入水平远远落后于城市化进程和社会经济发展。因此，如何更好地动员这些企事业单位践行社会责任、关注社区治理，需要D 区政府做好规划。从长远来看，D 区在社区治理中除了采取实际行动之外，一是要着力改变那种认为社区治理只是国家与社区居委会的责任，而与企事业单位无关的观念，要大力倡导企事业单位的社会责任，促进企事业单位在谋取自身利益的同时，通过从事社会服务和公益事业提升自身的社会知名度和社会影响力。二是在新的《慈善法》颁布的背景下，D 区既要发展区一级的基金会，还要注意培育社区基金会，为切实发挥公众慈善资源在满足社会服务需求中的作用积极做好准备。

2.切实解决社区工作者的薪酬待遇问题

广大社区工作者是社区治理的核心力量，而提供具有一定竞争力的薪酬待遇是社区工作者积极参与社区治理的基本保障。就D 区的现状而言，必须花大力气解决目前在社区工作者薪酬待遇中存在的拖欠工资的问题，尽可能扫除一切历史遗留问题。如果这一问题不能得到很好的解决，笔者在前面提出的诸多对策建议都会显得苍白无力。除此之外，要赋予这一职业所必需的名份、礼遇、尊重和重视，还要严把社区工作者人员“进口”关，为广大社区工作者创造更加公正公平的工作环境。