制度趋同视角下世界银行对低收入国家教育影响机制研究

康云菲

（北京师范大学国际与比较教育研究院，北京 100875）

一、问题提出与理论视角

世界银行是参与全球教育治理的重要主体，对全球教育的政策与实践发挥着不可替代的影响作用。自1963年世界银行拨出第一笔教育贷款以来，[1]世界银行对教育作用的认识不断丰富，参与全球教育治理的手段也越来越多样。经历了五十多年的发展后，世界银行已成为向主权国家政府提供教育资金援助与贷款的最大“供应商”，其生产的知识也是众多国家以及国际发展援助机构的政策依据。[2]可以说，在资金供给与知识生产两个方面，世界银行所拥有的资源优势使其对全球教育活动的开展与走向具有极大影响力。

在资金与专家团队更加匮乏的低收入国家，世界银行的这一影响力更为凸显。从治理结果来看，世界银行使低收入国家教育政策、制度、活动朝相同或相似的方向发展，且这一发展方向与世界银行较少参与治理的国家或地区不同。例如，在政府提供的公立教育难以满足当地教育需求的背景下，许多低收入国家通过大力发展私营教育来解决这一问题。在基础教育领域，面向低收入家庭的“低收费私立学校”（low-fee private schools）盛行，这一现象在撒哈拉以南非洲地区（马拉维、尼日利亚、肯尼亚和加纳）、南亚地区（印度和巴基斯坦）、拉丁美洲地区（秘鲁和中美洲）的诸多国家尤为突出，但这些低收入国家私营教育部门的机构类型及其扩张动因与英国、美国、西班牙等老牌发达国家不同。[3]再如，21世纪以来，世界上最贫穷的国家中有相当数量的国家积极在教育领域使用评估工具[4]，而在芬兰、日本、德国、西班牙等10个经济合作与发展组织成员国中，其评估工具的使用率维持原状甚至有所降低[5]。

可以说，世界银行对低收入国家教育事务的参与导致低收入国家发展出不同于发达国家或地区的教育模式，且这一模式以私有化、基于测评的问责制为特征，这与世界银行奉行的“新自由主义”模式相一致。加之有学者提出，国际援助机构对低收入国家施加的经济条件是“低收费私立学校”现象产生与传播的重要原因[6]，因此有合理的理由质疑，世界银行在这些地区的教育治理活动与这些地区教育模式的趋同现象有某种内在联系。当然，这种趋同现象不能完全视为国际组织影响的结果：一方面，低收入国家存在的某些共性特征与困境决定了其可选择发展路径的相似性；另一方面，国家对教育发展方向拥有自主决定权，国家应对其选择的教育模式承担主要责任。然而，上述原因并不能否认国际组织的参与对这一趋同现象仍具有相当的解释力，因为各国政府对其教育发展的决策权并非完全不受约束，它会受到其他国家模式的影响，[7]也会受到其资源供给方的影响，从资源依附论的视角来看，资源越匮乏的国家其独立决策权越弱。因此，世界银行的治理活动仍对低收入国家的教育模式趋同现象具有一定解释力。本研究旨在探明世界银行采用何种治理手段导致了这一趋同现象，该问题的阐明有助于加深对世界银行全球教育治理行为及其权力机制的理解与审视。

对于教育模式趋同现象，新制度主义理论能够提供分析视角。约翰·迈耶（John W.Meyer）与布雷恩·罗文（Brain Rowan）在该理论的奠基之作中将组织的相似性与趋同现象作为新制度主义的核心议题，并指出应从组织环境的角度认识、解释组织现象，其中特别强调了组织所处的制度环境对组织行为“合法性”的约束。[8]这一理论包含两个重要概念，即“制度部门”（institutional section）和“同质化”（homogeneity或isomorphism）。制度部门指具有相似的服务、产品或功能的组织集合，[9]各国的国家教育体系因有类似的功能定位，可以视为同一个制度部门；“同质化指制度部门形成后各组织倾向于采纳一致结构的发展过程”[10]。本研究讨论的低收入国家私有化、加强测评等相同模式是各国教育部门结构趋同的具体表现，可视为制度部门的部分同质化。新制度主义对趋同现象提出三种机制：服从有关部门制定的正式规范和规则的强制性机制；在技术规则难以理解、目标模糊、环境不确定时所采取的模仿性机制；依靠专业化和公共认知基础所实施的规范性机制。本研究根据这三种机制逐一分析世界银行是如何塑造各国教育系统赖以生存的制度环境，进而造成全球低收入国家教育模式的趋同。

在此需要强调的是，本研究对低收入国家教育模式趋同现象的关注，并非是对低收入国家群体内部教育发展差异化特征的忽视或否认。即便在新制度主义的视角下，各组织也会因其历史沿袭或理性判断而发展出组织的独特性，但这一问题并非本研究关注的主要内容。此外，本研究选取的治理理念与工具并非世界银行参与全球教育治理的全部手段，而是便于阐述其治理机制与治理逻辑所选取的代表性手段。

二、强制性机制：通过金融资本的力量塑造借款国教育体系

组织间的强制性趋同源于一个组织所依赖的其他组织向它施加的正式或非正式压力，[11]对公共资源依赖性更强的组织受到强制性机制的同化作用也更强，[12]这恰好解释了世界银行对低收入国家具有的强制影响力。低收入国家的经济和社会发展迫切需要较多发展资金，在从国际金融市场无法获得比世界银行更优惠贷款的条件下，这些国家受制于世界银行。[13]世界银行在具有金融资本赋予的强制性权力的同时，拥有了制定规则的制度性权力。世界银行向成员国提供的金融贷款主要以项目的形式展开，在项目申请、批准、实施、评价的全过程中，世界银行通过多种机制影响项目的具体内容与实施过程，进而塑造借款国的教育体系。

（一）制定项目须符合的硬性规则

世界银行负责贷款资金的审批与发放，掌握着项目资金批准与按时发放的绝对话语权。基于投资者的这一身份，世界银行制定了一系列符合其治理理念的硬性规则，借款方只有满足这些硬性规则才能通过项目的审批。除了在经济方面要求所有成员国具备适当的宏观经济政策框架外，针对不同类型的项目，世界银行也制定了相应的申请规则。

为了保障获得资助的项目不会在经济、社会、环境、人文等方面产生不良影响，世界银行为所有贷款项目制定了环境与社会框架（The Environmental and Social Framework），这其中包括提高信息透明度、避免歧视、增强社会包容度、加强公众参与和问责等10项“环境与社会标准”，世界银行要求借款方在项目的准备与实施过程中达到该标准的要求。[14]在项目获得批准之前，世界银行与借款方签订一份环境与社会承诺计划，其中规定：借款方在任一环节违反“环境与社会标准”时，都必须采取世界银行满意的措施，并在规定时间内做出调整，项目的一切活动须在达到标准后方能恢复正常。[15]以在马达加斯加开展的一项学前教育发展项目（项目号：P160442）为例，该项目方案涉及当地居民的搬迁问题。[16]为符合“环境与社会标准”中“利益相关者参与治理和信息公开”的要求，该项目组与相关的个体、团体及组织进行了广泛商议，并表明将会在项目的实施过程中继续与利益相关者进行商议。[17]世界银行强调的公众参与、信息公开、私有化等模式借助“环境与社会标准”这一类硬性规定达到同化借款国的效果。

（二）参与拟订项目的建设方案

世界银行承担着项目申请过程中绝大多数文件的拟定工作，包括根据双方商定结果编制的“项目规划概念文件”与“项目计划文件”，以及在项目最终敲定前的“项目评估报告”。[18]其中，前两份文件以世界银行与借款方的商定结果为基础，世界银行的专家仅负责整理，而第三份文件完全由世界银行的工作人员完成，能够直接体现世界银行的意志。项目最终规划方案在很大程度上依赖第三份文件，如果借款方不同意该文件中的某些建议，需要与世界银行协商讨论并达成一致意见后才可修改，[19]可见，世界银行在方案拟定过程中掌握绝对话语权。

就项目内容来看，世界银行与借款方在项目批准前主要协商三项内容：项目的贷款额度、目标与实施方案。在贷款额度上，世界银行有权力增加或减少借款方申请的贷款金额。笔者在国际开发协会（International Development Association, IDA）和国际复兴开发银行（International Bank for Reconstruction and Development，IBRD）①这两个机构是世界银行集团涉足教育事务的主要机构。资助的项目中，按照项目开始的时间顺序进行降序排列，采取等距抽样的方法选取了50个项目（47个有效项目）②50个项目中有3个项目的各阶段文件不足，故有效项目数量为47个。，发现多数项目（45个）的实际贷款金额与借款方最初申请的额度一致，但有2个项目的实际贷款金额高于其申请的额度，这是因为世界银行在第三份文件中对项目的估算成本高于借款方的估算额。世界银行并未在评估报告中详细列出其计算依据，很难判定其评估过程和结果是否合理。但借款国有限的经济与人力资本也未赋予其质疑和争辩的能力，只能选择接受世界银行有关贷款金额的“建议”。在项目的目标设定与方案规划方面更是如此。在利比里亚开展的一个项目中（项目号：P164932），借款方提出“在中等教育阶段提高入学率并改善数学、科学与职业技能教育质量”的目标，[20]经过世界银行与利比里亚的协商，这一目标被简化为“提升中等教育的入学公平与教育质量”，在教育目标中被淡化的学科教育质量以“关键指标”的方式出现，职业技能教育质量在目标与方案中则均被弱化。[21]可以说，世界银行在协助借款方拟定项目方案的过程中，借助专家团队之口，行拟定文件之便，将其认为的发展重点融入项目方案中，影响甚至改变借款方的目标及规划。

（三）定期执行项目的监测评价

在项目制定与实施过程中，世界银行参与了评估、监测与总结工作。在项目获批前，世界银行对项目面临的经济、政治、技术、环境、社会等领域的风险挑战展开评估，并对存在较高风险但借款方未提及有效风险管理办法的领域提出建议。在项目开展过程中，世界银行定期评估项目的实施状况，评估结果决定借款方能否顺利获得下一笔款项。在项目结束后，世界银行对项目的完成情况进行总结评价。由于某些发展目标难以在一个项目周期内完全实现，借款方需获得世界银行的连续资金支持，对于这类长期项目而言，世界银行对前一阶段项目的评价结果会影响下一阶段项目的走向。

印度一个持续了三期的项目（项目号：P154523）能够鲜活地体现世界银行通过监测评价对项目施加影响的治理过程。该项目的第一期于2009年结束，第二期仍在进行中，世界银行对第一期项目的最终评级和第二期项目的阶段性评级均为“满意”，这使得第三期项目的贷款申请顺利通过。[22]在第三期项目的建设方案中，世界银行根据第一和第二期项目的建设经验，提出应继续采取教育绩效评估、关注民办高校等措施；[23]在项目实施过程中，由于世界银行严格按照借款方的目标达成程度进行拨款，在前期主要开展准备性工作、项目关键指标无明显推进的情况下，项目在开展了一年零三个月后仍未获得世界银行拨付的第一笔贷款[24]，而在2019年项目关键指标有所进展的情况下，贷款的拨付额从10%猛增至45%[25]。可见，世界银行不仅通过项目评估与监测影响项目进程，同时也借助这一机制强化了内涵于教育项目中的特定教育模式。

在上述治理机制中，约束性最强的是制定项目须符合的硬性规定；约束性最弱的是通过撰写报告和协商沟通参与拟定项目方案，并通过“知识银行”的身份定位和专家团队的专业背书增强世界银行意见的可接受度；贯穿项目全程且对项目影响最直接的是评估、监测与评价工作。虽然这些机制并未在世界银行与成员国的合作协议中明确提出并强制遵守，但出于对贷款资金的强烈需求，成员国几乎没有对上述机制讨价还价的空间，世界银行在这种条件下发展出对低收入国家教育系统进行制度设计的强制性权力。

三、模仿性机制：建立教育体系的“全球样本”并强化其地位

组织的模仿性趋同是组织在面临技术、目标、环境或解决方案的不确定情境下，为降低成本与风险或提高合法性，而与更合法或更成功的组织采取相同行为的过程。[26]在分析这一机制的形成过程与呈现方式之前，有必要对低收入国家教育发展所面临的不确定技术、目标、环境与方案进行简要阐述，这是模仿性机制发挥作用的土壤与基础。2015年，联合国教科文组织在国际教育信息大会上发布的《青岛宣言》中指出，机器人、3D打印、教育游戏、虚拟社区等新兴技术为各国解决教育问题提供了更多种可能的方案，尤其是落后国家，[27]但不易获取的技术与在线教育正在增大长期存在的数字鸿沟，[28]教育信息化的不恰当使用反而可能加剧教育不公平。此外，联合国教科文组织在“千年发展目标”（MDG）到期后又制定了“2030可持续发展目标”（SDG），其中教育目标从“普及小学教育”这一项目标拓展到涵盖全民学习、优质学习、终身学习三个领域的七项目标和众多指标。而在低收入国家中，尤其是撒哈拉以南非洲地区，基础教育普及率和完成率低、超过半数儿童学业水平未达到最低标准、教育不公平现象普遍等问题突出。[29]低起点与高目标的差距看似为低收入国家的教育发展留下了很大空间，但教育发展手段与目标的不确定性与二者关系的复杂性实则增加了这些国家的试错成本，模糊了其教育发展的方案选择。在技术的高成本与高风险、目标复杂以及环境不确定的背景下，低收入国家对教育目标的确立、财政经费的分配、师资团队的管理、教育体制的构建等问题更加迷茫且谨慎，其模仿合法且成功的教育模式的动机也更强。

在低收入国家陷入教育发展的迷雾中时，世界银行在评估众多教育系统政策与制度的基础上，拼凑了“理想的教育系统模式”作为样本供低收入国家参考。世界银行实现这一目的的工具主要是“为了更好学习结果的教育系统测评”（The Systems Approach for Better Education Results, 以下简称“系统测评”），这也是低收入国家通过模仿性机制实现教育模式趋同的关键要素。“系统测评”于2010年推出，是世界银行提供全球知识综合服务的主要工具之一，它收集和传播关于教育政策的全球数据和知识，旨在帮助各国系统地评价和改进其教育系统。该工具认为，影响入学率、在学率、学业成就等教育产出的因素数量众多且结构复杂，其中高质量的政策及其实施过程是保障教育产出成果的关键要素。[30]对此，“系统测评”针对各国教育政策与制度框架的“有效性”展开评价，同时也开发一些能够评价政策实施效果的工具。

在此过程中，“系统测评”的研究团队调查了不同领域的证据，据此确定了对改善教育成果最重要的政策要素与制度框架，并发表名为《什么最重要》的系列政策框架报告。例如在2015年3月，世界银行发布了《什么对于学校自治和问责最重要：一份框架性文件》。该报告指出将学校自治与问责相结合有利于提高学校的效率、效益和学习成果，并提出了一个关于学校自治与问责的“三A模型”框架——自治（autonomy）、问责（accountability）和评估（assessment）。[31]在这一模型的基础上，该报告还提出了对学校自治和问责至关重要的五个政策领域：学校预算的自主权、人事管理的自主权、校董会在学校治理中的角色、学校与学生评估和学校问责，以及各政策领域下更为具体的一系列政策行动。世界银行认为，这些框架运用了有关教育系统的丰富信息，为决策者和利益相关者提供了最重要和可操作的政策选择，[32]这一阐述体现了世界银行对“系统测评”的重要定位之一，即推荐成功教育政策与制度模式，以及对成员国践行这一模式的期待。

低收入国家教育发展面临的不确定性孕育了其模仿成功模式的需求，世界银行也通过“系统测评”为这些国家构建了模仿的样本。在低收入国家的“需求”与世界银行的“产品”之间，“系统测评”通过对参评国家教育系统的评价实现了二者的对接——通过量化低收入国家教育政策、制度与模范样本之间的差距，为低收入国家指明一条清晰可行的模仿路径。

在学生测评、教育管理信息系统、学校自主性和问责制、公平与包容等共13个政策领域中，“系统测评”各开发了一份有关国家教育政策与文件的调查表，邀请各国代表填答并提供相关证明材料，包括教育法律、官方教育政策文件、学校条例手册和教育改革文件等。据此，“系统测评”从实现主要教育目标的角度对该国家政策水平进行评级并赋分，最终撰写一份国家报告，其中包括对该国家政策与制度的发展建议。[33]在这一过程中，“系统测评”在多个环节确保了评价结果具有跨国可比性，例如资料收集环节的客观指标体系、资料分析环节的统一评分标准，这使得被评价国家与成功模式之间的差距更加可信。在评价手段的辅助下，“系统测评”依据“最佳经验”分析被评价国家教育政策、制度的不足并指明其发展方向，导致众多低收入国家接纳了“系统测评”的建议并在政策与实践中向“理想的教育系统模式”靠拢。例如“系统测评”针对几内亚比绍（Guinea Bissau）的国家报告被用于指导该国家2016-2025年国家教育计划的制定，有多条建议被直接列入其中，包括通过加强合作、权力下放等方式改进学校管理与治理。[34]佛得角（Cape Verde）教育部也采纳了“系统测评”在国家报告中的建议，计划建立全国性学习成果测评系统（learning outcome assessment system），并表示将为该系统的建设向世界银行申请贷款。[35]可见，“系统测评”的评价发挥了联结低收入国家模仿需求与“理想的教育系统模式”的作用，并在一些低收入国家切实推动了模仿行为的发生。

四、规范性机制：基于自身合法性提出具有规范效应的共享观念

规范性趋同与模仿性趋同存在一定程度的重叠，这导致分析组织趋同现象时判断趋同机制的模糊性。[36]为与模仿性机制进行区分，本研究借鉴周雪光教授对这一问题的梳理思路[37]：对模仿性机制的分析强调不确定性环境的作用，即趋同现象的情境性；对规范性机制的分析强调共享观念或共享思维方式，即趋同现象的起点与基础。对低收入国家而言，世界银行提出的哪些重要观念作为一种共享的“规范性”认知，对其教育模式的趋同起到重要推动作用？这些认知又为何能成为“规范性”认知以发挥同化作用？

（一）共享观念的起点：重要目标与实施路径

规范性制度一方面确定目标, 另一方面也确定追求这些目标的适当方式。在此影响下,具体行动者就会形成关于什么是适当的目标与活动的观念。[38]21世纪以来，在金融资本支持与“知识银行”战略的共同作用下，世界银行在全球教育活动中扮演的角色逐渐从参与者向引领者转变，并提出一些具有影响力与号召力的教育理念和活动，其中最具代表性的就是世界银行于2011年提出的“全民学习”概念。

在联合国千年发展目标尚未实现、失学儿童及学业性别差距问题依旧严重的背景下，全球教育发展的“质量”问题凸显—— 个体的学习成果及技能水平难以满足个体及社会发展需要。[39]对此，世界银行提出“全民学习”这一愿景，并指出其促进发展中国家长期经济增长与减贫的关键性地位。这一愿景的具体目标是确保所有儿童与青年人不仅能够上学，而且也能够获得他们工作与生活所必需的知识与技能；同时，世界银行提出了三大支持路径—— 尽早投资（invest early）、明智投资（invest smartly）和向所有人投资（invest for all），以及两大建设方向—— 从国家层面支持教育系统建设和在区域与全球层面建设高质量的知识库，作为该战略目标的实践指导。[40]报告中目标所倡导的全民教育与高质量教育，以及路径所内含的教育质量与测评结果具有内在联系等观点，因其在低收入国家教育实践中的诸多呈现，可视为被低收入国家所认可的共享目标与发展路径。

（二）共享观念的合法性基础

世界银行的主张在其提出后成为低收入国家广泛认可的共享观念，其合法性基础源自这些主张的实践价值以及世界银行“知识银行”的角色。世界银行的主张根植于新自由主义，诸多学者批判其教育目标与教育质量标准的论述局限于经济发展与人力资本开发领域。必须承认的是，世界银行对教育发展目标的简化与对教育发展路径的市场化引导的确存在引发教育异化问题的风险，例如根据市场需求规划教育发展、物化个体、忽视个体的生活自由与幸福追求等。[41]然而，简化的目标及手段对成员国而言更容易理解、传播与践行，其操作性、可模仿性都更强，对低收入国家来说更是如此，这也是这些理念得到传播与认可的重要原因。来自欧洲国际援助机构的工作人员表示，世界银行在教育政策方面的可靠性超出联合国教科文组织，其生产的知识也优于大学，主要原因是世界银行降低了知识的复杂性，提出了能够直接实践的政策建议，对于解决有限教育资源的配置问题很“实际”（practical）。[42]

当然，世界银行提出的“有效”政策获得广泛认可的前提是充分的证据与合理的论证。对于前者，包括世界银行在内的众多国际组织都日渐认识到科学证据的权威性，并将其作为提供建议的基础，[43]这直接表现为世界银行发布的报告中具有越来越丰富的数据资料与国家经验；对于后者，世界银行通过能够隐藏意识形态的话语工具，借助常识逻辑提出大家公认的观点，[44]并选取符合其意识形态的证据加以佐证[45]。低收入国家本就对这种看似科学的知识与精心设计的政策建议不具有太强的批判资本，同时世界银行采用电影、广播、社交媒体等日常方式以及讲座、研讨会、对话、工作坊等专业形式对低收入地区的各类群体进行知识与观念的传播，[46]这促进了低收入国家对世界银行理念与政策的认可以及“共享观念”的形成。

与此同时，世界银行自提出“知识银行”的发展战略以来，不断开展收集信息和经验的实践活动，提升基于知识向客户提供服务的能力，这些活动包括建立教育知识管理系统（Educational Knowledge Management System）、启动开放信息发展战略（Open Development Strategy）、创建“系统测评”等。目前，世界银行在全球教育知识治理方面已形成稳固的知识生产、加工、传播与使用机制，这些制度与相应的实践活动已帮助世界银行实现“全球智库”这一角色转向。[47]这种角色以大量的知识、专业的人员为支撑——自1973年以来，世界银行出版了1.9万多种出版物，在有关经济增长、贫困、教育等发展议题上的论文发表数量远远领先所有顶尖大学、其他发展机构或国际组织[48]；世界银行还吸纳了越来越多经受过教育培训、具备强大分析能力的精英人才，[49]来自同类国际组织的工作人员认为他们“专业”且“聪明”[50]。基于对这些资源的信服，其他机构对世界银行的知识与政策主张具有一定程度的天然接纳性，正如在世界银行与国际援助机构的磋商会议上，来自国际援助机构的许多参会者并未提出质疑，而是认为世界银行“应该告诉我们怎么做”[51]。可以说，世界银行掌握的知识资本生发并稳固了其“知识银行”的角色，这一角色定位反过来又增强了其知识的合法性与可信度，在知识资本与“知识银行”角色的螺旋式推进与彼此强化过程中，世界银行的主张及其关于教育政策的论述获得愈发广泛的合法性，并发展为众多国家认可的共享观念，低收入国家尤其易受到其影响。[52]

五、张力与整合：世界银行影响机制的限度与合力

世界银行的治理手段通过强制性、模仿性、规范性三种机制发挥作用，这三种机制塑造了低收入国家教育发展所面临的制度环境的不同方面，对低收入国家有不同程度的影响，并合力推动了低收入国家教育模式的趋同化发展。这三种机制的关系如表1所示。

表1 世界银行在低收入国家教育发展过程中治理机制的关系

强制性机制通过世界银行制定的不可触碰的“红线”发挥作用，对低收入国家教育发展的约束力最强，该机制的基础是金融资本；模仿性机制依托世界银行打造的“理想的教育系统模式”，通过“好的”模式标准引导低收入国家的教育实践行动，该机制的基础主要是知识，同时受到低收入国家面临的不确定环境的催化作用；规范性机制指世界银行提出的主张上升为“共享观念”，通过“对的”认知标准统一低收入国家的理念，该机制以世界银行生产的知识及其角色为基础，约束力最弱，但引导性最强。

在这三种机制中，规范性机制是实现模式趋同的基础，即构建了低收入国家教育发展的目标与路径规划，同时也表明了世界银行的立场与主张。可以说，世界银行的“共享观念”是其实施全球教育治理的理念基础，是其他两种机制的“主心骨”，其他两种治理机制对应的治理手段围绕“共享观念”设计工具并展开实践。模仿性机制所构建的模范样本是对世界银行主张的具象，它在提出教育目标与路径的基础上为低收入国家明确了差距与规划，且对目标与路径未涉及的领域进行了更为细致的描绘，涉及教育系统政策与制度的整体设计。强制性机制在三种机制中起到保障性作用，对世界银行理念、主张或样本模式认可度不高的国家，强制性手段仍旧可以在一定程度上直接改造其教育惯习，推动该国家朝向世界银行主张的方向发展，但这种情况下，因强制性手段发挥作用的领域有限，因此该国家被迫趋同的范围不会太广。概括来讲，模仿性机制与强制性机制所对应的治理手段都是落实“共享观念”的方式，二者的区别在于，模仿性机制的真正实施主体是主权国家，世界银行在此过程中只提供模仿样本并起到引导与建言的作用，因此这种机制并不能保证世界银行对主权国家的影响效果，属于软性机制，而强制性机制则是由世界银行实施、对主权国家行为有约束力的硬性机制。

从世界银行对低收入国家教育模式的影响效果来看，以“新自由主义”为特征的趋同模式增加了学生的受教育机会，[53]在部分低收入国家提高了学生的学业表现，但同时也加剧了教育不公平现象，[54]或并未解决成员国的教育发展问题，[55]可以说有功有过。然而，对低收入国家而言，他们很难不受世界银行教育治理行为的影响。一方面，经济欠发达的国家缺乏资金改善公立学校的教育问题，他们需要市场力量推动教育系统发展，也需要世界银行的援助发展资金，因而不得不“被迫”遵从世界银行的规定。而在更重要的另一方面，低收入国家知识匮乏，[56]来自本土的专家团队难以独立担负起生产教育决策知识的责任，同时他们心甘情愿地追随世界银行的专家团队，对他们生产的知识与主张不加批判地接受。因此，不论世界银行对低收入国家的教育发展产生了怎样积极或消极的影响，在可以预见的短期未来，这些国家仍会在世界银行治理行为的影响下，被动或主动地选择以“新自由主义”为特征的教育模式。