城镇化背景下“村改居”社区治理问题研究

陈蕾　宋海霞

摘要：国家统计局公报显示2021年全国常住人口城镇化率为64.72%。“村改居”社区就是随着城市化和现代化进程的发展而产生的过渡社区。通过对H市“村改居”社区治理的现状进行调查，发现“村改居”社区治理与传统的农村社区管理相比，取得了一些进步，但也存在着问题。结合社区治理的理论和国内外社区管理的典型模式，提出坚持党委政府对社区的主导地位，转变政府管理职能，完善社区自治组织管理体系，增强社区居民参与意识等完善途径。

关键词：“村改居”;社区治理;治理理论;居民参与

随着我国城市化步伐的加快，许多农村地区或主动或被动地参与到城市化浪潮中，这些地区的管理制度、经济结构和生活文化需求逐渐接近或达到城镇地区的水平，尤其是那些因城市扩张而被强制划入到城市建设规划区域中的村一级行政区域，为了适应形势都面临着“村改居”的问题，对“村改居”社区治理的探索也在积极进行中。城区开发速度快、“村改居”社区数量多、原村民占居民比例大、旧城改造正在进行、集体经济尚未转型等，这些都给社区治理及其研究带来了新的难题，尤其是，在形式上村民转变为市民，但其观念的转变还很难。这些因素都对“村改居”社区治理改革提出了更高要求，这种过渡时期的社区治理既需要适应城市社区发展的要求还需要有正确的社区发展理论指导。

一、H市“村改居”社区治理的成绩

基于乡村振兴的大背景，为了顺应城市化、向往城市化、追求城乡一体化的社会组织转型，地方政府根据城市的发展规划，在城乡结合部兴建了许多新的拆迁安置小区来安置拆迁后的失地农民。目前，H市也进行了“村改居”工程，主要以村制管理为主，少量的社区通过将原有的自然村打乱以划片的方式重新组建社区。与传统的农村社区相比，其管理体制显现出来一定的优越性，具体表现如下：

（一）“村改居”后社区组织更合理，功能更规范

在村（居）改制的过程中，社区综合考虑各方面的利益，主动去适应政治经济的新的形势和新的发展需求，统筹考虑了各方面的利益，将原有村委会进行体制改革，最终形成了能够适应新的形势发展的现有的“村改居”社区居委会。“村改居”社区居委会以及其设立的服务机构，不仅方便了社区居民，还改变了原村委会工作效率相对比较低的现象，社区工作人员的办事效率逐渐提高。通过对社区主任和工作人员的访谈，我们了解到目前的社区工作主要包括社区综合治理服务、社区警务工作、治安和卫生环保工作、居民调解服务和对外来人口登记管理等五个方面的工作内容。

（二）“村改居”后社区党组织建设力量加强

在街道、社区调整的基础上，把原来的街道党委改为街道党工委，并在所有社区建立了党支部，明确了街道党工委和社区党支部的党建工作任务。为了强化党组织在社区中的领导核心作用，各社区普遍建立了社区党建指导委员会、社区党建协调委员会，开展了争创“党建工作示范社区”活动，推广了社区党建“网格化”管理工作，通过这些措施逐步形成了“社区大党建”的工作新格局。“民情日记”是H市南港社区党建的一大亮点。民情日记是有关民情、民事专用记录簿，在南港社区，社区工作人员人手一册。民情日记的记录内容包括：社区居民关于民政、残联、计生、用工等诸多方面的合理诉求;社区干部经过调查走访发现的正在发生的民情、民事或今后需要注意和解决的有关民生问题;社区两委会研究交办的具体的民事任务等。

（三）“村改居”后工作职责更明确，群众监督更到位

社区居委会主要是在村（居）改制后，根据新的社区治理以及社区建设的要求在做好日常管理工作的基础上，对社区内的各种矛盾发挥其主观能动性去积极解决、对协调社区的各方关系，同时带领社区居民推进社区自治。社区工作职责明确，对于居民来说，最大的体会就是办事的效率提高了。调查发现，有52.6%的居民认为“村改居”后去居委会办事的程序比以前少了，效率提高了。

通过居委会细致周到的工作，居民对“村改居”后的社区治理的认同度显著增强。调查显示，有53.9%的居民比较赞同当地的“村改居”工作，反对的居民仅占1.6%。

（四）“村改居”后社区民主自治水平逐步提高

“村改居”后各社区居委会在新的管理模式下普遍建立了健全的社区自治章程、社区成员代表会议、社区联席会议、社区协调会议等社区自治制度，实行了社区政务、居务公开，大力开展各类社区志愿者活动和社区共建活动，积极引导社区居民和社区单位参与社区建设，通过这些措施社区治理水平逐步提高，主要表现在社区居民的自我管理、自我教育以及自我服务等方面。

調查显示，“村改居”社区居民对社区公共事务的关注程度增加，68.3%的居民愿意就所在社区的公共事务向社区或有关部门提出建议;居民参与社区公共事务管理的方式包括选举、参加听证会、参加居民代表大会等，居民参与比例明显增加。

二、 “村改居”社区治理的问题分析

由于村（居）改制，刚刚被纳入城市社区治理体系，对于要适应新的社区治理的“村改居”社区来说，首先其外部的社会环境发生了根本性的改变，其次社区管理的内在思维方式也有了相应变更，在这两方面的双重影响下，“村改居”社区治理存在比较明显的问题。

（一）社区管理主体一元化

在社区制中，完善的社区治理必然需要多元化的社区治理主体，除了国家（政府）这个主体之外，还需要能够提供专业化社区服务的专业性自治组织、社会服务机构以及社区居民积极参与到社区治理。换言之，政府对社区的管理能力是有限的，我们要弥补政府管理上的不足，共同治理就势在必行，把政府“管不了、也管不好”的社区事务交给社区由社区自己管理。除此之外，新的社区治理模式还要在政府与社区两者之间形成积极而有成效的共同合作关系，在管理的过程中，尽量实现公共利益的最大化。“村改居”后的社区沿袭了传统城市基层社区的组织架构，采用的“两级政府、三级管理”的传统模式，社区的自治功能和服务职能没有成为社区工作的功能主体，反而被虚化和搁置，社区居委会的组织机构变成与政府机构相对应的“小政府机构”。在实际工作中街道办事处和居委会成为具体工作执行的绝对主力，其他的社会团体也好，中介性质的社会组织也好，因其自身数量少、独立性差等原因根本无法发挥多大的作用，导致社区治理的主体单一，职能发挥不足。

（二）社区干部思想观念转变不够及时、队伍建设有待加强

居委会工作人员的能力与素质在“村改居”社区居委会的治理中占据最重要的地位。村（居）改制之后，村委会的原有的工作理念和行为习惯等方面都无法适应城市社区治理的要求。“村改居”社区由于基本沿用的是原村委会的干部进行社区管理，旧的管理模式一时无法去除，而新的社区管理制度需要新的管理模式特别是在管理架构设置、人员配置以及规章制度制定等硬件方面表现尤为突出，为了适应新的社区建设的要求，这些方面的管理理念都必须进行更新。此外，由于社区的经费全部由所属的街道承担和支付，没有可以自主使用的经费，这无疑加重了社区对街道的依赖，对于街道所交代的大量工作就必然成为其最重视的部分，社区的行政性的工作也因此而增加，这个部分工作花费了他们大量的时间和精力，那么，对于如何了解本社区居民最关心的问题以及最迫切的需要难免会形成滞后状况。在实际的工作过程中，社区居委会是街道办事处的下属机构，导致了社区独立自主性的缺失。村（居）改制后的初期阶段，一定程度上的行政化使社区居委会在办事效率，解决难题等方面的进展比较迅速，但是如果长此以往，社区领导往往形成强烈的依赖习惯和行政级别意识，最终导致“政社不分开”的状况，和社区建设的宗旨越行越远。因此，社区领导的学习能力、思想转变能力等方面成为非常重要的因素，新的社区治理的发展需要能够不断更新理念的社区领导。

（三）居民参与意识不强

社区的建设和治理离不开社区居民的积极参与，社区居民的自我管理、教育、监督等现代意识的确立是社区建设的一大宗旨。从目前的“村改居”社区治理实际来说，社区居民的参与积极性低是最突出的矛盾，这一矛盾具体表现为：第一、社区在行政上属于街道管理，街道在社区居委会的选举中干预过多，社区领导的候选人往往由街道提出后再交由社区居民代表大会选举，这种形式化的选举方式导致社区居委会的人员和组织和原村委会时代没有什么区别，简直就是农村时代村委会治理的翻版;第二、社区居民参与意识低，相当多的“村改居”社区的居民的观念没有改变，很难认同新的市民身份，接受的仍然是原村委会管理的模式，对改制后的居委会模式理解不清。“村改居”社区的居民由于他们本身的文化程度和生活方式所影响决定的，这部分居民仍然是沿袭传统的“各人自扫门前雪”的小农意识，对于公共事业观念淡漠，不愿意承担公共责任，社区建设和治理的参与度低。第三、社区居民参与能力不足，居民素质相对较低，虽然他们的身份发生了改变，在思想意识上“小农意识”仍是主流，除了自身需求和权利之外不关心其他方面。他们在改制前缺乏良好的教育，改制后耕地的失去使他们农业技能无处实施，而当地相对发达的经济水平吸引了大量的外来务工人员，这些务工人员同样缺乏良好的教育和突出的专业技能，由原来居民和外来务工人员为主的新的社区居民也给社区治理带来了很大的难度。

三、完善城镇化背景下“村改居”社区治理的对策

（一）坚持党委政府对社区的主导地位

我国的社区居民自治是在党的领导下实行的，要实现党在政治方向上的领导，保证社区自治能在正确的理论、路线、方针、政策的框架下进行，同时做好群众的思想政治工作。首先，加强社区党建工作，把社区党建作为社区自治的核心，充分发挥党组织的辐射功能，为社区发展提供坚强的组织保障。一方面是巩固党的执政基础的需要，另一方面则能够提高社区自治的方向性、组织性和社会性。其次，加强社区党建工作，在促进机关效能建设、密切党群关系的同时，为社区自治，尤其是“多元”人群管理方面提供了先进的政治优势。第三，加强社区党建工作，能够实现资源共享，增强社区统筹功能。社区居民的现代意识不断增强，“自我服务、自我管理、共驻共建”先进理念深入人心。加强社区党建工作，在党组织的号召下，团结社区内各行各业的党员居民，广泛参与社区各类活动和社区公益事业，这样既有利于社区居民之间相互学习，相互沟通，互帮互助，和谐共处，也有利于通过社区党员和各党组织的紧密结合，最大限度地挖掘社区内人力、物力资源，带动社区居民积极参与社区建设，形成“资源共享、优势互补、条块结合、共驻共建”的社区自治新格局。

（二）转变政府管理职能

随着市场经济体制的快速发展和逐步完善，政府管理职能发生了很大的改变，管理内容逐步向公共管理转化，管理范围逐步向社会基础服务转移。目前，大部分城市采用“两级政府、三级管理”的社区管理体制，在这种体制下街道社区的公共管理职能必须不断强化。加强街道党政机构和居民委员会的组织建设和体制建设，可以从根本上改变过去那种只有政府才能行使管理权的单一局面。根据基层政府所应具有的公共管理职能要求，建立相应的社区组织机构。政府采取“小政府、大社会”的格局，在区一级政府层面设立社区工作委员会，专门从事区政府直接领导下的社区建设中的各项具体工作。在辖区内社区委员会可以再成立若干个专业委员会或自治组织作为其执行机构，逐步将街道办事处的管理职能剥离出来或直接取消街道办事处的建制。在社区职能转变方面可以借鉴“沈阳模式”，组建以领导层、决策层和执行层共同参与同时又各司其职为特征的自治组织体系，实行“议行分离”。社区自治需遵循“以人为本”的宗旨，也就是说社区治理要把重心放在促进人的全面发展、提高居民素质和增强幸福感等方面。街道、居委会干部既要明确基层政府机构在公共管理方面的责任，也要增强政治责任感和历史责任感，不断提升社区工作的水平和层次。一流的社区需要一流的管理人员去参与和管理，综合目前具体情况，绝大部分居委会干部各方面素质和能力都需要提升，也更需要高素质的人才来充实。一方面街道可以对社区的工作人员实行社会工作方法和技巧方面的在职教育和岗前培训，另一方面，可以引进专门的社区工作人才从事社区工作。

（三）完善社区自治组织管理体系

社区居民委员会是我国城市社区的主要自治组织。在体制的设计中我们必须充分考虑到居民“自治”的特性与功能。首先政府的定位应该是协助和监督居委会自治运行，为社区的自治创造良好条件，帮助居委会解决在发展中遇到的问题，包括提供各方面支持和对各种关系的协调，包括用政策去促进社区资源的聚集和可持续发展，主要是从外部加以监督。其次，居委会的考核权则应该属于其服务的社区居民，社区居委会工作的最重要指标是社区居民的满意度，而不是政府对于居委会的各种考核，政府应该是从指导的意义上对社区居委会的发展与自治状况加以评估。再次，在政府进一步明确社区居委会的职能和去行政化的过程中，大部分城市采取“议行分設”，就是将居委会原先的议决权和执行权进行分离，居委会仅仅作为议事和决策机构存在，其成员由居民选举产生，他们的工作性质属于兼职;在社区中成立社区工作站，专门为居民提供服务。

（四）增强社区居民参与意识

社区治理的核心在于社区居民的参与，如果一个社区治理过程中缺乏社区居民的积极参与，就不能称其为真正意义上的社区公共管理。增强社区居民的参与意识最主要的是培育“村改居”社区居民的社区意识。现代意义上完整的“公民” 内涵包括树立公共意识与公德观念、法律观念、民主法制观念等等。而“社区意识”就是公民意识在具体的社区生活中的体现。一旦公民树立了社区意识，他们就会慢慢产生“社区是我家”的思想观念，于是就此产生对社区的亲切感、认同感和归属感，才会乐于参与到社区事务中去。在具体的实践中，第一，针对“村改居”社区中外来人较多的情况，社区可以允许拥有暂住证的外来人员行使选举权。第二，目前针对“村改居”过程中社区居民现实的文化素质，社区要通过各种可行的渠道和方法对社区居民进行宣传和教育，使其较快建立市民意识，也可以多组织有意义的文化娱乐活动，引领广大居民适应和熟悉现代城市生活方式的。通过这些措施一方面去帮助他们认识和感受自己身份的变化，另一方面去培养他们的城市社区意识，更重要的是通过这种自在的、亲民化的参与培育了社区居民参与公共事务的基本能力。

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（作者单位：陈蕾，广西科技大学;宋海霞，淮阴工学院）