聚焦交通部门预算编制科学性、精准性、前瞻性、引导性目标 改革创新预算管理新思路——浙江省交通部门预算编制专题研究报告

浙江省交通运输厅课题组

（浙江省交通运输厅，浙江 杭州 310009）

一、省级交通部门预算编制现状

省级交通部门编制工作每年于6月启动，通常持续半年以上。预算编制工作由省厅财务处牵头，负责工作布置并与省财政厅沟通对接，确定年度预算收入盘子。厅机关各处室及厅属各预算单位作为预算编制责任主体，负责具体编报年度预算资金需求并报经厅分管领导审定。省厅财务处进一步采用“一对一”模式，对各单位(处室)的预算需求进行一一对接，统筹平衡后形成年度预算收支盘子。

（一）“十三五”部门预算收支概况（见图1）

图1 “十三五”期各年省级交通预算资金收入（支出）情况

“十三五”期，省级交通部门可统筹省级预算收入约611亿元（年均122亿元），主要包括燃油税资金409亿元（年均82亿元，占比约67%）、省财政一般预算内资金等其他资金202亿元（年均40亿元，占比约33%），主要包括中央返还我省燃油税资金可统筹部分、财政一般预算内资金、向财政争取的阶段性专项政策支持资金。其中：燃油税资金可统筹部分主要是中央返还我省燃油税资金总量中扣除切块市县及宁波、公安水利补贴等固定支出后，纳入年度预算收入盘子由厅统筹安排的部分；财政一般预算内资金主要是省财政一般预算内资金安排用于部门基本支出、普通公路水路项目建设支出等稳定的持续性支持资金；阶段性专项政策支持资金主要是向省财政争取、一定时期内、用于支持交通发展建设的特殊支持资金，例如省财政一般预算内资金支持“四好农村路”考核奖补等。

按照“以收定支”原则，“十三五”期，省级部门预算支出611亿元（年均122亿元），预算收支基本保持平衡，主要包括省级支出102亿元（年均20亿元，占比约17%）和专项转移支付市县支出509亿元（年均102亿元，占比约83%）。其中：省级支出包括基本支出和项目支出，基本支出主要用于机构日常运转，包括人员支出和日常公用支出等，根据省财政厅明确的行政事业单位基本支出标准核定；项目支出主要用于部门履行交通行业发展职能、贯彻省委省政府重要部署、完成年度工作目标，主要包括行业管理、厅属院校基建及条件建设、安全及应急、信息化建设、交通科技支出等，主要以省财政厅明确的支出标准及具体资金支持政策为依据编报。专项转移支付市县支出主要用于全省公路、水运、通用机场等综合交通运输事业发展，包括“项目法”和“因素法”管理资金，以《浙江省交通运输发展专项资金管理办法》及配套交通资金补助政策文件为依据编制预算。

（二）存在的问题

“十三五”以来，按照中央和省委省政府预算改革的整体决策部署，省级交通部门在预算管理工作体系、预算资金制度体系、预算资金支出结构、预算资金统筹整合、全面预算绩效管理等方面取得了一定的成效，省交通运输厅已连续四年被评为省级部门财政管理绩效综合评价先进单位，2020年度在省政府部门先进单位中位列第一。但是，对标“科学、精准、绩效”的预算改革高要求，结合当前交通预算面临的新形势，交通部门预算管理仍存在一些问题和不足，亟需以改革为引领，以问题为导向，进一步改革提升和规范加强部门预算管理工作。

一是预算管理制度标准体系不够完善，预算编制依据不够充分。其一，与财政事权和支出责任划分改革相适应的“1+1+N”改革配套资金补助政策体系亟需进一步完善。为匹配财政事权和支出责任划分改革，适应省道网规划调整、交通强省建设等重大改革形势，按照构建完善“1+1+N”改革配套政策体系的工作目标，新一轮“四好农村路”奖补等N项配套政策体系闭环尚未实现。其二，市县因素法资金管理科学性需要进一步提高。“因素法”资金分配涉及因素过多过细，分配客观科学性不够，特别是与相关办法相适应的省道建设及大中修、普通国省道日常管养、公路行业管理经费等“因素法”资金分配的具体因素、权重及测算公式均有待进一步明确。

二是预算资金统筹管理机制不够健全，资金支出结构不够优化。其一，部分预算收入未纳入厅统筹安排。对上年度结余资金、审（核）价后节余资金、缴库资金等，个别单位仍将其视为自有资金安排，缺少纳入部门预算收入“一盘棋”统筹的大局观念，部门预算资金统筹使用效率有待进一步提高。其二，预算编制归口统筹有待进一步深化。安全应急经费等同类型支出预算由相关业务部门各自编报，未能归口一个部门统筹审核管理，易造成多部门、多口子重复安排的情况。其三，预算资金统筹支持重点不够突出。围绕省委省政府和厅党组重点工作部署，预算资金安排上不够聚焦，精准性、引导性不足。例如，平安交通建设、共同富裕示范区建设等重点工作资金支持都还不够聚焦。

三是预算项目编制前期工作不够到位，预算执行情况不够理想。其一，预算项目前期谋划不足。预算编制存在“前期不充分、匆忙上项目、预算刚性不足、年中调整频繁”的问题，预算项目储备库管理模式还未健全。其二，预算项目前期审核有待强化。项目法资金安排主体责任不够明确，缺乏联审复核机制，特别是在综合交通投资计划预算资金安排下达后，部分项目工可等前期工作未能如期完成或建设实施进度严重滞后，导致市县“项目法”资金“下得快，花得慢”、执行情况不够理想等问题。其三，跨年度预算项目资金安排不够精准。部分预算项目资金安排缺乏对全周期预算滚动安排的考虑，资金一次性申请需求、一次性安排到位，与政府采购合同的资金支出计划或项目建设投资计划不匹配，造成项目资金年终结余多、预算执行率低等问题。

四是预算绩效管理纵深不够，资金使用绩效不够突出。其一，部分预算资金绩效目标不够清晰。部分项目支出绩效目标设置不够细化量化，或不能真正体现绩效目标，总体上目标设置较为笼统，对资金使用的约束力不足、引导性不强。其二，重点项目支出绩效评价覆盖面不够。部分重点项目支出仅开展了绩效自评，对省级专项转移支付市县资金重点建设项目、重点政策制度等尚未进行全面评价。其三，预算执行监督和绩效评价结果应用不足。对专项转移支付市县资金执行尚未建立常态化的监督检查、信息报送等机制，在上级财政、交通、审计等部门专项检查时，存在临时布置、匆忙应对的情况。同时，市县资金分配时还未充分体现绩效因素，绩效评价结果与预算资金安排挂钩机制尚未完全建立，预算编制、执行、绩效三者的有效衔接仍有不足。

五是管理方式数字化赋能不足。现阶段预算执行情况跟踪的数字化管理深度不够，缺乏便利高效的信息系统支撑。预算管理信息化、数字化支撑不足，预算管理尚未实现全过程可追溯留痕管理。项目库建设有待按全过程全链条管理进一步优化，对市县预算执行动态监控有待依托信息化手段进一步完善。

二、交通部门预算管理面临的形势

（一）聚焦交通资金供需矛盾突出的新形势，要求进一步树立“过紧日子”的预算收支理念。

一是交通资金来源有限，难以满足行业发展需求。“十四五”期，我省计划完成综合交通建设投资约2万亿元，同比增长45%，资金保障任务十分艰巨。目前，交通资金保障仍处于“内循环”状态，除中央专项补助资金外，主要以中央返还燃油税（基数加增量）为主，且返还增量多年未有增长，加上公共财力保障力度有限，难以支撑交通“稳投资、稳增长”的发展需求。同时，当前政策框架下交通投融资渠道受限，政府投资项目只能通过合规发行政府一般债券或专项债券举借债务。但目前我省省本级地方政府性债务率已超黄色警戒线，未来新增省级政府债券资金额度存在极大不确定性。

二是财政收支紧平衡长期存在，需进一步强化“过紧日子”要求。在当前世界经济环境不确定、新冠疫情巨大变量和减税降费等政策性减收因素综合影响下，财政预算收入形势存在较大不确定性，收支紧平衡长期存在，要求进一步强化资金统筹和使用效益，财政资金分配要突出重点、提质增效。各项支出务必精打细算，要把每一笔钱都用在刀刃上、紧要处。要常态化贯彻落实“过紧日子”要求，加强财政资源统筹，在保证工作任务不减、工作质量不降的前提下，进一步压减非急需刚性支出，压减行政支出，降低行政成本。

（二）聚焦综合交通改革的新形势，要求进一步优化预算支出管理，强化财政资金配置效率。

一是进一步深化预算管理制度改革。自中央提出建立现代财政制度以来，预算管理制度改革持续推进深化。国务院于2021年印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号），明确提出要进一步加强财政资源统筹，构建以绩效为核心的集中财力办大事财政政策体系和资金管理机制；规范预算支出管理，推进支出标准体系建设完善，建立健全预算项目库管理机制；加强中期财政规划管理。建立跨年度预算平衡机制，实现财力的动态平衡，强化中长期财政规划约束力。

二是进一步推进财政事权和支出责任划分改革落地。目前省级层面根据财政事权和支出责任划分改革精神，着手构建完善配套政策体系建设，强化省级资金投入保障。其中，以省政府出台的交通领域财政事权和支出责任划分改革实施方案为依据，省交通运输厅会同省财政厅已修订完善交通运输专项资金管理办法，改革调整了交通专项资金的支持方向、分配方式等原则性规定，进一步强化资金的市县自主统筹责任。其二，逐步完善省级资金具体补助政策，要求明确各项资金补助标准、范围、资金管理方式等细则，如高速公路建设、普通国省道建设养护、水运基础设施建设、通用航空建设、农村公路管养、运输结构转型升级等省级资金补助政策，要求进一步提高省级资金补助科学性、精准性。

三是进一步强化交通资金拨付使用监管。清廉交通建设明确要求加强资金管理领域清廉建设，强化预算刚性约束，对资金拨付使用进一步强化监管，严格拨付时限要求，加强调剂监督，加强项目内部审计和行业审计。近年来，中央和省级不断加大资金监管工作力度。自新冠疫情以来，财政部对“中央直达资金”明确制定监控工作方案，要求各地认真落实直达资金监控各项任务和配套措施，相关部门协同发力强化直达资金日常监管和重点监控，确保资金安排符合相关制度规定、体现政策导向。聚焦实施好中央车购税和燃油税直达资金政策，要进一步强化对交通资金使用跟踪监管。

（三）聚焦深化预算绩效管理改革新形势，要求进一步推进预算绩效一体化闭环管理。

一是进一步探索全过程预算绩效管理。根据“全方位、全过程、全覆盖”实施预算绩效管理的改革工作目标，2021年省财政厅将重点破解资金配置效率和使用效益不高、政策碎片化、绩效目标不科学、重大政策出台未全面评估等难题，明确建立重大政策事前论证评估机制、完善重大财政政策绩效评价机制等重点工作。预算绩效管理贯穿预算编制执行全过程，从源头上对预算编制的精细化提出了更高的要求。

二是进一步推进部门整体绩效预算管理改革。为准确地反映部门财政支出的整体绩效，2014年起我省进行省级部门整体支出绩效评价探索，进一步提高主管部门预算责任主体的积极性。省级交通部门将按照试点要求推进整体绩效预算改革，围绕部门职责、行业发展规划、省委省政府重点部署任务等建立部门整体绩效目标，进一步优化预算绩效管理。

三是进一步提高预算管理信息化水平。以数字化改革为抓手，深化预算管理制度改革要求，增强财政透明度，用信息化、数字化手段支撑预算管理，规范工作流程。省级层面深化预算绩效管理改革实施意见也提出，要按照“整体智治、协同高效”要求，依托数字化改革手段，加快打通包括预算项目库、预算编制、指标管理、预算执行等财政管理系统链条，将绩效业务规范全面融入预算一体化系统，实现全过程闭环管理。

三、改革举措建议

部门预算编制要坚持目标导向、问题导向和结果导向，坚持“精准聚焦、零基预算、绩效引领、数字赋能”的原则，深入贯彻落实国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》的要求，聚焦全省综合交通发展新形势新要求，聚焦“科学、精准、绩效”的六字要求，围绕实现“六个更”的目标，提出“六个进一步”的具体改革举措，推动预算管理实现“权责清晰、绩效引领、数字赋能、闭环管理、阳光规范”。

——绩效引领：深化全面预算绩效管理，强化预算支出制度标准体系建设，将绩效因素嵌入资金补助政策或资金分配方案，明确预留一定比例的绩效考核分配资金，待绩效考核后下达。

——数字赋能：按照整体智治理念，推动数据共享、流程再造和业务协同，以数字化改革推进预算管理现代化，提升预算全过程全链条管理的数字化、智能化、智慧化水平。

——闭环管理：推进预算管理全过程一体化，分工完善预算审核、安排、下达、执行、绩效监管等全过程全链条动态管理。推进资金补助政策全覆盖、预算执行监控全覆盖、重大资金政策绩效评价全覆盖。

——阳光规范：强化预算源头控制，扎好资金使用的笼子，构建制度管权、管事、管钱的清廉交通建设长效机制。推动预算管理全过程留痕，进一步提升预算的阳光规范、公开透明。

具体改革举措如下：

（一）预算标准更规范：进一步完善预算资金制度体系。

一是健全“1+1+N”财政事权和支出责任划分改革政策补助政策体系。在《浙江省交通运输领域财政事权和支出责任划分改革实施方案》、《浙江省交通运输发展专项资金管理办法》“1+1”总体框架下，在已出台高速公路、农村公路、水运基础设施、通用航空发展等省级资金补助政策的基础上，加快研究出台国省道建设养护补助、运输结构转型升级奖补、新一轮“四好农村路”奖补等政策标准。同时，按照省委省政府重点工作部署，研究谋划高质量发展建设共同富裕示范区、碳达峰碳中和等资金支持政策，完善“1+1+N”资金补助政策体系，提高预算资金管理规范性和引导性。

二是优化交通运输发展专项资金分配机制适应财政事权和支出责任划分改革。适当下沉国省道建设养护财政事权和支出责任，优化调整交通运输发展专项资金结构，进一步提高“因素法”资金分配比重。强化市县对“因素法”资金统筹的主体责任，市县交通主管部门应及时主动加强与同级财政部门对接，按照当年实际重点工作任务尽早编实编细预算，提高资金统筹配置使用效率。省级各业务部门应严格落实《浙江省交通运输发展专项资金管理办法》要求，重点完善普通省道建设及大中修工程、普通国省道日常管养及公路行业管理经费等“因素法”资金测算的具体因素、权重、测算公式等，提高资金管理的科学性、合理性。

（二）预算谋划更精准：进一步强化预算项目前期审核。

一是建立预算项目储备机制。各级交通主管部门应增强规划、计划与预算安排的衔接，谋深谋细3～5年重点工作，并以项目为基本单元推进项目库建设，建立健全项目入库评审机制（重大项目入库前应按规定开展事前绩效评估）和项目库动态管理机制，结合政策和项目实施进度，滚动编制项目分年度预算需求并纳入预算项目库；对未纳入预算项目库的项目，原则上不得安排预算。结合综合交通“十四五”规划及年度投资计划，重点推进综合交通建设项目库建设，强化项目储备和全过程动态监管机制。

二是强化预算项目资金安排审查机制。进一步压实省级各相关业务部门的主体责任，加强对资金计划安排的审查力度，确保项目年度内可实施、资金可全部执行。重点强化综合交通建设投资计划安排“双审、联审”机制，避免预算资金计划安排审核单部门“内循环”，对下年度新列入计划的项目和预计下年度难以全面具备建设条件的项目，原则上不纳入下年度预算资金安排范围；对本年度实施进度严重滞后于计划的项目，将在下年度预算资金安排作酌情调整，切实避免因前期工作不到位、项目建设实施进度滞后等导致市县“项目法”资金沉淀闲置、“下得快，花得慢”等问题。确保预算项目年度内可实施、资金可全部执行，从源头避免资金沉淀问题。

（三）预算统筹更有力：进一步强化预算资金统筹管理。

一是强化收入全口径统筹。进一步贯彻落实省委省政府“过紧日子”要求，按照“收入一个笼子，预算一个盘子，支出一个口子”的要求，进一步加大预算收入统筹力度，盘活各类存量资源，及时清理结余结转资金，压减一般性支出，确保预算收入完整性，提高资金配置效益。

二是进一步明确预算统筹归口管理业务部门全过程管理主体职责。各级交通主管部门应进一步明确预算统筹归口管理业务部门全过程管理主体职责，分工完善预算审核、安排、下达、执行、绩效监管等全过程全链条动态管理，强化预算管理业务部门与财务部门协同机制。省级层面在信息化、宣传、科技、院校基建及条件建设等资金已明确统筹归口管理的基础上，重点强化综合交通建设、综合交通执法、交通安全应急方面预算资金的统筹归口管理。

三是强化支出统筹保重点。积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定预算支出规模和结构。预算安排要围绕中央、省委省政府重大决策部署，集中财力办大事，重点增强对重大战略任务、重要发展规划、重大项目的财力保障，精准聚焦高质量发展建设共同富裕示范区、高水平交通强省建设、“四好农村路”示范省建设、碳达峰碳中和、安全与应急体系建设、科技创新补短板等领域的资金支持和引导，着力提高预算资金精准性、引导性和前瞻性。

（四）预算执行更到位：进一步强化预算执行监管。

一是建立预算安排与预算执行挂钩机制。对市县年度交通运输发展专项资金总体预算执行率低于85%的，在次年度预算安排时对“因素法”资金一律压减10%；低于90%的，一律压减5%。交通运输发展专项资金明确不得用于人员经费及楼堂馆所等与交通项目建设养护和管理工作无关的支出，不得用于平衡年度预算。对交通运输发展专项资金存在低效无效或无法执行等确需调整使用的，明确按规定及时调整预算，切实避免资金沉淀闲置，影响资金执行率。对“因素法”资金，强化市县对资金统筹安排的主体责任，市县交通主管部门应及时对接同级财政，按照地方预算管理要求统筹调整资金使用；对“项目法”资金，市县交通主管部门应及时会同同级财政部门提出调整申请，由省厅会同省财政厅审核后联合发文调整预算安排。

二是加大财政存量资金盘活力度。各级交通主管部门要定期组织做好交通运输发展专项结余结转资金清理工作，落实资金使用主体责任，对结余结转项目实施清单式管理，切实采取有效措施加快资金执行。严格落实财政部门关于财政存量资金清理工作：对人员类项目，年度执行结束时，当年未支付的预算资金收回财政统筹；对运转类和特定目标类项目，年度内已编制用款计划的预算资金，可结转下年继续使用，连续两年未用完的结转资金收回财政统筹。

三是健全预算执行监管长效机制。各级交通主管部门应切实落实审计、督查等发现问题整改，进一步强化预算执行常态化监控，动态跟踪掌握预算执行情况并落实约谈通报机制。省级对市县交通运输发展专项资金从当年7月开始执行“月报送、季通报、年考核”机制，对资金执行进度严重滞后的地市实行约谈，采取切实有效措施加快资金执行，避免资金“下得快，花得慢”、“重资金争取，轻执行监管”等问题。

（五）绩效导向更突出：进一步深化全面预算绩效管理。

一是完善绩效目标设置。在现有预算绩效目标库基础上，进一步优化完善交通预算项目绩效目标体系设置，提高预算项目绩效目标质量，构建交通项目特色的绩效目标体系。对需要财政预算安排的重大政策和项目应开展事前绩效评估，形成指向明确、细化量化可测量的核心产出和效益指标。进一步加强预算项目绩效目标的两级审核，并将绩效目标审核情况作为预算安排的重要依据，对绩效目标设置不够清晰、不够精细的项目，原则上不予纳入预算安排。

二是扩大预算绩效评价覆盖面。加快推进交通运输领域全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体系建设，将绩效评价从项目评价向政策评价和部门整体绩效评价拓展。在中央资金重大交通项目绩效评价全覆盖的基础上，落实交通部门预算资金重点项目第三方绩效评价常态化机制，省级层面牵头落实重点项目完善年度绩效抽评机制。

三是加强绩效评价结果应用。各级交通主管部门要切实加强绩效评价结果应用，将绩效评价结果与完善政策、调整预算安排有机衔接，强化绩效引导约束。省级各部门在制定资金补助政策或预算资金分配方案时，应明确一定比例的绩效考核分配因素，待绩效考核后下达资金。

（六）管理方式更智慧：进一步推动预算管理数字化改革。

一是加快推动全省综合交通建设项目库数字化建设。依托综合交通三年大会战作战指挥系统、阳光监管平台等现有信息化系统，结合车购税普通省道和农村公路“以奖代补”数据支撑系统建设要求，打通中央、省、市县各级交通建设数据资源，系统化构建全省综合交通建设项目库，完善建设项目入库储备、业务审查、统一复核、统筹平衡等资金分配前置工作程序，并逐步建立完善全覆盖、全链条的建设资金执行使用监控机制，实现项目、计划、资金等业务全流程数字化、可视化管理。

二是逐步提升预算管理智慧化水平。利用数字化手段，整合交通、财政现有信息化系统数据资源，推动预算管理流程再造，实现资金从预算安排源头到使用末端全过程来源清晰、流向明确、账目可查、账实相符，进一步提升预算的阳光规范、公开透明。争取打通“交通建设项目库”“阳光监管平台”“预算一体化系统”“国库集中支付系统”“地方政府债务管理系统”等信息化系统，适时开发专项转移支付市县资金智慧化监控系统，进一步加强中央直达资金、交通运输发展专项资金及交通债券资金等预算执行全口径监控管理。