金融支持视角下我国城市更新投融资模式探析

孙杰萍

摘 要：在社会蓬勃发展的大背景下，城市更新与社会发展之间有着紧密的关联性。近些年来在政府的高度关注下，城市更新项目也得到了推进和发展。城市更新需要大规模资金的支持，金融渠道对于我国城市更新投融资起着重要的促进作用。本文基于金融支持视角对我国城市更新投融资模式进行了深入探析，首先阐述了城市更新投融资模式的相关概念;然后讨论了我国城市更新的投融资规模与潜在增长空间;之后逐一讨论了现阶段我国城市更新投融资模式，最后对于我国城市更新投融资的金融支持提出了几点建议，旨在为我国城市更新投融资作用和成效的充分发挥提供一定基础信息参考。

关键词：金融支持;城市更新;投融资模

随着我国城镇发展进程的不断加快，我国城市更新已经进入了快车道。我国政府对于城市更新给予高度关注，“十三五”以来年均投资超3万亿元人民币，城市更新的规模性特点逐渐显露出来。由于我国城市更新的规模性初现，我国理论界和学术界对于城市更新投融资相关课题的研究仍存在着局限性，有必要通过研究发掘城市更新投融资优化途径，为我国城市更新投融资成效的提升提供一定保障。

一、城市更新投融资模式的相关概念

（一）城市更新

城市更新是指以促进城市发展为根本目标所开展的能够解决城市特定区域各类问题的城市改造建设活动。城市更新一般都具有一定的步骤和规划，通过有计划的改造建设活动实施来对包括经济、社会、生态、文化等城市软环境进行改善和优化。

（二）投融资模式

投融资是指投资和融资，而“投资”与“融资”本属于两个不同的概念。“投资”是指将以获取经济、政治、环境、社会等各类利益为目标，将资源投入到某个组织和项目中去;“融资”是指基于组织运营发展需求通过多种渠道获取资金的活动。从城市更新投融资角度出发，投融资相关工作是以政府为主导，而政府在扮演投融资主体角色过程中更多的是考虑国防、城市基础设施、环境保护等问题，所以在这里可以将投资与融资联系起来进行研究。投融资模式是指组织开展投融资活动所选择的主要方式。

二、我国城市更新的投融资规模与增长潜力

我国城市更新投融资规模不断呈现出扩大化趋势，且具有巨大的增长潜力，本节着重对“十三五”时期城市更新的投融资规模和潜在增长空间进行了细致分析，明确了城市更新的投融资规模对于金融行业发展的促进作用以及城市更新投融资在经济发展中的巨大发展空间，具体分析如下：

（一）“十三五”时期城市更新的投融资规模

我国各地区城市更新相关事宜推进时间较短，所以在对城市更新投资规模的统计上并没有全面实现单独统计，房地产固定资产投融资作为城市更新核心内容可以对城市更新投融资规模进行反映，本文则以房地产业固定资产投资数据来对“十三五”以来我国城市更新的投融资规模情况进行分析。现阶段我国城市更新房地产业投融资项目主要包括新建、扩建、改建三种，扩建和改建占据主导地位，新建投资占比较少，占到了城市更新整体的20%左右。“十三五”以来城市更新规模呈现出逐年增长趋势，其中城市更新投资规模早在2016年就已经达到了3.05万亿元人民币，2018年进一步增长至3.27万亿元人民幣，2019年则达到3.52万亿元人民币，2020年更是高达5.3万亿元人民币，城市更新投资增量呈现出1000-2000亿的年增长额反映出了城市更新具有投资规模巨大的特点，也间接体现出融资需求巨大。从总需求角度出发，近五年来城市更新投资规模不断呈现出扩大化趋势，现已经上升至我国GDP的3%，对我国GDP增长起到了重要的促进左右。早在2016年该指标就已经达到3%，之后虽然有所下降但是增长率也保持在1.9%之上，这在一定程度上说明了城市更新投融资规模巨大带动了我国金融行业的发展。

（二）我国城市更新投融资潜在增长空间

我国城市更新的投融资具有巨大的潜在增长空间，对于潜在增长空间的分析可以基于三个基本假设展开。第一个假设是基于GDP增速分析的，通过构建GDP赠书模型来对2021-2025年“十四五”时期GDP增速进行预测，模型预测在“四十五”期间GDP增速有可能回落至5.1%，2026-2030年“十五五”时期GDP增速有可能回落至4.4%;第二个假设是基于固定资本形成率分析的，对未来十年固定资本形成率进行假设和预测，预测其逐渐回落趋势，有可能从2020年的42%下降至“十四五”时期末，也就是2025年的40%，再进一步下降至2030年的37%;

第三个假设是基于房地产业投资增速分析的，预测未来房地产行业增长趋势放缓，逐渐由高速增长转变为低速增长，在“十四五”和“十五五”时期预测房地产行业增速为2%-3%，这与经济发展驱动力存在着紧密的联系。从西方一些发达国家在城市更新投融资发展情况可以了解到，自2000年以来诸如英国、加拿大等国家在城市更新投融资规模上由原来的城市更新投资规模占房地产业投融资规模的比重30%-60%逐渐开始浮动并在占比40%左右趋于平稳，而现阶段我国城市更新投融资资规模占房地产业投融资规模的比重为20%左右，但是由于存在着国情上的差异性，如果我国进入了“存量优化”的发展阶段，那么相对于西方发达国家来说我国国内将会出现对扩大城市更新投资规模提出较为迫切的要求，所以我国城市更新投融资规模占比由占房地产业投融资规模的比重30%-60%逐渐开始浮动并在占比40%是与经济规律相契合的，发展潜在空间非常大。

三、现阶段我国城市更新投融资模式

现阶段，我国城市更新投融资模式不再局限于以地方政府为主体这种单一的投融资模式上，而是实现了多元化，主要模式包括：地方政府为主体的投融资模式、地方政府授权地方国企为主体进行投融资模式、地方国企引入合作方成立项目公司模式、政府和社会资本合作模式以及市场主体主导的投融资模式等，具体城市更新投融资模式分析如下：

（一）地方政府为主体的投融资模式

地方政府为主体的投融资模式是当前我国城市更新投融资模式的核心内容，现此种模式分为政府直接投资模式和政府配套部分财政预算资金与专项债发行相结合模式。第一，政府直接投资模式。这种模式主要操作方式是政府部门通过市场招标方式，对执行主体进行选定，进而利用财政预算资金进行投资。这种模式具有直接性特点，财政资金为投资主要来源，纳入政府投资预算体系，按照政府投资条例要求对外投资。这种模式多用于公益性民生项目，诸如老旧小区改造、综合政治区域等;第二，政府配套部分财政预算资金与专项债发行相结合模式。这种模式是政府利用部分财政预算资金进行投资，仍然存在着资金缺口的部分通过发行专项债来募集资金。这种模式具有资金自平衡以及债券本息覆盖特点，政府需要承担一定的债务负担，多是用于自身具有持续性收益的优质项目。

（二）地方政府授权地方国企为主体进行投融资模式

地方政府授权地方国企为主体进行投融资模式也是当前我国城市更新投融资的主要模式之一，这种模式具体操作方式是地方政府通过授权方式将城市更新项目投融资业务交由地方国企进行运营。地方国企作为城市更新项目建设运营服务主体，通过银行等金融机构以及资本市场进行融资，在将融得的资金用于城市更新项目投资建设相关事宜。在这种模式下，城市更新项目的收入不仅可以来源于项目收益，还可来源于使用者付费、专项资金补贴等方面，具有运营市场化特点。但是在这里值得注意的是，国企在城市更新项目中身份较为特殊，是通过政府信用进行融资，这在一定程度上会增加政府债务潜在风险。

（三）地方国企引入合作方成立项目公司模式

在这种模式下，地方国企是以业主方的身份来运营城市更新项目的，具体操作方式是通过公开招投标的方式对合作方进行确定，之后所确定的合作方须与地方国企基于所约定的股权比例来构建项目公司，然后再以地方国资与项目公司签订协议的方式进行开发投资。在这里城市更新项目投融资管理实施方则是由项目公司担任，资金来源是通过股东拨付取得，项目其他资金通过市场化融资获得。地方国企引入合作方成立项目公司模式都是针对于资金问题大的城市更新项目，其中综合性开发、片区开发大型项目居多。这在模式的收益主要包括两个部分：第一部分一般为成本加成，由地方国资基于投资建设协议来对投资收益进行支付;第二部分则主要包括补贴资金，地方政府相关部门基于项目公司采取产业招商、运营等方式进而能够获取一部分财政增量收入，根据这些收入按比核算补贴资金拨付给项目公司。

（四）政府和社会资本合作模式

政府和社会资本合作模式是当前发展速度较快的城市更新投融资模式，开始逐渐被各地区所接受和应用。在这种模式下，项目具有三种收益机制，不仅包括政府补贴，而且还包括使用者收入以及可行性缺口补助。第一，政府补贴。政府补贴这一部分收入以纳入中长期财政预算的形式实现，这部分收益不仅对社会资本的合理收益负责，而且还为城市更新项目还款来源提供一定保障。虽然现阶段，我国政府和社会资本合作模式发展速度较快，但是在实现过程中依然存在着多种困难和弊端，现阶段很多地区应用政府和社会资本合作模式，合作方多数为国企、央企，相较于以上两种类型的企业民营企业的参与度较低。这是由于城市更新项目本身就有一定的公益色彩，多是涉及公共服务、交通、环保等领域的工程，这类工程项目不仅所需要的资金量较大，利润相较于一些民建工程来说较低，且周期普遍较长，所涉及的利益关系存在着一定的复杂性，在会受到政策变动、人员变动等客观因素影响的同时，还具有投资回报不确定性特点，不利于民营企业参与积极性的提升，所以这种城市更新投融资模式合作方更倾向于国企、央企。

（五）市场主体主导的投融资模式

市场主体主导的投融资模式具体操作方式是政府在开发城市更新项目过程中进行用地红线出让，开发商基于政府对土地的规划要求来对城市更新项目拆迁、安置、建设的商业行为。市场主体主导的投融资模式具有完全市场化运作特点，开发者要对金融市场尤其是资本市场进行充分利用实现融资之后再进行具体项目的投资。这种模式最早出现于拆建类城市更新项目之中，在深圳和广州城市更新早期阶段开始被应用。但是这种模式在实施过程中逐渐出现一些弊端，由于城市更新项目不仅存在着产权分散特点，而且所涉及到的利益群体也较为复杂，这些地区的政府对于一些事项的推进存在着一定的困难性。鉴于此，深圳政府率先提出政府不再以改造的唯一組织主体身份推进项目，而是允许由权利主体（也就是村集体）自行实施，市场主体（也就是开发商）单独或联合村集体实施城市更新。但是在这个政策开始实施之后，虽然通过市场让利实现了以房地产开发为导向的更新项目可以获取较高收益，但是政府需要配套的公共服务设施成本也出现了大幅增加趋势，不利于历史文化保护区、生态敏感区等公共利益开发项目的推进，这些项目很可能因为较高的拆迁安置支付标准而出现实施困难的情况，对城市和公众的整体与长远利益间接造成一定的负面影响。

四、对于我国城市更新投融资推进的几点金融支持措施

在我国城市更新投融资模式呈现出多元化的大环境下，上节对我国城市更新投融资模式进行了详细分析，着重分析了现阶段我国城市更新投融资模式的特点和应用场景，要想促进各地区城市更新投融资相关事宜的顺利推进，在结合各地区实际情况对城市更新投融资模式的选择至关重要的同时，也可以采取一定支持和保障措施来对城市更新投融资形成一定助动力。鉴于此，本节着重提出了树立支持城市有机更新的金融支持理念、实现资源优化配置、实现金融支持方式的创新等支持措施，具体分析如下：

（一）树立支持城市有机更新的金融支持理念

首先，各地区政府应积极对城市更新思想观念进行转变和优化，引入重新塑造未来支持城市有机更新的投融资理念替代现阶段以拆除重建为主的金融支持理念。在这里各地区政府应认识到城市更新项目与地产开发销售的投融资的差异性，在投融资模式的选择上应基于“投资——建设——运营”各个环节来进行选择，在对各类具体项目进行评定之后基于其运作风险来对金融支持类型进行选择，在这里可以积极引入多元化投融资方式，诸如证券、股权以及债券都是很好的选择。通过对多元化投融资方式的引入可以更好地满足城市更新需求，促进城市更新项目有序开展。

（二）实现资源优化配置，妥善解决不同类型城市更新项目的投融资问题

现阶段，城市更新项目基于使用场景可以分为商业办公和住宅小区两类。从商业办公类城市更新项目资源配置角度出发，在进行资源优化配置过程中，政府部门应对加大对开发商自主运营的激励力度，通过适当的“引导放权”来推进此类项目进行，诸如妥善应用基金持有、长期租赁、税收以及上市交易等政策配套措施来实现重资产金融支持模式向轻资产金融支持模式转变;;从住宅小区类城市更新项目资源配置角度出发，政府部门应对始终遵循“政府引导、市场为主、居民参与”的基本原则来推进城市更新项目投融资相关事宜，在这种要对“市场为主”给予高度重视要时刻关注对社会资本的引入，充分发挥市场作用要实现城市更新项目的推进。政府应当积极建立沟通交流机制，应用现代化信息技术拓宽沟通渠道，进而政府、社会资本、居民之间能够保持密切的联系。

（三）实现金融支持方式的创新，引导并吸引社会资本参与城市更新投融资

首先，各地区政府要能够基于现有金融支持方式，进行金融支持方式的优化要能够对中央预算内投资、各级财政资金、地方政府专项债进行妥善、综合应用，进而推进城市更新投融资项目;其次，政府还应当出台一定的激励政策加大商业银行对于城市更新投融资的参与度，使其对产品和服务进行创新优化，为城市更新项目参与及合作企业提供更加有倾向性的金融支持。国家开发银行作为开放性金融机构的重要内容能够积极与政府部门积极对接和沟通，在对政策深入研究的基础之上进一步发挥在城市更新建设工作的投融资优势，充分利用所积累的经验，实现一地一策、因地制宜，进而推进城市更新项目落地。截至2021年12月31日，国家开发银行已经在多个地区投资和支持了多个项目，累计承诺贷款3663亿元，涵盖直辖市、计划单列市、省会城市和地级市等16个城市，支持项目数量达到了50多个。其中由国开行上海分行牵头组建银团提供2077亿元贷款支持，改造成片二级旧里以下房屋超过64万平方米，实现了约3.33万户居民居住环境的改善，获得了良好的社会反响。同时，地方政府还应当加强对金融机构的引入，积极与开放性、政策性金融机构合作交流，通过金融债券形式来为城市更新项目开展提供动力，不僅仅局限于成立城市建设基金，还可以选择项目收益票据以及公司信用类债券实现债券融资或基于经营性房地产建立不动产投资信托基金、收益权资产支持证券等方式实现融资，为城市更新项目提供一定助动力。

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