承德高质量发展评价指标体系研究与实证分析

赵宏波 孙克健 杨 旸

（1.承德市城乡居民基本医疗保障基金管理中心，河北 承德 067000 2.河北民族师范学院 党委组织部，河北 承德 067000;3.承德市统计局，河北 承德 067000）

基于党的十九大报告做出了我国国民经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段的重大判断，那么推动高质量发展，业已成为当前和今后一个时期地方乃至全国经济发展的重要引领，也是确定经济发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求[1]。为此，承德要实现高质量发展，则需要探索构建一套反映高质量发展内涵的指标体系。

一、高质量发展的内涵及建立评价指标体系现状

（一）高质量发展的内涵

目前，学界对高质量发展的内涵尚未有统一的观点。从十九大报告来理解，高质量发展是指能够更好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是全新的发展理念。它是为了应对复杂的内外环境、破解当前的发展难题，在全面判断时代环境、充分发挥制度优势的基础上，旨在优化经济结构、转换发展模式、提升发展动力的宏观战略。高质量发展是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的的发展[2]。高质量发展具有非凡的战略意义。倡导高质量发展，是适应经济发展新常态的主动选择，是贯彻新发展理念的根本体现，是适应社会主要矛盾变化的必然要求，是建设现代化经济体系的必由之路。

（二）国内建立高质量发展评价指标体系现状

高质量发展是一项复杂的系统工程，近年来，党中央、国务院、国家有关部委以及省委相继出台关于建立高质量发展评价指标体系方面的政策文件，努力推动高质量发展。2018年11月，党中央、国务院印发了《关于推动高质量发展的意见》，要求加快形成推动高质量发展的统计体系。2018年2月,国家统计局根据《构建衡量和推动高质量发展统计体系工作方案》要求,从发展质效、结构优化、动能转换、风险防范、民生福祉等五个方面，初步提出了27个指标的《衡量和推动高质量发展统计指标体系框架》，随后紧紧围绕创新、协调、绿色、开放、共享新展理念,从六个方面28个主客观指标提出一个较为详细的《推动高质量发展的统计指标体系(修订稿)》。2019年2月,国家统计局印发了《构建推动高质量发展统计体系的实施意见》,提出了人均生产总值等36项推动高质量发展的主要统计指标。2018年6月，国家发改委形成《关于推动高质量发展的实施意见(2018-2022年)〈征求意见稿〉》, 从综合、创新、协调、绿色、开放和共享等六个方面选取30项主要指标,明确提出推动高质量发展的指标体系。2019年6月,河北省委印发《关于完善和落实高质量发展统计指标体系的意见》,建立了河北省高质量发展统计指标体系,提出了64项推动高质量发展的主要统计指标。

（三）承德建立高质量发展评价指标体系的必要性

建立高质量发展评价指标体系是推动高质量发展的基础性工作，是引导和指导各地各部门加快形成符合高质量发展要求的政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价、政绩考核的重要依据[3]。当前，承德市也面临着高质量发展的任务,也需要构建一套科学的评价指标体系，通过高质量考核评价推动高质量发展。为此，承德市统计局对照衔接中央、省委等上级政策文件,学习借鉴其他地区统计评价体系实践经验,立足承德实际突出承德特色,研究制定了《承德市关于完善和落实高质量发展统计指标体系的意见》，为承德市高质量发展提供了基本遵循。

二、高质量发展评价指标体系的构建

（一）评价指标体系的构建原则

建立衡量和推动承德市高质量发展评价指标体系，目的在于正确引导、客观反映和评价承德市推动高质量发展情况,发挥评价指标体系的“风向标”和“指挥棒”作用。指标体系要紧扣高质量发展的内涵和要求，对应中央、省委要求,对照承德发展实际,按照稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险的各项工作要求, 聚焦聚力“三区一城”，紧扣打好三大攻坚战，“12345”总体思路目标，按照问题导向、需求导向、短板导向和决胜全面建成小康社会的目标要求来构建高质量发展指标体系，充分反映高质量发展的特征。重点体现以下原则：

1.体现高质量发展的基本内涵和发展理念的要求。指标体系整体框架要突出体现践行五大发展理念的要求，从“有没有”转向“好不好”，以促进实现“更有质量、更有效率、更加公平、更可持续”的发展。

2.对标国家、省要求和体现市情。指标体系要与承德市实际相结合,在对接国家、省统计指标体系的基础上进行适当调整，适当增加指标数量, 纳入承德市重大决策部署的导向指标，以保证指标体系既能与省委评价体系同向衔接，又能体现承德特色和工作要求。

3.突出导向性和约束性。建立的指标体系要能充分发挥导向作用,不仅要清晰呈现高质量发展进程,更要明确发展进程中取得的成绩和存在的差距,通过查找薄弱环节引导相关部门监测预警,从而为全市高质量发展和市委、市政府科学决策并制定相关政策提供参考和依据。在明确导向性的同时,指标体系要强化约束力,围绕牢牢守住生态环境底线,倒逼质量变革。

4.突出科学合理和可获取性。高质量发展是一个全新的提法,但仍需建立在现有统计指标可获取性基础上,才能对高质量发展进程进行监测。考虑对所选取的指标要建立统计渠道或测算方案,指标含义和统计口径需清晰明确,做到可定期监测、可分解落实、可评价分析,从而推动高质量发展落到实处。选取的指标应具有较强的公认性和针对性，使数据获取具有较好的延续性、可操作性。同时，坚持可比性和简洁性原则，便于与其他地方相比较。[4]

（二）评价指标体系的构建框架

高质量发展评价体系属于多属性评价指标体系，基于承德市高质量发展内涵属性，在遵照省委文件基础上，按照全面、必要、稳定和可行的方式，考虑承德市经济社会发展实际和规划，按照高质量发展的基本内涵及构成要素分析,从两个层次探索构建承德市高质量发展统计指标体系框架。第一层次,根据中央经济工作会议要求,设置了“创新、协调、绿色、开放、共享”5个一级指标，这个一级指标体系涵盖了有利于推动高质量发展的结构性、效率性、协调性指标，同时为充分反映经济、社会以及生态环境协调发展的关系，还设置了“综合质效、主观感受”2个一级指标。第二层次，在每个一级指标下设置5-17个具体的二级指标,每个二级指标具有相对的独立性和完整性,可以从不同角度反映某一方面或领域的情况。具体来说，在一级指标“综合”方面,围绕稳增长、调结构、防风险等目标设置体现宏观质量效益的13个二级指标;在“创新”方面,围绕科技创新投入、产出和成效、创新潜力等方面设置17个二级指标;在“协调”方面,围绕新时代协调发展的新特点设置8个二级指标;在“绿色”方面,围绕资源产出效率、资源节约集约利用、控制污染物排放和环境质量等方面设置12个二级指标;在“开放”方面,围绕对外开放、内外需协调、旅游经济等体现开放发展理念的5个指标；在“共享”方面,围绕就业、收入、保障、医疗、教育、住房等民生方面设置12个二级指标；在“主观感受”方面，设置了对生态环境、基本公共服务、全面建成小康社会的满意程度。（见下表）

承德市高质量发展统计指标体系和权重

（三）高质量发展的评价方法

1.权重确定。采用主观和客观相结合的方法赋权，提高权重的导向性和实效性。结合承德市高质量发展特点，兼顾不同领域及不同指标的重要程度，采用客观赋权法，确定了70项指标的权重分配。其中，综合质效20分，创新发展19分，协调发展11分，绿色发展16分，开放发展7分，共享发展17分，主观感受10分。

“别插嘴，让我把话说完。徐艺，听我一句临别赠言，永远不要沾上赌博，否则，你早晚和我一样，从人生的最高处瞬间跌到地上，永远起不来。是的，永远。不过，我要谢谢你，小兄弟，是你让我明白我就是个彻底的失败者。刚才……我似乎有些留恋这个世界，但你给了我最后的勇气，你可以走了。”

一级指标 序号 二级指标计量单位 权重 指标性质27 拥有驰名商标总量 个 1 正向二、创新发展28 电子商务企业个数（19分）29 网上零售额占社会消费品零售30 高技术制造业投资占全部制造31 常住人口城镇化率32 城乡居民人均可支配收入比率33 消费率三、协调发展34 现代农林牧渔业增加值占全部（11分） 值比重35 现代服务业增加值占服务业增36 文化及相关产业增加值占地区37 劳动年龄人口平均受教育年限38 农村人居环境达标率39 单位地区生产总值能耗40 单位地区生产总值用水量41 空气质量优良天数比例42 PM2.5年均浓度43 地表水达到或好于Ⅲ类水体比四、绿色发展44 主要污染物排放量降低（16分）45 自然资源资产总值增加量46 单位地区生产总值建设用地使47 污染地块安全利用率48 城市建成区绿地率49 装配式建筑占城镇新建建筑比50 非化石能源占一次能源消费比51 货物和服务贸易总额占全市份52 高新技术产品出口额占出口总五、开放发展53 实际利用外资占全省份额（7分）54 对外直接投资占全省份额55 旅游总收入增速56 城镇登记失业率57 城镇居民人均可支配收入增长58 农村居民人均可支配收入增长59 农村贫困人口发生率60 平均预期寿命六、共享发展61 人均居住面积（17分）62 人均公共文化服务设施建筑面63 人均公共体育用地面积64 每千老年人口养老床位数65 每万人口全科医生66 孕产妇死亡率67 婴儿死亡率个 1 正向总额比重 % 1 正向业投资比重 % 1.5 正向% 1.75 正向 农村=1 1.75 逆向% 1 正向农林牧渔业增加1 正向加值比重 % 1.75 正向生产总值比重 % 1.5 正向 年/人 1 正向% 1.25 正向吨标准煤/万元 1.7 逆向立方米/万元 1.5 逆向% 1.75 正向微克/每平方米 1.5 逆向例 % 1.25 正向%万吨 1.5 逆向万元 1.3 正向用面积 公顷/万元 1 逆向% 1 正向% 1.5 正向率 % 1 正向重 % 1 正向额 % 1 正向额比重 % 1.75 正向% 1.5 正向% 1 正向% 1.75 正向% 1.6 逆向率 % 1.5 正向率 % 1.5 正向% 1.45 逆向岁 1.45 正向平方米/人 1.25 正向积 平方米/人 1.5 正向平方米/人 1.45 正向张 1.3 正向人/万人 1.5 正向1/10万 1.25 逆向‰ 1.25 逆向68 生态环境满意度 % 3.5 正向69 基本公共服务满意度 % 3 正向70 公众对全面建成小康社会满意程度 % 3.5 正向七、主观感受（10分）

2.数据收集。承德市统计局对各县区和市直部门搜集的2015年-2019年数据进行了整理汇总，大部分数据齐全，但部门上报的数据缺失指标有23项，其中有11项是无法获取数据；县区均缺失的指标有15项，均无法获取数据。

3.对目前尚未取得的数据进行处理。共有20项指标无法取得数据，故此20项指标均为满分。部分年份数据缺失指标，采用相邻年份已有数据替代。异常值采用2015-2019年平均值进行修正。

4.标准化处理。根据正向指标和逆向指标的差异，对各项指标进行无量纲化处理，本文选择标准化处理方式，以2015年为基期，计算个体指数。计算公式如下：

三、对承德高质量发展的统计测度及实证分析

利用2015-2019年承德市高质量发展基础数据，计算出各指标的指数，最后将各指标的指数同权重相乘后求和，生成承德高质量发展的综合指数，计算结果如下。

“十三五”以来承德市经济高质量发展指数

2019年指数较高的领域分别是创新发展领域、共享发展领域、绿色发展领域，发展指数分别为183.7、182、121。之后依次为综合质效、协调发展、开放发展的发展指数分别为113.1、102、97。

2016-2019年四年年均提高最快的领域是共享发展领域，提高27.4个百分点, 是拉动全市高质量发展的主要动力；创新发展指数年均提高20.9个百分点，是推动经济高质量发展的第二大主要力量;绿色发展指数年均提高5.2个百分点，综合质效年均提高3.3个百分点，协调发展指数年均提高0.5个百分点。

开放发展领域四年年均减少0.7个百分点，从2016年第一位的204,下滑至2017年的175，2018年的161，到2019年下滑至97，年均下降0.7个百分点。

综合以上分析，承德主动适应新常态，发展更加注重质量效益的提升，增长动力正在努力从主要依靠增加物质资源消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变。从三次产业贡献程度来看，承德由“一二三”到“二三一”，再到“三二一”发展格局，工业经济作为财政的主要支柱，仍是以粗放式增长，工业结构的优化升级任重道远。服务业成为经济的第一支撑，其还有较大发展空间，要以国际旅游城市标准，大力发展现代服务业使第二、三产业融合发展，共同支撑全市经济可持续增长。

四、推进承德高质量发展的措施

从对承德市高质量发展统计指标体系实证测算看，指数和变化趋势能够较好地反映承德市发展实际，反映了全市在推动高质量发展进程中的成效，同时也反映了在“十三五”期间发展进程中距离高质量发展要求的不足和短板。因此，提出以下措施，进一步推进承德高质量发展。

（一）抓难点、补短板、求突破，全力打好高质量发展组合拳

当前，承德正处于经济高质量发展的关键时期，只有保持强烈的忧患意识，进一步增强紧迫感，抓难点、补短板、求突破、立优势，才能抓住历史机遇乘势而上，以更大作为，实现更大发展。

1.以速度高效为目标。实证分析表明，凡在经济增长出现明显波动的年份，高质量发展指数也会相应出现回调。因此，经济增长的稳定性是高质量发展的重要基础。要进一步找出并填平在以往高速增长阶段被掩盖或忽视的各种低效率洼地，提高资源配置能力和利用效率，持续推动效率变革。进入新常态后，全国经济增速放缓，换挡至新的增长平台，承德的经济增速也迅速回落，但在一定时期内，保持高于全国、全省平均水平1个百分点左右，仍十分必要，对承德来讲即是新常态下相对的增长高速。就现阶段而言，承德的经济高质量发展更需要一定的增长速度，改变区域、行业、城乡之间差距过大、不平衡不充分的问题，同时也要通过量的合理增长为质的提升积淀，为高质量发展奠定效率和竞争力基础，不断优化经济结构，实现经济高质量协调发展。要深化投入产出意识、单位GDP创造收入意识，建立投入产出、速度效益评价、激励、约束机制,对区域、产业、项目进行量化约束。

2.以做优产业为基础。产业强则城市强，产业实力决定城市地位。新经济、新动能是推动高质量发展的核心力量,必须立足承德“两区”建设，发展实体经济，助力内在动能集聚。一要持续推进“3+3”绿色主导产业和县域“1+2+1”特色产业，加快构建现代产业体系。既要确保如期完成传统产业改造提升三年行动计划确定的任务，推进传统块状经济向现代产业集群转变；又要稳妥有序推进产业破旧立新、有机更新，聚焦文化旅游、钒钛新材料及其制品、清洁能源、等六大产业领域，深化精准招商，更大力度引进一批建链、补链、强链的重大产业项目，提高经济竞争力。二是做精做优现代农业。要在持续壮大优质蔬菜、马铃薯等产业带建设规模和“五个百万”基地的基础上，着力在农产品精深加工上下工夫，推动由一产向一二三产业融合发展，由农业龙头向工业延伸转变，由农业富民向县域财源工程转变，发挥“互联网+”优势，推广农业科技，扶持农业产业化龙头企业发展壮大。

3.以创新作为突破。坚持创新驱动和产业发展有机结合，一要加快产业基础链接的研究，围绕现有产业向高新技术产业链布局、创新，提升科技对传统产业、现有基础产业的支撑和发展，从精、尖、深多层次、多维度使科技深度融入经济、产业发展，创新驱动引领产业发展。二要积极争取，大力支持京津冀、国家科研院所和央企在承德布局建设研发机构，鼓励企业与高校、科研机构深度交流、合作，构建多层次创新体系。三要梳理产业链上下游关键核心产品的对外依存度，开展核心技术集体攻关，培育产业发展核心，加快高技术产业化进程，全面提升产业层次、产业配置水平。

（二）重完善、建机制，发挥高质量发展评价指标体系的“指挥棒”作用

1.建立高质量发展评价工作的长效机制。高质量发展评价工作是一项系统工程，要以《承德市关于完善和落实高质量发展统计指标体系的意见》为重要遵循，由市政府牵头，市统计局、发改委共同组织实施，有关部门和单位共同参与。市统计局、发改委共同负责评价工作的日常管理和指标体系的动态修订，有关部门加强协调配合，负责本部门所承担评价指标的工作职责。

2.做好及时改进调整，不断完善指标体系框架。边实践边总结边提高，在实践中不断改进和完善指标体系，引导各地找准方向、增强信心、补齐短板，走出一条具有承德特色的高质量发展之路。本指标体系选取指标，需进一步研究，广泛征求各部门意见，不断调整完善；同时随着各项制度创新措施的稳步推进，还需根据实际情况的变化及时对现有指标进行调整、补充和完善，以期更全面、合理、科学的反映承德市推动高质量发展的现状。

3.强调数据提供的规范化，提高指标体系应用的可操作性。从现有数据基础看，指标体系中一些指标，尤其是来源于部门的统计指标尚未开展测算。另外，一些目前能够测算的指标也还存在缺乏部分县市区数据，或是数据不便发布的情况。因此，需要加强与相关部门的沟通合作，明确相关指标的统计口径、统计方法、指标涵义、数据来源，从而提高指标体系应用的可操作性，确保指标数据真实可靠、评价结果客观科学。