“双层嵌套”：网格化政策执行中的双重逻辑

2022-07-15谢小芹任世辉王孝晴

原生态民族文化学刊 2022年4期

谢小芹　任世辉　王孝晴

摘要：网格化政策执行的成功往往需要政府和社会双方合力协作。已有研究主要从治理、社会整合与政策创新扩散三个理论视角切入，而相对忽视了政社互动视角及其生成机理。基于成都市郫都区网格化政策执行的个案研究发现，网格化政策执行中存在“双层嵌套”逻辑，即政府规制逻辑和社会参与逻辑。宣传先行、统一指挥、流程再造构造出政府规制逻辑，党员带头、组织协同、群众参与形塑出社会参与逻辑。两种逻辑并存且相互嵌套，贯穿于“网格员吹哨，部门报到”机制中，打通了政策执行的“最后一公里”。地方政府在执行公共政策时要充分发挥政府和社会的各自优势及两者的互补特性，以期提高政策执行的适应力和灵活性，确保政策目标顺利实现。

关键词：网格管理;政策执行;政府规制;社会参与

中图分类号：C954 文献标识码：A 文章编号：1674 - 621X（2022）04 - 0062 - 13

一、问题的提出和文献综述

（一）问题的提出

中国网格化管理新模式源于2004年北京东城区首创以“维稳”为目的“万米单元网格城市管理”。而后浙江舟山在2007年推行“网格化管理、组团式服务”模式，紧接着上海、浙江和四川等地也先后尝试。北京西城“全响应”模式、上海闵行“大联动”模式和浙江舟山“网格化管理、组团式服务”等成为典型模式。2013年召开的党的十八届三中全会上关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出了“网格化管理”，该决定提出要“坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”[1]。十九大报告进一步提出要“加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。由此可见，“‘网格化管理’已然成为当前城市管理领域流行的政策标签”[2]。网格化管理被视为解决基层社会问题的有效工具，能够打通政策执行的“最后一公里”。

当前网格化改革的效果呈现出较大区域差异，一些地方的网格化改革存在“一放就乱，一收就死”的僵局。四川成都市郫都区网格化改革并未陷入这一僵局，为何会如此？从公共政策执行的角度来看，本案例同时蕴含了政府规制和社会参与两种逻辑，即宣传先行、巡视检查、统一指挥等系列政府规制逻辑，彰显出较强的行政性;积极动员、多方参与、深度吸纳等社会参与逻辑，凸显出较强的社会性。本文将在公共政策执行过程中通过援引政府规制来强化行政优势，同时又通过借用社会参与来发挥多方力量、规避行政弊端的政策执行方式称为“双层嵌套”。具体而言，一方面政策执行需要依托于公权力为基础的政府来进行命令下达、宣传造势、统一指挥和资源调配，地方政府始终是执行的主导方;另一方面政策执行需要社会组织、企业、公众等多方积极参与，献计献策，这些民间组织或个体成为政策执行的有效辅助力量。“双层嵌套”方式能最大程度上确保公共政策执行“横向到边、纵向到底”及有效规避“上有政策，下有对策”。

基于此，本文所要回答的问题是网格化政策执行中的政府规制逻辑和社会参与逻辑分别是什么，两者如何交叉互补，如何通过“网格员吹哨、部门报到”机制打通政策执行的“最后一公里”。以郫都区“大联动、微治理”网格化改革为对象，本研究深度阐释了政府规制和社会参与的逻辑以及两者的互动关系，尝试刻画出地方政府政策执行的双轨性和交互性，进一步讨论政策执行灵活变通的可能性。

（二）文献综述

目前学界对网格化管理有着较丰富的研究成果，已有研究大致可归纳为3种理论视角。

1.治理理论。该理论强调网格化管理中的政府、社会、公民等多元力量参与协同治理。何海兵基于上海的案例实践，将网格化管理定位为“我国城市体制改革过程中的一种技术治理的思路”[3];卢福营认为“网格化管理有利于基层组织的重构和基层社会协同服务机制的建立”[4];文军提出“完善网格化管理的关键是要以社会前端管理为重点、整合资源，实现从单一被动向多元联动的转变”[5];陈荣卓、肖丹丹通过对北京、山西和山东社区网格的比较分析后得出“社区网格化管理应该与社区自治进行有机衔接”[6]。

2.社会整合理论。该理论认为网格化管理是基层社区打破组织间壁垒，实现无缝隙对接的方式。竺乾威认为“它（无缝隙政府理论）经历了一个從着眼于管理走向管理和服务并重的过程，通过网格进行全方位的管理和提供全方位的公共服务，并以此来提高服务的质量”[7];杨宏山等人研究了北京市朝阳区的网格管理，指出“如何在网格化管理的基础上，通过系统整合、信息集成、流程再造、绩效评价、合作治理和诚信管理等手段构建一种新型的、无缝隙的社会管理系统”[8]。

3.政策试点和扩散的视角。该理论强调地方政府创新和扩散的过程和动力机制。于溯阳分析了克拉玛依市的网格政策扩散的不同阶段及主体行为特点[9];赵强构建了“制度压力及其他地方政府本身特征因素对地方政府公共服务创新扩散（城市网格管理）影响的模型”[10];柴宝勇和周君玉基于范米特 - 范霍恩政策执行系统模型，指出了农村网格化政策执行过程中存在着政策目标及标准不清、资源供给单一化和行政化倾向等问题[11]。

综上，已有研究对网格化管理进行了较全面的研究，但仍有进一步拓展的空间：一方面对网格化政策执行机制急需深度挖掘。本文将着重分析网格化政策执行的行为逻辑和深层机理，理清府际关系、行政控制、资源输入和社会力量参与之间的复杂关系，纳入社会参与视角，进一步凸显社会力量对政策执行的影响。另一方面对网格化政策执行进行进一步的学理提炼。本文将深度解析自上而下的政府规制和自下而上的社会参与的双重逻辑，提出“双重嵌套”执行方式，揭示出中国政策执行的变迁规律和灵活执行的适度性。

二、理论框架：网格化政策执行的双重逻辑

通过文献梳理和田野调查，笔者发现地方政府网格化政策执行成功的关键在于政府和社会的通力合作，郫都区也不例外。该区网格化政策执行充分发挥了政府规制、社会参与的各自优势及两者嵌入、交叉互补的特性。

（一）政府规制与公共政策执行的行政机制

“规制”或管制来源于英文的“regulation”，经日本学者翻译后引介到中国。美国法学家赛尔兹尼克认为规制指“针对共同体认为重要的活动，由公共机构施加持续的、集中的控制”[12]。我国学者马英娟认为“规制以解决市场失灵、维持市场经济秩序为目的，基于规则对市场及相应经济活动加以干预和控制”[13]。将规制概念引入政府行为领域，形成了政府规制（或行政规制）概念，政府规制指“政府通过实施法律和规章制度来约束经济主体的行为” [14]，日本学者植草益认为“政府规制不仅包括对企业的进出口壁垒、价格规制等，还包括对产品和服务在安全、健康和环境等方面标准的规制”[15]。1997年经济合作与发展组织（OECD）将政府规制分为经济性规制、社会性规制和行政性规制三种类型，将规制拓展至行政文件形式和行政程序上[16]。此后，有学者开始反思政府规制的利弊，“政府规制奠基于市场经济和法治的制度环境之下，其正当性来源于修正市场机制的结构性缺陷，避免市场经济运行可能给社会带来的弊端。合宜的政府规制有利于矫正市场机制的内在问题，防止过度竞争，维护公平交易，提供经济效率，增进公共服务。如同市场失灵一样，政府规制也存在失灵问题。过度的政府规制容易引发企业寻租和政府腐败，从而抑制组织创新，降低经济效率”[17]，有学者更进一步指出，“除了市场失灵之外，还存在政府失灵或规制失灵。因此，应理性看待政府规制的限度和不足，不能走向‘规制万能主义’，不能将行政规制视为解决社会问题的‘万灵药’，有必要从政府规制走向公共治理，探求通过多中心、多主体、多层次的合作治理，来实现行政任务”[18]。

受以上学者的启发，本文提到的政府规制指地方政府以其行政权力作为规制的运作基础，引导经济政治社会活动，促进国民经济社会政治协调发展的各种行为和措施。具体到网格化政策执行，政府规制指对网格化政策执行情况进行指导、评价、监督和反馈的全过程管控。

（二）社会参与与公共政策执行的社会机制

社会参与指社会组织、企业、居民个体等多方组织或个体力量参与到相关事项和活动中，一般运用于社区治理、社会建设和政策执行等领域。“在社区居民层面，继续加强基层民主建设，促进居民委员会自治功能的有效发挥，鼓励和支持居委会借助楼组网络、群众团队和社会组织的力量动员居民参与社区建设”[19]。由于社会力量的加入，社区治理或政策执行就会较为顺畅，“一方面，通过自身团队建设，给予参与活动的社区居民舒适感。另一方面，通过找好骨干、建立信任、促进融合、鼓励陪伴等方式来策略性地激励居民参与协商活动”[20]，“社会组织有效参与社区治理可以弥补居民委员会行政化所带来的社区治理中社会性不足的问题”[21]。

本文中社会参与既包括精英人物的参与，也包括普通社会成员和相关组织的参与，具体指地方政府采取宣传、激励、惩罚和示范等不同形式让社会民众（精英和普通大众）或相关组织参与到政策执行过程中，使其对政策执行产生一定影响。社会参与能够在基层社会与基层政权之间架构起一个相互交流的中间机制，促进国家与社会的深度合作。

（三）政府规制与社会参与：互嵌机制

政府规制注重从科层制上下级关系的角度出发，自上而下的对改革行动进行控制。然而，单一政府控制视角容易导致上级权威过剩，行政压抑自治，基层社会活力不足，柔性治理不足，需要得到社会力量的支持。而社会参与较多关注政府对社会力量的动员，但往往忽视了科层控制的正功能，需要得到前者的认可和赋权。因此，一项政策目标的顺利实现既需要政府规制和社会参与的双轨并行，又需要两者形成有效互动。

总之，政府规制代表的是国家权力对基层社会的控制能力，社会参与代表的则是政府对社会的动员能力。政府规制表现在通过较强的激励和监控手段确保政策在既定方向实施，社会参与表现在对民众、老协会和妇女组织这些民间力量的吸收，往往采取坝坝会、说服、教育等方式，同时，赋予民众和党员一定的参与权，最终通过参与来确保科层制在基层社会毛细血管式的渗透。政府规制与社会参与的双重逻辑及两者的互动关系可以保障政策的灵活执行，推动政策目标实现。

三、双重逻辑：郫都區网格化政策执行中政府和社会逻辑的分析

2017年9月28日，郫都区举行了创新网格化服务管理工作启动仪式暨专职网格员培训大会，在全省率先实现“大联动、微治理”网格建设，由区社会治安综合治理管理委员会负责。团队分别于2018年7至9月和2019年4月对郫都区网格化政策执行进行了深入调研，认为郫都区网格化改革政策中既实现了政府强有力的行政控制，又确保了社会力量的有效参与，最终走出了一条颇具特色的网格之路。

（一）政府规制与政策执行的行政机制

政府规制是政府采取系列行政规定动作作用于网格化政策执行的一种行政逻辑，具体包括渐进式改革、统一指挥、流程再造、队伍重塑和方式创新五个方面。

1.渐进式改革。郫都区网格化改革可分为三个阶段：第一，试点示范阶段，2017年2月20日 - 4月30日。郫都区设立“大联动”指挥调度中心，在区下辖的新民场镇、唐元镇、唐昌镇等试点镇（街道）建成“大联动”指挥调度分中心及所属村（社区）工作站，构建出区、镇（街道）、村（社区）、网格三级平台、四级联动的基本格局。第二，总结推广阶段，2017年4月30日 - 7月30日。郫都区继续推进全区各镇（街道）三级平台、四级联动体系建设，在平安建设、城市管理、智慧城市等多个领域进一步完善联动联勤配套机制，促进“大联动”体系和工作机制不断完善、规范运行。第三，完善提升阶段，2017年7月30日 - 9月30日。郫都区进一步完善社会治安防控、城市管理、矛盾纠纷多元化解及智能决策分析等功能应用，实现平台系统的功能拓展。通过有规划、分步骤的政府规制确保了网格化改革的稳定性和连续性。

2.统一指挥。首先，郫都区成立以区委书记为组长、区政府区长为第一副组长、分管区领导为副组长的“大联动”体系建设推进领导机构，形成“党委政府主导、相关部门协调、各级整体联动”的工作格局。其次，建立区“大联动”指挥调度中心、镇（街道）指挥调度分中心、村（社区）综合管理服务站与网格形成分级管理、梯次联动的四级管理机制。再次，建立集平安建设、事件管理、应急管理、地图应用、手机移动应用、即时通信、系统管理等子系统于一体的“大联动”信息平台软件系统，实现横向与各职能部门现有信息平台对接，纵向与镇（街道）、村（社区）网格贯通，形成视频统一调度、实时研判预警、数据互通共享、事件分流办理的信息化、扁平化指挥平台。最后，建立“指挥调度大统一、综治维稳大巡防、执法管理大协同”的联动联勤机制，构建“大联动”指挥调度中心与公安指挥中心、数字化城管中心等多中心互动运行机制，实现警情与非警情案（事）件分流处置、民生服务与社会治理和谐融合。通过统一指挥的强政府规制确保了改革统一性和完整性。

3.流程再造。改革前，郫都区网格化管理被分散到15个不同的职能部门，形成了以条条为主的网格化管理形式，这种方式提升了效率，但也出现了各自为政，交叉纵横和多头管理的问题，这亟须以改革来突破困境。郫都区网格化改革至关重要的一步便是优化全区网格设置，实行“一张网，全覆盖”，具体做法如下：一是打造一张网，真正实现区域全覆盖。按照“街巷定界、规模适度、无缝覆盖、动态调整”的网格化服务要求，城市社区按每个网格覆盖500 - 800户居民的标准划分为若干网格，农村网格以村或较大的居民聚居点为基础进行划分，并把现有多部门、多层级、多网格资源进行统一的整合。将原有15个职能部门的15张网、1 689个网格和1 460个网格员优化调整为区综治部门牵头的1张网、589个网格和 589个专职网格员（每个网格配备一名一级专职网格员），打通层级管理，重塑上下融通机制。按照“一格多员、一员多职、多职齐管”的要求，网格员实行定人、定岗、定责，在街道、村（社区）和职能部门指导下，综合履行服务管理职责。这样，“一张网、全覆盖”就打破了職能分割，开启了“一站式”服务，最终也实现了流程再造。二是服务内容更加完善，职责更为清楚。郫都区制定了《成都市郫都区网格化服务管理实施意见》等系列政策措施，将环保、公安、安监、水源保护等15项工作职责整合落实到每个网格，形成了“人在网中走，事在格中办”的工作格局。三是精细化的部件管理。“网格的管理员一般只能发现问题，而没有能力解决他所发现的所有问题，因此他需要后台支持”[7]。郫都区着力聘用专业后台管理人员，实行部件管理，借助数字编码技术将社区管理的客体具体化和定量化，以精确掌握管理客体的属性、状态、位置和数量等信息。“前台受理、后台分工办理、前台督促办结”的“一窗式”服务运行模式，切实做到了“多让数据网上走、少让群众路上跑”，提高了公共服务的信息化和便捷化水平。四是通过区常委会审议的方式，赋予改革最大的合法性。网格化改革序幕的拉开是以区常委会展开的一次会议为标志，高级别的会议赋予了网格化管理以区域层面的最高法定权威，同时纪检委对不作为的行为进行问责。

4.队伍重塑。改革前，郫都区下辖的每个职能部门皆有网格，共1 460个网格员，这些网格员大多由村（社）干部兼任，月工资300元。有两个问题比较突出：一是考核流于形式，办事效率低。二是各职能部门要求增加网格员，这直接导致财政投入倍增，区投入的经费在2016年高达450万元。专职网格员的设置大大提升了网格管理的专业性，同时也减少了管理开支。具体做法如下：一是招考一级专职网格员，形成四级网格梯度。目前区共有589名专职网格员，840名兼职网格员。在招考方面。区里按照“一格多员、一员多职、多职齐管”的原则通过购买服务方式由市网格管理中心统一招考录用专职网格员，以返乡大学生为主。专职网格员队伍十分年轻，30岁以下的人占比为70%。综治办领导刘好介绍，“我们对专职网格员的要求比较高，都是经过层层选拔才走上岗的，去年共300人报名，招了不到一半，淘汰率很高，他们被分配到14个街道”。在待遇方面。区级财政每年投入专职网格化服务管理工作经费2 847万元，网格员每月工资为3 719元。在专业服务方面。网格员需要带上8件套（手持终端机、工作证、工作手册、工作日记本、联系卡、工作包、工作服和照明设备）到所在网格开展现场工作，工作任务较重但时间自由。在职责方面。一级专职网格员是网格化服务管理工作的具体责任人，依托“大联动、微治理”体系和网格化服务管理信息平台综合开展社情民意搜集、民生服务管理、应急响应、矛盾纠纷劝调、社会治安防范、流动人口和特殊人群服务管理、突发事件、违法犯罪、安全隐患报告（包括净空“低慢小”飞行器管控）、政策法规宣传等，基本实现了对人、事、地和物全方位覆盖。一级网格员每天需通过“网格e通”APP，将即时发现和办理的事件逐级上传到村（社区）、街道、区网格监管中心分级办理和存档，每月至少向网格化服务管理信息平台上报60条有效信息，并指导二、三、四级网格员。在宣传方面。一个小区一般设有三个“社会管理网格化责任牌”，上面有各网格的范围、责任人及其联系方式，干部也会进村入户，进行网格化管理的宣传，尽可能做到家喻户晓。二是坚持网络痕迹和现场痕迹管理。全区对网格员的管理实行痕迹化管理，在网络痕迹管理方面，一些街道还将工作量化到月、周和日，并根据各级网格职责编制台账，要求责任人每天工作都留有痕迹等。在痕迹管理方面，网格员皆同时携带3个二维码，通过扫描进行报到。若不去现场或网络平台不及时更新则要被扣钱。通过痕迹管理，确保网格员工作及时和到位。三是以培训促管理。全区对网格员实行多次轮番培训，使其尽快适应工作环境。在时间方面，各街道（镇）建立网格员培训机制，每年定期培训不少于2次，不定期培训根据业务需要适时开展。四是社会事实的数据化。社会事实及其运动状态都通过不同的途径和机制转化为可存储、可分析和可利用的信息，一定程度上增强了国家基础信息能力。

5.方式創新。“大联动中心”和“一张网、全覆盖”打通了城市管理的“纵向到底、横向到边”，但如何确保打通后整个系统的有效运行，郫都区采取13种策略：第一，一办策略。由网格中心统一裁定，职能部门分头负责和及时办理。第二，组织协调策略。建立强有力的大联动中心，统一组织协调，保障系统有效地运行。第三，逐级上报策略。能在网格内办理的事项，及时办理，不能及时办理的，逐级上报;需区级层面协调办理的事项，由区“大联动”中心分流移交相关单位及时办理。第四，线下督导和裁断策略。针对有争议事件，区网格中心成立领导小组，快速判断。第五，考评策略。分为平台考核和现场考核，依托信息平台，进行平台考核。依靠二维码，进行现场考核。建立了镇（街道）层面“带”网格、村（社区）层面“包”网格、基层力量“助”网格、服务对象“评”网格等网格运行监督考核机制。第六，倒逼策略。通过考核和奖惩，形成责任倒逼，确保网格内各项任务得到逐级有效分解以及网格化管理自身的权威性。第七，痕迹管理策略。加强网上监察和效能监管，建立服务管理工作全程“痕迹化”管理。第八，“五个统一”策略。在网格员管理方面实施聘用、培训、使用、管理、考核“五个统一”，提升网格员履职能力。第九，奖惩策略。建立网格员工作奖励基金，评选月“十佳网格员”“十佳网格长”、年度 “十佳网格员”“十佳网格长”。据统计，2017年发放奖金33.4万元，网格员职业荣誉感和争先创优能动性明显提升。同时，对履职不到位的11名网格员扣除月绩效奖励，对发现信息上报不及时的5名网格员予以辞退。第十，监督策略。实行“三灯一牌”（红、黄、绿灯和红牌督办）办法，绿灯表示在处理期，黄灯表示提醒，红灯预示着事项需要紧急处理，如果超过一定时限，分管领导要受到问责。第十一，联合策略。需要多个职能部门联合办理的事项，由主办职能部门牵头协调各职能部门协办。第十二，倒查策略。收集事件需要在规定时间内办理，这使得职能办案率达到了95%以上。事情发生了，如果不报，或遇到重大事故的情况，网格管理中心职能部门办案率机制。第十三，典型事例策略。采取典型案例处理的做法，对典型案例进行深度剖析，使得网格员办事水平更好，应对能力显著提高。

郫都区网格化政策执行中政府扮演着主导角色，政府规制可概括为渐进式改革、统一指挥、流程再造、队伍重塑和方式创新。政府规制以行政权力为后盾，借助科层制的组织构建，充分发挥出政府集中办大事、资源聚焦和整合等诸多优势，确保了公共政策执行中政府控制的有效性。

（二）社会参与与公共政策执行的社会机制

社会参与通过鼓励、奖励、说服等方式充分调动社会组织、市场主体、公众参与政策执行过程，确保政策执行中“社会”的始终在场。网格化政策执行中的社会逻辑能润滑行政逻辑的强制性，使政策执行更加有温度和有效率。

1.“坝坝会”。坝坝会是将政策相关利益群体的利益诉求进行收集的一个平台，一定程度上确保政策执行符合国情民意。郫都区除了在区镇两级通过常规的科层制进行意见收集外，也采取不同方式收集社区意见，如召开社区小组会议、村民代表会议、村干部会议等各种“坝坝会”征集和收集不同意见。坝坝会通过调动民众参与显示出其利益偏向，确保社区中强势群体、弱势群体和边缘群体等不同群众利益表达的通畅，从而构成政府合理改革的一股动力。社区干部对群众利益进行合理引导，对强势群体的诉求进行明辨，最终抑制少部分人的利益转化为公共政策。“坝坝会”将基层诉求从无渠道释放、无规则表达和无效果的回应转向了有渠道传递、有规则的表达和有结果的回应，使更多的基层诉求进入到政府的决策层，行政吸纳的效果十分显著。

2.市场引领。郫都区在遇到决策难题时，惯于从其他地区的成功经验中寻找可行方案、支持策略和竞技策略。通过借鉴其他地区的创新实践，郫都区大胆采用一些新的政策工具和实施机制，如对终端设备信息工具的引入、专业人员聘用制度改革、闭合循环系统构建等。此外，郫都区还建立了一套系统的“考察”制度。郫都区先后组织了多次社区人员（主要是党员、干部、积极分子、志愿者）集体到北京、浙江和上海等外出考察，学习全国各地在网格化管理方面的先进经验。其中包括一些一辈子没有走出过四川的群众，他们借着这个机会感受到了与其他地方的差距。他们积极参与到这场伟大的改革中，成为促成政策落地的一股强大的民间力量。最后，区里也积极向一些物业公司、龙头企业等市场主体学习，以提升改革效率。

3.党员带头。借助党建工作，党员被邀请到这场改革中，充当了国家与民众之间的联络员。党员带头进行信息沟通、传输和社情民意的收集，设立党员榜样和先锋队的激励机制确保党员带头引领作用，安排党员群体多次到沿海发达地区考察学习。党员作为一个有效的执行者一直在网格化改革中扮演积极角色。此外，郫都区还积极动员老协会和妇女组织参与，这些组织虽松散但一致行动力较好，成为社会参与中一股不可忽视的民间力量。在网格化改革中，多个行动者（个体和组织）的沟通互动界面逐渐模糊，政社间的联系更加紧密，政策共同体得以形成。

4.群众参与。郫都区实施四级网格化管理制度，除了一级网格员是专职网格员外（招聘录用），二、三、四级网格员是兼职（由院落长、楼栋（单元）长、巡逻队员、城管队员及广大群众组成），二、三、四级网格员需要协助一级专职网格员，参与网格治安防范，及时发现和上传事项。四级网格制度的设置充分保证了群众的无限参与。为充分调动二、三级兼职网格员及广大群众的参与，郫都区制定了《郫都区网格化服务管理工作一般有效信息即时奖励办法》，该办法鼓励居民、志愿者等通过“郫都网格”微信公众号实时反映发现的问题，一经核实，网格员会得到5元 - 20元不等的现金或微信红包奖励。一级网格员每个月有机动的100元钱，这些钱可以当场奖励村（居）民。社区干部说这是“花小钱，办大事”。这种看起来不起眼的方式开辟了一条增强国家基层信息能力建设的渠道，同样也激活了基层社会的活力，链接了“国家建设”与“基层社会”之间的关系，营造出共建共治共享的新格局。

政府通過坝坝会、党员带头、组织参与和群众参与的方式，开辟出一条最大程度和最大范围吸纳社会力量的路子，社会机制在公共政策执行中的作用同样十分关键。

（三）政府规制和社会参与的相互作用：互嵌机制

政府是网格化政策执行的发起者和主导者，社会是政策执行的辅助力量。两者的合力协作有助于政策执行的成功。政府开放度、政策性质和目标群体的参与度等成为影响两者互动进而影响执行成功的三大要素。

1.政府的开放度。社会力量成为影响执行结果的一个关键变量首先在于政府的开放度。随着服务型政府的理念倡导和政策落实，国家通过听证会、公民批评建议、民意调查和代议制等各种渠道扩大民众参政议政的范畴和程度，规避单一的精英主义决策模式对底层的忽视，注重收集不同阶层群众的需求偏好，并通过制度给予表达。在网格化执行阶段，政府开通网络投诉渠道、区长热线、书记邮箱等信息收集系统，居民可以第一时间拍照，通过官方渠道发送给政府，这样就打通了中间阻隔。网格化改革打破了以往行政部门条块分割、各自为政、推诿扯皮、责权利不明等弊端，通过网格，打通了条块关系，实现了资源横向整合。通过统一设置网格，网格化管理实现了资源整合，提高了办事效率。网格化管理确保了“前端受理、后台分流、部门协同、全程跟踪督办、办结回访问效”的链条式管理。区委一领导说，“通过资源整合，在全省率先实现网格员队伍专职化，每年可节约财政资金近1 500万元，打破了行政管理条线分割壁垒，综合满足政府部门职能下沉需要和社区居民服务管理需求，实现人力、物力、财力集中集约高效使用，网格基础信息集成共享，有力提升社区基层服务管理精细化水平”。政府越开放，社会机制对执行的影响就越大。

2.政策性质。社会力量影响执行的另一个变量是政策的性质。越是涉及面广、公益性强的项目，社会力量的影响就越大，尤其是一些民生政策。这类政策关系到每个人的利益，其目标对象不具有排他性，管理好了，每个人皆从中受益。网格化政策如是。网格化政策本质上是通过网格技术将人财物分区分隔，精准服务。每个个体皆成为网格中的一员，其需求可通过网格向上传递。群众用水、用电、垃圾运输等偏离了正常的轨道，网格员皆可进行精准识别，并上报，相关单位会第一时间进行处理。郫都区党建、突发事件、民生、农业领域等诸多事项被纳入网格中，并采取“信息采集与编码 - 问题分类及处理”的管理模式，实现了对社区事务的具体化和精细化管理。家住城市花园社区的刘克说，“以前是啥事都没管，现在是什么事都有人管了，哪怕是天上掉树叶这样的小事，他们也管，还管得很及时，很到位”。用综治办工作人员话来说，此次改革是“逐步到位，方得心应手”。因此，政策性质本身成为影响政策执行的又一重要变量。

3.目标群体的支持度。目标群体的支持度成为执行的一个最直接变量。一项政策的执行成功与否与该政策对象密切相关。目标群体的支持度高，其参与程度越深，这项政策顺利执行的可能性就较大，反之，目标群体对该政策持反对态度，这项政策执行就会遭遇阻隔。网格化管理政策是民之所向，将民众细碎、微小的需求通过网格进行统合，而后通过网格中心的汇总和重新分配，进行准确化的处理。民众的需求得到了满足，对政策的支持就会越来越高。郫都区网格化管理在基层社会与政府部门之间建立起畅通的信息沟通机制，避免了各职能部门间的扯皮推诿从而缩短问题解决的时间，提高了政府科层系统的行政绩效，推动了国家和社会友好互动关系的建立。网格化管理负责人张其说，“创新开展网格化服务管理工作2个月以来，全区专职网格员工作热情空前高涨，民生服务直接延伸至社区、居民小组，基础信息采集质效明显提升，仅‘一标三实’基础信息就更新维护106万条，协助查处和整改了一批安全生产、食品质量、社会治安等领域存在的隐患，妥善解决了一批事关群众切身利益的民生事件，及时发现、上报和妥善处理了一批影响社会稳定的矛盾隐患，网格员手持终端活跃度和网格化服务管理平台每月受理事件量由全市后三位跃升到第一位，城市治理更趋精细化、规范化、常态化”。

四、“双重嵌套”：网格化政策执行的新方式

通过上述分析，郫都区网格化政策执行存在政府规制和社会参与两条逻辑，两条逻辑充分发挥出各自的优势，同时两者又相互制约和互为补充，本文将此进行进一步提炼，提出“双重嵌套”执行方式，并对其深层机理展开进一步分析。

（一）双轨并存：政府和社会的各自优势及优势互补

经过十几年的政策实践，郫都区网格化政策执行走出了一条符合我国国情和地方场景的政策执行的新方式，本文概括为“双层嵌套”。具体而言，“双层嵌套”指公共政策执行既关注政府规制逻辑和机制，又关注社会参与的逻辑和策略，两种逻辑互为补充，互相制约，共同作用于政策，促使政策目标顺利实现。政府规制能够最大程度保证政策执行中的资源统一调配、人财物配备适恰，借用行政权力为政策执行扫除障碍。社会参与注重对民间社会力量的吸纳和转化，能够在基层社会与基层政权之间架构起一个相互交流的中间机制，促进政企深度合作。最终，“双层嵌套”新方式将政府、市场和社会三方力量汇聚一堂，实现了政府强、市场灵和社会活。

网格化改革政策仍然依托于政府的科层体系，通过上传下达的方式进行政令发布，将行政力作为后盾，确保政策的积极落实。政府规制注重从上下级行政关系的角度出发，自上而下对政策实施进行布控和掌握，对科层链条上执行者的行为进行有效管控和引导，规避了“上有政策，下有对策”，确保了地方政府改革方向的正确性。行政机制高度依赖国家权力的支撑，国家行政权力通过网格系统进行无限制延伸，其成为影响公共政策执行成败的关键变量。在科层制之外，公共政策执行还存在另一股重要的社会力量。网格管理中存在多元行动主体，包括以区街公务员为主体的行政力量、以社区工作者为主体的专业力量、以社区党员、一般志愿者和群众为主体的社区自治力量。其中后两者构成了政策执行的重要辅助力量。社区社会工作组织因其专业性和组织力，可以保证政策改革的理念和价值观不偏离，政策执行力量的专业性强。社区志愿者、党员等自治力量因其力量的多元性和广泛的参与性，能够最大程度激活社区力量，最深层面激活各股社区微自治力。不同行动者通过统一的网格界面进行利益表达、观念提倡和行为发起，依托网格政策的讨价还价，群众利益得到协调，城市公共精神以发育。网格管理主动吸纳社会力量参与，最大限度满足不同阶层和不同领域的社会利益诉求，民众对国家的认同也逐渐递增。社会机制能够为国家宏观政策执行添加小微自治力量，在公共政策执行中的作用不可忽视。

（二）双重嵌套：政府和社会的互嵌和交互影响

网格化政策执行的顺利与否同时受到政府和社会的双重影响。网格化政策执行的双重逻辑既蕴含着中央集权、地方分权的体制下，政府仍是政策执行的主体，又意味着社会力量参与政策执行的不可忽视。行政规制体现出压力型体制的特点及其政策执行强制性的一面，社会参与则体现出社会力量对执行的影响及执行的灵活性。两者相互作用，形塑出一种“双层嵌套”新方式。行政规制是政策执行的首要条件和基础，社会参与则对体制内的力量作有益补充。总体而言，这种“双层嵌套”的优势在于两个方面，一方面，借助了社会组织和市场单位的特殊身份、新知识和新策略，将市场、其他社会组织和民众等多方力量激活和合理配置，使其成为公共政策执行的一股重要辅助力。另一方面，政府科层体系内部得到重塑，上下级政府的纵向关系、同级政府间的横向关系被重新定义和明确边界。此外，“双层嵌套”暗含着一种关系主义的视角，即蕴含着层级控制与社会动员相互融通，動员逻辑与权力逻辑相互交汇，中央与地方间权力共享。单一的行政规制视角可能带来执行阻梗现象，从而直接影响到政策效果，单一的社会参与视角也可能因存在政策资源不足而陷入困境。政府规制与社会参与及其互动既能将层级延伸到基层社会中，将基层社会力量转化为对科层体制末端的进一步延展，让行政指令实现纵向层面的贯彻到底，同时又能赋予地方社会网络与中央执行者极大的互动空间，在极强的行政规制中有机嵌入动员的力量，形成了上下级的府际网络和基层社会的行动者网络，打通了政策执行的“最后一公里”，确保了政策执行有效实施，最终也可以助推“党政善治、社会共治、基层自治”新治理格局的形成，也满足了新时代社会发展和人民群众对美好生活的需求。

有学者认为“公共政策的成功关键在于能够有效影响与改变目标群体的态度和行为，引导公民、企业与非营利组织按照政策目标所期望的方式采取行动，即激励公民做出政策遵从行为”[22]，这直接导出了政策成功的关键在政策也在社会。从郫都区网格化政策执行的经验来看，有两个因素必不可少：一是政府的全方位推动。在当前中国，政府掌握基层社会的诸多资源，一项公共政策执行活动能够得到政府的支持就等于成功了大半，网格化政策执行的可持续和推广性，很大程度上取决于权力的认可。二是制度供给要充足。网格化管理政策的延续和推广还需要通过进一步的制度建设从而构成制度丛并进而稳固为一种城市社会管理的新模式，从而规避“人走政止”的情况。此外，非正式制度也需要协同发展，政府可出台相关文件和条例激发非正式机制，如可以在社区一级可以构建社区微信群，将社区微信群作为收集社情民意的主要渠道之一。这样的话，就能通过“网格员吹哨，部门报到”的机制打破组织阻隔，实现协同治理，促使政策执行顺利完成。然而由于我国底层群体和边缘群体参政议政意愿仍不够强烈、精英压倒性优势和利益集团的从中作梗，“双层嵌套”政策执行方式的科学化、民主化程度还有待优化。此外，社会参与的对象还需要进一步理清，将阶层视角引入的话，社会参与的对象包括积极分子、中间分子和落后分子，政策制定和执行者需要仔细辨别，分类施策。

五、结论与讨论

网格是政府管理基层社会的单元，网格化管理是近年来我国自上而下推动城市社会治理变革的方式，目前已被各大城市普遍接受。随着街居制的建立，网格化管理的内涵和外延逐步在公共服务、危机事件处理、社区治理等领域中得到拓展和深化，甚至呈现了“无网格，不治理”。网格化管理改革的初衷是为了破解国家科层组织内部无法与变动的外部社会相适应的矛盾，通过“一键通、一号通、一窗式、一网通”延长治理链条、下沉并整合了治理资源，加强了基层政府与市场、社会组织互动合作。郫都区以网格化改革为突破口，构建出“大联动、微治理”体系，既采取了渐进式改革、统一指挥、流程再造、队伍重组等政策规制机制，自上而下地高位推行此次改革。同时也采取了组织动员、党员执行者和群众参与等社会参与机制，最大程度地横向吸收社会力量并积极转换成一股有效的政策推动力，塑造出“网格员吹哨、部门报到”的机制，最终确保资源优化组合、治理精细化、信息畅通和公共精神发育等多重目标的实现。网格化管理改革打破了“重政府、轻社会”的传统政府管理方式，确保了纵向权力强化的力度与横向权力的扩展的双强，及前者对后者双带。由此可见，公共政策执行成功的关键在于政府规制和社会参与各自优势的发挥及两者的良好互嵌。

“双重嵌套”政策执行方式体现出科层制的强控制与体制对社会力量吸纳两者之间的“选择性亲和”，社会力量可以被有机地融入地方政府改革的政策实验中，实现了政府规制与社会参与的融通，从而提高公共政策改革的创新性和适应能力。政府规制对包括科层制上的执行者成员的行为实施了较强的控制，规避了“上有政策，下有对策”，确保了地方政府改革方向的正确性。社会参与通过采取鼓励、惩罚和示范改变和约束民众行为的能力。政府规制视角注重从科层制上下级关系的角度出发，自上而下地对政策实施的控制。但往往单一政府规制视角导致上级权威过剩、对社会空间的挤压和社会活力不足。社会参与视角关注政府对社会的动员及治理的温度和柔性，但往往忽视了科层控制的正功能。公共政策执行成功的关键在于两者的深度和有效合作，政府规制和社会参与两条逻辑可以实现相互补充和良性竞争。

当然，本文尚存在以下两点不足：第一，在研究对象方面，本文关注的是网格化政策执行，讨论了其双重行为特征及互动关系，对于其他诸如军事政策、重大危机事件等，本文的分析逻辑是否适恰，还需要进一步研究。第二，“双层嵌套”是本文针对政策执行提出的一个描述性概念，然而该概念本身还比较粗糙，其解释力和推广还需要在实践中进一步考察。

（本文的一些观点和结论得到了刘锐、余练等同仁的启发，在此表示感谢，当然，文责自负。）

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