技术治理与条块重构：城乡网格化运作实践及其限度

2022-07-15袁明宝

原生态民族文化学刊 2022年4期

袁明宝

摘要：网格化治理是城乡社会治理转型的产物，也是当前基层治理现代化的重要创新。网格化治理通过对基层治理单元、治理结构和治理流程的改造，实现了行政资源精准下沉、条块部门协同治理和基层治理过程的清晰高效。作为一种精细化的技术治理，网格化治理提高了基层政府主动发现问题和及时回应社会诉求的能力，同时也将运动式治理嵌入到网格中，通过技术化的信息平台提高了基层政府应对突发性和不确定事件的效率，成为发达地区较为有效的管理机制创新。但网格化在具体实践中存在着社会基础层面的限度和自治限度，网格化治理要匹配与之相适应的社会治理事务，并与社区自治互为补充，才能成为国家治理现代化过程中更为完善的创新模式。

关键词：网格化;技术治理;条块重构;基层治理现代化

中图分类号：C954 文献标识码：A 文章编号：1674 - 621X（2022）04 - 0086 - 12

一、问题与进路

城乡基层治理是国家治理的基础，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。十九届四中全会提出加强和创新社会治理，要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，推动城乡治理重心和配套资源向基层社区下沉。随着基层治理现代化和服务型政府建设的推动，网格化技术治理成为当前基层政府普遍重视的治理手段，特别是在沿海发达地区的城乡社会，网格化治理的推广和运作也更加成熟有效。發达农村地区因为经济容量大、就业机会多，吸纳大量外来流动人口进入，呈现出人口密集和事务密集的特点，乱摆摊、占道经营、群租房等事务众多。治理事务密集，居民诉求多样化，自然产生对基层公共服务和事务的极大需求，也需要基层政府建立更完善、回应性更高的基层治理机制。政府主导的联动体系和网格化治理能够与基层社会的需求有效结合起来，成为一种有效应对城乡社区复杂且边界清晰事务类型的治理方式。

学界对网格化治理的讨论主要有4个视角。第一是政府城市公共管理的角度，认为网格化是政府基于信息化技术和流程再造实现的政府城市管理的创新[1]，达到了公共服务流程再造的目的[2]。网格化治理是政府对传统组织管理体系的再组织化过程[3]，实现了政府对转型城乡社会由管理到治理的管理模式变迁[4]。第二是从国家权力下沉与基层社会互动的视角展开，认为网格化治理是行政力量下沉的过程，是通过资源、权威整合实现社会控制的目标[5]，在此基础上认为网格化治理通过资源重新整合和下放事权改写了基层社会管理的体制构造[6]。与此相近，有研究指出网格化是国家权力及资源向基层下沉并实现全方位管理的精细化装置[7]。在与社会互动层面上，学界普遍认为网格化治理加强了政府与市场、社会组织的互动合作，建立起政府服务与管理并重的体系[8]，并在搭建政府与社会组织协同共治平台方面起到积极作用[9]。第三是从基层行政与自治的角度讨论网格化治理存在的科层化困境。大部分研究者都是从国家与社会、行政与自治二分的视角分析网格化治理是政府单一主导的行政过程，加剧了社区的行政化和科层化，削弱了社区自治的空间和社会组织多元主体发育的空间。刘安认为网格化治理存在着技术化、科层化和行政化的弊端，行政化治理限制了社区社会资本的生成和发育[10]，也有学者认为网格化没能摆脱“网格化行政”的困境，使得社会管理内卷化的风险加大[11]。网格化治理仍旧处于传统的政府体制环境中，只是单向度的政府力量强力下沉，忽视社会系统的整体性特征[12]，并容易导致基层社会自治空间的萎缩和板结化[6]。第四是从公共行政、科层化管理角度对网格化进行理论上的解释，整体上认为网格化实现了对原有碎片化条块关系的协调与整合，认为网格化是政府通过技术改造条块部门间的利益、权责，实现了协调治理的制度化[13]。在流动性社会背景下，网格化也成为科层体系内部协同的制度创新[14]。但大部分学者对网格化都是持有质疑的态度，认为网格化仍旧是一种复杂化了的科层官僚体系，如网格化层级更多，人员、资源、制度更加科层化，统一的科层管理忽视了多样化的社区生态[15]，也并未有效整合科层组织之间分割的资源[16]。

上述研究对当前正在实践的网格化治理进行了结构化、制度化层面的运作机理阐释，也从科层官僚制、行政权力与社区自治等理论维度进行了讨论。但大都是从国家与社会二分的角度切入对网格化治理的认识和判断，并未对现实中网格化治理的具体实践和制度逻辑进行实然层面上的分析。基于此，本研究依托对苏南城乡地区实施的网格化治理实践的调研，通过分析网格化治理的功能和实践机制，形成对网格化治理和城乡基层治理现代化的客观认识和理论分析。

苏南吴中区位于苏州市的核心区域，下辖8个街道、7个乡镇和1个景区，常住人口113万。近十年来，吴中区城市化发展迅速，在政府主导的土地开发模式下，大量农村人口通过土地换社保转变为城市居民，城市化率达到72%，形成了大量转型社区。同时因为苏南工业化起步早、工业发达，城市就业机会丰富，吸引大量外来人口进入。高密度人口集聚到有限的公共空间，利益主体多元化，利益诉求多样化，对城市公共服务和基层治理体系提出了更高要求。吴中区从2017年开始成立社会综合治理联动中心，全面推行“一张网”工程基础上的网格化治理，提出了以区级联动中心为中枢，区、镇（街道）“两级指挥”和区、镇（街道）、村（社区）、基础网格“四级管理”为骨架的综合治理架构[17]。

二、社会转型与网格化治理的运行机制

城乡社区是社会治理的基本单元，也是连接国家政策与群众需求的中间接点。随着发达地区城市化发展和社会治理转型，原有的粗放式管理已难以有效应对城乡社会日益复杂、多样化的社会问题和服务需求。健全社区管理和服务机制，推行网格化治理和服务成为发达地区基层政府进行城市管理创新的重要选择。苏州吴中区为应对经济高速发展过程中出现的社会治理压力和满足群众多元化诉求，也在逐步探索网格化治理的实践创新。

（一）重构基层治理单元与治理资源

治理单元划分是城乡治理有效的基础，合理的治理单元能够保证治理资源的使用和治理目标的达成。传统城乡治理单元基本上是按照行政区划划定的，具有空间模糊性和边界不确定性的特点。发达地区城乡社区行政范围内人口密度大，公共事务和突发性事务密集，依靠传统的社区管理很难有效应对。网格化治理的前提是将城乡空间和管理区域划分为若干层级的网格单元，将治理资源延伸到城乡社区的“最后一公里”，实现治理单元的全覆盖和无缝隙状态。吴中区网格化治理将全区范围内的镇（街）划分为一级网格，村（社区）划分为二级网格，以管理片区为单位划分成三级网格，共划分14个一级网格、205个二级网格、942个三级网格。与网格划分相匹配的是网格治理资源的下沉，网格内公共事务的参与、处置主体不仅包括各级网格长，更配备了街道职能部门力量和社区非正式社会力量，如街道职能部门人员下沉网格担任网格指导员，社区内党员、代表、退休干部等社会性精英成为网格基础力量。多元主体力量配置到网格管理，相当于确立起网格责任人对网格内事务更为明确的包保责任，使得社区治理责任边界更加清晰，治理资源也更加充足。

网格单元划分的前提是实现对网格内全息化信息的采集和掌握。吴中区社会综合治理联动中心围绕全区范围内“人、地、物、事、组织”各方面的要素，进行全方位地采集和录入，实现对基层治理事务“家底”的摸清和掌握，这是实现网格化有效管理的基础。同时根據社区治理事务类型划分为事件责任清单和部件责任清单。事件责任清单主要包括城市管理、环境保护、安全生产、社会治安4大类、37小类、290细类，共732个问题，并明确各个问题的责任主体和处置流程。部件责任清单主要针对全区范围内的水电路等公共基础设施的边界和责任进行认定，主要是区联动中心委托第三方对全区窨井盖、路灯、监控电子眼、治安岗亭、交通信号设施等实施摸底、编码和普查。网格内治理事务和信息的掌握，为网格内责任人治理权责的明晰奠定了基础。

（二）重塑基层治理结构与治理权责

传统基层治理结构因为存在着条块、层级和部门之间“责权利不对等”的困境，导致治理实践中条块分割、政府碎片化特点明显[18]，带来的后果是条块部门在解决治理事务中出现“看得见的无权管，有权管的看不见”的悖论。联动体系就是要改变条块分割、条块权责不对等的治理结构，通过网格化重新实现对条块的整合。吴中区网格化治理的关键是依托区级综合治理联动中心和街镇联动分中心平台，并赋予其对各职能部门的信息整合、执法力量等整合权利，建立起联动中心统一指挥、调度和监督的职能。在联动体系下，基层治理结构就转变为真正“以块为主、条块紧密配合”的关系，联动中心所代表的“块”获得了制度化赋权，即区级联动中心和镇（街）具有了对相关职能部门的召集权、调度权和考核权，具备了联动执法、统筹各部门参与的条件。

“网格吹哨，街道报道”和“街道吹哨，网格报道”是赋予条块部门实现有效联动的具体机制。“网格吹哨，街道报道”是指最基层的二级网格和三级网格遇到无法解决的治理事务时就可以要求街道职能部门介入处理，如涉及社区内出租屋消防安全、“9+1”场所消防安全和无证照经营食品小作坊等小微事务，街道职能部门的及时介入就可以将安全隐患、社会不稳定因素提前化解。“街道吹哨，网格报道”针对的是镇（街）基层政府无权解决或需要多部门联合执法才能解决的治理难点，如集体违建、经营场所内新建（改扩建）影响房屋结构安全等问题清单，基层镇（街）面对这些治理事务就可以调动相关区级职能部门共同执法。实现基层社区和镇（街）对职能部门精准吹哨的前提是对基层治理事务的法治化责任清单作出规定，如事件责任清单和部门责任清单都明确规定了事件处理、管理和执法责任主体，在此基础上实现条块部门之间的权责明晰，消除职能部门依靠优势权力形成对基层政府的责任推卸空间。“网格吹哨，街道报道”和“街道吹哨，网格报道”实际上都是赋予了社区和镇（街）对相关职能部门的治权，通过条块有效整合实现基层属地管理能力的提高。

（三）再造基层治理流程和考核体系

在传统基层治理过程中，治理事务的解决都是由最基层的城乡社区兜底或层层上报到相关职能部门解决，治理效率低且回应不及时。联动体系依靠对职能部门的动员和网格的划分，通过采取“上报、核实立案、指挥派遣、处置反馈、核实结案、考核评价”六步闭环流程，再造了基层治理程序。具体来说，网格化治理的基础是通过网格员在网格内的日常巡查和联动中心通过各种诉求反应平台接收居民投诉，以实现对基层社会事务的全面覆盖。区级联动中心和镇（街）分中心在收集到相关信息后，根据事件类型和范围进行分类分责并确权，从而将上收的信息进行派单，即把收集到的居民投诉和巡查员发现的问题相应地派给所管辖区域或者相关职能部门和社区。治理流程的再造实现了问题线索第一时间在网格内得以发现，处置部门第一时间在网格内得以联动，社区矛盾问题在第一时间在网格内得到解决的局面。

网格化治理还建立了更为明确的监督考核体系，设立了超时接单、返工处置、超时处置和超时未处置等考核检查点，实现对职能部门和街道社区的同步考核压力。之前的职能部门的考核主要是条线考核，但现在联动中心是属于政府下派单位，有对各个职能部门进行考核的权力。区级、镇街职能部门和社区作为二级网格都要接受联动中心的调动、考核，因为联动中心有对他们的具体考核权力，如果不能及时接单或者及时解决回复问题，就会在考核上扣分。只有在二级网格及时有效地解决了居民投诉反映的问题和巡查发现的问题后，街道才能将工单上报给区级联动中心，在他们完成考察后结案。联动中心通过细化事件类型和处置时间要求形成了对职能部门和社区的标准化、客观化的压力，使得基层部门对居民投诉和公共事务的回应性提高。考核体系的明晰对条块部门来说也成为一种新型压力型考核机制，因为有明确的权责清单，条块之间也很难再对治理事务形成推诿，有效提高了治理动力和效率。

苏南农村因为政府主导推动工业化发展和城市化扩张，在短时间内实现了农民上楼和城市化，城市基础设施建设和公共服务建设推动迅速，但与此同时也带来了城市发展所面临的众多问题，如城市公共品供给缺位或不完善的问题以及与工业化发展相伴生的安全生产、环境污染等问题，这些都是直接关系到城乡居民日常生活的民生问题。而对于生活在城市社区的居民而言，他们很难能通过组织动员实现公共品的完善，因为很多基础设施和配套设施都是属于城市管理系统范围内，这些都有专门的水电路等职能部门负责。所以，联动中心的角色就是将网格范围内的问题通过更加科学化、技术化的手段分配给各个职能部门，将其责任调动起来，从而完成对接居民对公共生活、公共服务的需求。具体来说，联动机制和网格化治理取得了3个方面的成效。

第一，网格化治理使得基层主动发现问题的能力大大提高。发达城乡社区由于治理事务的复杂性、烦琐性以及科层治理体系的碎片化，造成基层政府的问题发现能力较弱。网格化治理依靠对条块部门的动员和各种资源的下沉，实现了对辖区管理事务的全息化采集、分类和管理，降低了基层政府在治理过程中的信息盲区。网格化治理对城乡基层问题的发现、识别和分类主要针对基层公共基础设施缺失和社会不稳定因素，如城市道路井盖、路灯和水管出现问题影响公共出行和生活，以及企业安全生产和环境污染噪音污染等问题。这些是城市发展中出现最多的问题，他们对居民生活造成的影响也最大。

在网格化治理之前，城市管理中也有专门的问题搜集渠道和群众投诉咨询渠道，如苏州市吴中区就有12345便民服务热线、市长信箱、数字城管等便民投诉方式，但这些渠道发现问题和解决问题的效果并不明显，最主要的原因有两方面。一方面，基层政府很难将诉求反应渠道收集到的问题进行细化和分类分责，即便明确了责任主体，但仍然要层层传递到最基层的负责部门解决，这其中便存在信息传递过程中的效率低下和不同部门之间互相推诿的现象。另一方面，原有的诉求反应渠道在接收到问题和信息后并没有动力去积极化解。因为没有专门的考核和问责压力，更重要的是回应解决的部门往往既是裁判员又是运动员，对于是否及时有效处理、是否处理得当、居民是否满意的评价都是本单位的主观评价，并没有外部单位的介入。所以这意味着治理过程中没有监督约束机制，职能部门内部的官僚主义特点明显，导致很多居民投诉反映的问题无法得到及时回应和解决。

网格化治理对基层治理事务的发现能力提高，重要机制在于联动中心重新整合了之前分散的訴求反应平台，将12345、寒山闻钟等平台都纳入联动中心和网格化治理中。这些平台收集到的投诉反映问题都会上交到联动中心平台，并由联动中心根据行政范围和职责权限将对应问题派单给相关的职能部门或社区。这样，网格化治理就实现了发现问题、解决问题以及监督主体的分离，联动中心是发现问题和监督主体，并根据不同的事件类型将责任下派到相关部门，解决问题的部门必须受到联动中心的监督和考核，而不再是职能部门内部的自我监督。

基层政府发现问题的能力提高还在于联动中心将自下而上的诉求反应渠道与自上而下的巡查结合起来，联动中心的巡查员在下派到所管辖的网格后就要实现对网格内所有问题的全覆盖巡查，并成为一种常态化的制度设置。日常化的巡查能够发现社区内一些应急性和不确定性的矛盾问题，可以减少风险发生的概率。居民投诉渠道的开通和整合，则是将居民大量日常性细小琐碎的事务进行及时回应和解决，从而避免和杜绝“小事变大事”。所以，不管是巡查还是投诉到联动中心平台上的事务都是城市治理过程中溢出来的剩余事务，这些事务既无法通过科层官僚系统进行解决，也很难通过基层自治机制解决，而只能通过联动中心对各个部门的协调动员进行更加有针对性地化解。

第二，网格化治理使得基层政府对社会的回应性提高。城乡基层治理的重点是有效供给居民的服务需求和满足公共诉求。发达城乡社区人口流量大、治理事务密集，但却因为条块部门权责不清、管理事项边界不明，导致基层政府对群众诉求回应性有限、服务供给效率不高。在传统基层治理过程中，部门、条线和层级之间存在着权责不明确的科层化弊端，在遇到居民投诉或反映问题时，都会习惯于将责任推卸给其他部门或基层属地责任[19]，导致部门出现行政惰性，职能部门也就没有动力和积极性去回应和解决居民投诉的问题。联动体系正是针对基层管理中出现的弊端进行条线职能部门资源、权责整合和强化属地管理责任，通过信息技术平台实现对基层治理事务的即时发现和即时处置。

一方面，联动中心通过重新整合原有的诉求反应渠道，并给予职能部门考核压力，通过信息平台派单的方式和技术化监督考核的途径实现了对职能部门的动员，回应居民诉求的能力提高。另一方面，联动中心重新整合了条块之间的责任边界，使得巡查发现的问题和居民投诉的问题都能有相对清晰客观的责任权属，具体机制是通过联动中心将收集到的问题进行分类和确权分责实现。也就是说，联动中心有权力将收集到的信息和问题根据相关法律规则以及部门的权责进行事务的责任划定，进而将发现的问题和收集的问题有针对性地派单到相关职能部门或者社区。这样就可以有针对性地解决居民投诉反映的问题，可以是专门相关的职能部门介入，也可以是联动中心协调几个部门进行联动解决。对于那些处于行政交界、权责不明的问题，更需要联动中心通过自身的协调权力进行确权分责和多部门的联动执法。

网格化治理成为一种常规化的制度设置，能够在资源、权力下沉基层过程中实现对城乡基层问题的全覆盖发现和回应，而且这种管理方式使得基层政府发现和回应问题的类型更加全面，不仅包括日常性的与居民生活密切相关的城市公共设施、公共服务和环境方面的问题，还包括政府下达的一些应急性工作任务。如吴中区联动中心巡查员主要巡查的事务类型包含四个大类：安全生产、城市管理、环境保护和社会治安，四大类下面还划分成若干小类。因此，网格化治理就在发现问题和回应居民诉求上实现了对城市范围内大事和小事的全覆盖，而且还实现了对日常事务和临时性突发性事件的有效监督和预防。

第三，网格化治理将基层政府中心工作吸纳进网格，实现了运动式治理的常态化。运动式治理是基层政府通过人财物资源的全力动员实现临时性、应急性应对突发重大社会问题和任务的政府组织行为选择，在一定程度上克服了条块部门之间的分割现象。但运动式治理并不具有可持续性，只是一种临时性和非常态化的政策选择[20]。网格化治理把属于条线部门的职责也纳入进来，将条线职能部门与网格相结合，成为执行政府中心工作的重要力量。苏州市吴中区当前正在积极推动针对9小场所、小微企业、“三合一”场所、出租房和电动车隐患的集中整治，这本来是属于负责安全生产的安监部门职责，但因为成为全区中心工作而纳入网格化治理，通过发挥网格化治理经验实现城乡安全生产的长效治理。区级联动中心和镇街联动分中心都会将政府部署的安全生产检查纳入网格责任清单中，并下派巡查员会同安监部门安全员一起去做出租房和企业的安全生产巡查工作，职能部门参与出租房安全整改和企业安全生产整改的效率更高。联动中心的巡查员还会定期巡查出租房和企业的整改情况，如果发现整改不到位就会对职能部门和社区进行考核扣分，并继续监督整改。这意味着政府中心工作的开展又多了一个渠道，而且通过技术化的监督考核平台使得地方政府应对公共安全和突发性、不确定事件的效率得到提高。

三、条块重构与网格化治理的制度逻辑

随着网格化体系的建设，大量日常性事务和临时性工作进入到联动平台中，并通过对职能部门和社区的技术监督实现了对群众个体化需求和公共类需求的及时回应。在当前背景下，网格化治理也属于社会综合治理的一种创新，其能够发挥一定功能，核心在于重构了传统条块关系，从制度层面上确立起条块之间清晰的责任边界。

（一）巡办分离：多级部门联动化

在网格化治理中，处于核心位置的区级联动中心负责信息收取和分类，并成为发现问题的主要来源。联动中心主要依靠专职巡查员制度化地对不同网格区域内的公共事务和个体事务进行巡查登记，从而成为事件解决的发放主体，而且相匹配的是对解决问题主体的监督考核权力。也就是说，联动中心在将收集到的居民投诉以及巡查发现的问题派单给相关责任主体后，会通过网格信息平台进行监督催促其解决问题，并根据解决问题的回复和居民的反应对责任主体进行考核，所以在事件处理中扮演的是裁判员角色。而对于解决问题的主体来说，职能部门和社区就要积极回应，不然就会在责任考核上承受压力，他们也就成为具体问题的责任主体和运动员。

网格化治理实现了裁判员和运动员的分离，就避免了职能部門一身兼二职的弊端。在传统的治理事务发现和解决体系中，职能部门往往既是裁判员又是运动员，就会造成职能部门解决问题的动力不足，而且还会故意遮蔽很多实际问题，在处理解决的过程中也容易出现行政惰性。但由联动中心统一收集发现问题，并分派任务给对应的职能部门，就难以再回避和拖延问题。联动中心能够实现对职能部门和社区有效监督的基础是对巡查员的管控和考核，因为在整个系统中巡查员发挥了重要角色，关系到他们能否真正发现职能部门职责缺位的问题。而联动中心对巡查员有很强的控制力，从聘用开始就将巡查员纳入整个系统中，并要对联动中心负责，而不会使他们掣肘于街道或者其他职能部门。

（二）技术治理：条块部门权责清晰化

联动中心通过网格化进行技术化的精细治理，实现了条块之间权责清晰可见，阻塞了各个责任主体的推诿空间。联动中心对问题的收集、分类以及监督考核过程都是在网格化平台上完成，进入网格内的职能部门、社区干部都要通过网格化APP进行接单、处理回复和考核，这些程序都是客观化的，没有模糊空间和主观意志空间。所有处置进度、群众回访意见都能在技术化系统内清晰可见，只要是派单到职能部门或社区的任务都无法回避和推辞。因为在网格系统内没有模糊运作或不积极行政的空间，如果不积极作为就会受到科层制考核的影响。在传统治理结构中，职能部门如果没有及时处理问题还可以有很多主观空间，但现在网格化技术平台实现了客观化和可视化，每个部门的职责和处理进度都在系统内清晰看见，没有可逃避和推诿的空间。而且，联动中心有对收集到的事件和问题进行分类确权的制度设置，主要是依据相关法律法规以及地方政府的政策法规来进行确权。当然在确权过程中也会出现靶向不准的问题，即在分配工单过程中并没有找对正确的责任主体，就只能是再次确权寻找其他职能部门的介入。总之，逐级责任的清晰划分明确了问题处理的主体，进而就要求责任主体在规定时间内将问题化解。

（三）再造体系：撬动治理协同化

联动机制和网格化成为新治理体系的撬动点。网格化相当于在原有的条块治理基础上再造了一个管理体系，但并不是在增量上增加治理部门和人员，而只是重新整合原有的治理体系，将原先条块责任不分以及治理效率低的问题进行了重新设置。联动体系的关键点是通过新增一个独立于条块之外的问题发现与监督考核部门，完成对基层条块的有效动员。具体来说，联动体系对基层的动员主要是依靠人数不多的专职巡查员和网格员，他们的主要工作就是在各自所辖的网格内进行巡查，以发现职能部门在对城市基础设施管理上的缺位以及监督那些影响公共安全、公共环境卫生的民生问题，相当于替代职能部门去发现每个部门职责范围内的问题，然后再将问题反馈给职能部门和社区。

吴中区联动中心有300多个专职巡查员，他们的日常工作就是下沉到各个街道社区，“找职能部门或街道社区的茬”，联动系统实现了对城市管理中众多小微事件和突发性事件的有效监督。对于小事来说，制度化、常规化地网格巡查员的存在能够及时发现，对于突发性的带有重大安全隐患的事件来说，网格巡查员的高密度巡查也能够将问题及时发现并上报。所以，网格化治理就改变了之前条块部门对所属责任回应有限和重视不足的难题，因为之前都是条块部门自己发现问题、自己解决问题，就会出现故意回避问题和回应不足的困境。而联动体系通过技术化的派单和监督考核规避了条块部门的惰性，成为一种对基层官僚的治理方式。也就是说，联动体系不仅是要回应城市治理中出现的涉及民生问题的水电路等公共基础设施和公共服务的问题，更是依靠这一手段实现对基层条块官僚的治理，在一定程度上改变了之前权责不分、行政惰性的问题。

（四）组织整合：事务回应常态化

网格化治理的关键在于联动平台可以调动多个部门参与到事件处理和解决中来，具有更强的综合性和专业性。尤其是涉及政府推动的运动式治理任务，网格化治理可以把相关职能部门都纳入进来，从而发挥每个部门的优势来推动工作完成。如上文所講的“331”和企业安全生产全要素工作，就是把原先相对独立的安监、环保和城管等部门都统一协调进网格中。在进行集中整治任务时，所有的相关部门都可以通过网格下达任务，实现综合执法，这样也会避免部门推诿和消极作为的问题。而发挥作用的关键则在于联动中心是区委区政府下属单位，有权力和所有部门进行协调，并能对他们进行客观公正的考核，而不会涉及主观人情关系。比如联动中心对企业生产全要素的监管，首先要求安监部门和社区对辖区范围内的企业信息进行全面详细登记，如企业名录、老板信息等都要上报到数据库，然后再由巡查员每个月巡查一遍，发现有隐患的企业就要进行整改处理。在这个过程中，安全员和网格员都要相互协调和配合，共同完成对企业安全生产的监督要求。

四、网格化治理的社会基础及其限度

网格化治理适应了当前基层社会治理转型的需要，成为一种精细化的技术治理方式。网格化治理通过治理资源、治理结构和治理流程的重塑，实现了国家权力对基层社会治理事务的有效掌握和化解。但社区事务的类型和特点决定了网格化治理的实践具有一定限度。

（一）网格化治理的社会基础限度

网格化治理的实践和运行与城乡基层社区治理事务的类型和密集程度相关。发达地区城乡社区事务复杂多样、居民利益诉求多元，决定了网格化治理在发达地区具备实践可行性。具体来说，城市社区的事务类型主要有两种，一种是与居民生活密切相关的日常性事务，如环保污染、噪音污染以及无证摆摊等影响居民出行和生活环境等问题，还有公共服务设施不足的问题，都成为影响居民切身利益的事务，这些都可以通过网格化渠道将居民诉求反应上来并整合条块力量进行及时回应。第二种事务是城市基层中存在大量风险高的小概率事件，如企业安全生产、消防隐患等问题，虽然发生重大风险的概率很小，但一旦出现问题就会产生巨大损失。如群租房内因为租房人员众多，一旦发生电路失火，就会产生巨大的消防隐患。网格化治理通过日常化、制度化的巡查监管，实现对小概率重大风险事件的管控，避免大型安全隐患事件的发生。因此，正因为发达地区人员密集、企业众多，就会产生与之相关的治理事务，催生对网格化治理的内生需求。

中西部农村地区也在积极推动网格化治理实践，但由于治理事务少、资源少，网格化复杂的制度设计并不能实现传统农业型村庄的有效治理目标，不仅带来了治理成本上升，还造成了基层政府形式主义、文牍主义的组织行为。中西部农村地区事务类型少且呈现不规则性、模糊性的特点，需要匹配的是简约治理模式，即通过熟人社会关系网络等非正式资源进行简约治理，而不需要成本高、设计复杂的网格化治理[21]。发达地区城乡基层社会具有完全不同于中西部农村地区的社会基础。因为工业发达、城市化进程快，呈现人口密集、流动性强的特点，基层治理事务涉及人口、土地、工厂、企业、商业等所有治理要素，如企业安全生产、消防、安监、违章建筑、环境污染等。这些城市要素和事务密集且复杂，能够与设计复杂的网格化治理相匹配。虽然网格化治理具有较高的人力资源成本和调动职能部门的行政成本，但总体实现了与基层治理事务的匹配，成为发达地区城乡社区治理现代化的有效保障。

（二）网格化治理的自治限度

网格化治理是政府主导的依靠行政资源下沉和社会资源发掘实现对基层事务的信息采集、回应和治理方式。网格化治理表面上解决的是社区公共设施和公共服务供给问题，如安全生产检查、生活环境整治以及城市硬件设施服务等，但这些治理事务都能与居民需求紧密结合起来。发达地区城乡社区居民的内生需求主要两种类型，一种是对于社区公共服务、公共安全和公共环境的需要，这些难以依靠社区自治完成，而要嵌入到超社区的城市管理系统中[22]。

另一种是社区居民在日常生活中产生的对于垃圾清理、下水道堵塞、电梯故障以及邻里纠纷等小微事务的需求，这些可以通过社区组织力量实现小规模、多层次水平上的自治来解决。网格化治理正是通过基层政府行政力量和资源下沉以满足居民在超社区层面上的公共诉求，所以发达地区网格化治理就实现了外部行政事务解决与居民内生诉求相结合的目标，而不是中西部农村出现的行政与自治分离的状态。

城市社区治理事务类型的差异决定了网格化治理难以代替社区自治，存在着社区自治的限度。这也是学界对网格化治理普遍存在的质疑，认为网格化是行政权力下沉，干预社会自治力量的生长，容易造成行政整合过度和自治力量不足的困境[23]。但实际上网格化治理并不会形成对社区自治的排斥，因为网格化治理的事务大都是针对超社区范围内的公共服务诉求，基于社区的有限性，这些事务本身也很难通过社区自治来解决。社区是城市社会空间系统的组成单元之一，公共事务嵌入在城市管理系统和公共空间中，通过网格化联动系统介入到社区公共服务和公共品供给，才可以有效满足社区居民的内生需求，而这并非是社区自治所能实现的[24]。

而且，发达地区的城乡社区并不同于中西部农村传统的熟人社会治理单元，城市化、工业化发达使得社区内部人口流动性大、异质性程度高，不再是一个熟人社会网络。发达地区的城乡社区大多转变成为陌生人生活的空间地域，很难内生出公约、道德等社会资本，也就难以产生自治的社会基础。所以，城乡社区事务完全依靠社区力量自治是对社区自治的理想化想象。城乡社区治理中要根据具体的事务类型进行分类判断，社区自治的范围只涉及细小琐碎的小微事务，对于大多数居民关心的公共事务则需要依靠网格化对职能部门、条块部门的资源和权力整合来实现。所以，网格化治理虽然不能代替自治，但也囿于社区自治的基础薄弱而成为当前治理转型过程中不可或缺的治理方式。

五、结语

随着城镇化快速发展，大量郊区农村纳入城市社区管理体系中。转型社区治理事务不同于传统农村事务，呈现出事务类型多样、复杂和密集等特点，依靠传统的管理体制难以有效应对。网格化治理成为继单位制、街居制后的新型管理方式，网格化行政力量下沉、整合条块行政资源的制度设计实现了与社区繁杂治理事务的匹配，也对传统治理结构中存在的行政推诿、条块分割现象进行了改善。

网格化治理是基层治理现代化的重要探索，也是回应转型期社会治理需求的制度创新。网格化治理的基础在于重新划分治理单元，将行政资源、社会资源下沉到网格中，实现治理结构、治理资源的重新整合，在此过程中通过技术化平台的运作实现治理过程中条块部门的权责清晰化。行政力量和多元主体参与到网格化治理中，提升了基层政府对社会治理事务的问题发现能力和回应能力，满足城市居民对超社区层次上的公共服务需求。网格化治理通过技术化的精细治理、巡办分离等机制，实现了基层治理主体之间的组织整合和协同治理，将复杂多样的治理事务纳入权责边界清晰的社会治理体制。但在网格化的具体实践中存在着社会基础限度和自治限度，前者是指网格化制度设置只能在治理事务密集且地方政府财政实力允许的地方执行，照搬到治理事务稀少、财政实力不足的中西部农村就容易演变成为单纯的行政任务空转。网格化治理的自治限度是指其针对解决的事务类型主要是超社区层面上的公共服务、公共安全等，难以替代社会力量自我供给和参与解决的自治事务。但是网格化治理也并没有形成对基层社区自治的排挤，社区自治并不会因为网格化的下沉而出现萎缩。网格化治理和社区自治应该成为互相匹配的体系，建构基层行政动员和社会动员的双层动员结构[25]，共同应对城市转型过程中多样化的治理事务和多元化的利益诉求，实现基层治理秩序的有效善治。

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