中国扩大服务业对外开放的行业顺序选择

太 平 钊 阳

一、引言及文献综述

改革开放之初，中国顺应全球制造业转移趋势，在制造业领域率先开放，通过吸引外资，引进先进技术、管理经验和人才，极大地促进了制造业的发展，进而带动经济快速增长。随着全球进入服务经济时代（迟福林，2021），扩大服务业开放成为中国构建新发展格局的重要举措。服务业具有“无边境”特征（顾学明，2020），服务业开放亦具有异质性、复杂性、分散性、不平衡性、特殊性以及敏感性等特征，涉及敏感行业和大量部门内及部门间的协调问题，开放策略失当会对服务业发展产生负面冲击，影响服务贸易的国际收支平衡，进而影响国民经济稳定发展，甚至会影响国家经济安全。服务业开放不能操之过急、一步到位，需要分步推进（倪红福，2018）。通过2020年全国版和自贸区版《外商投资准入特别管理措施（负面清单）》（以下简称“外资准入负面清单”）能够看出，关于服务业限制分别为23条和22条，占全部限制比例的69.7%和73.3%，服务业开放具有很大空间，也是进一步扩大对外开放的重点。

党的十九届五中全会提出，要有序扩大服务业对外开放。做好服务业开放的“时序”安排是降低服务业开放风险的关键（戴翔，2020）。服务业的开放需要考虑国内外需求且受开放条件约束，很多国家在开放初期首先考虑的是需求因素，发展到一定程度之后，需求与条件才结合起来（陈炳才，1999）。中国早期服务业开放是市场需求所致，主要以批发和零售、住宿和餐饮、房地产等传统服务业开放为主，存在开放过度和开放不足并存的现象。随着中国经济的发展，建筑业、信息服务业、居民服务业等行业国际竞争力逐渐增强，具备进一步扩大开放的条件。同时，要想激发国内市场大循环潜力、衔接好国内国际双循环，重要路径之一就是提升生活性服务业供给水平和生产性服务业开放水平，这对服务业开放提出更高要求。

关于服务业有序开放，国内学者多从定性角度进行分析，大致分为以下几种：一是从经济作用角度来看，先开放不属于敏感领域的生活性服务业①，有利于激活和提升人力资本（李钢等，2015）；再稳妥开放电信、空运等生产性服务业以及教育、医疗等生活性服务业（杨长湧，2005）；限制或者禁止开放涉及国家安全的敏感行业（李钢等，2015）。二是从开放壁垒角度，开放壁垒较高以及成本型壁垒的部门率先开放，首先开放交通运输业、金融业、信息技术服务和教育等，其次开放批发零售业、房地产业，最后开放水利和公共设施管理、卫生和社会工作、文化娱乐业（林桂军，2015）。三是从国家安全和敏感行业角度，禁止开放涉及国防安全领域的服务业（交通运输、信息技术服务），有限开放涉及国计民生的行业（房地产、科学研发服务），谨慎开放涉及意识形态的行业（通信、互联网、教育）。四是从开放倒逼改革角度，率先开放与货物贸易相关的生产性服务业（研发设计、物流、融资租赁、人力资源服务）以及倒逼改革的服务业（电子商务、商务咨询、信息技术、节能环保服务等）（李连友和魏宇方舟，2019），再推动金融、教育、文化等领域的有序开放，大幅削减外资准入限制，除禁止进入领域，实现内外资同等国民待遇（倪红福，2018）。

综上所述，学者们对服务业对外开放顺序问题，已经开展了丰富且有意义的研究。同时，现有文献可能存在以下不足，需要进一步深入研究：第一，产业开放理论的重点和关注点多在制造业，对于服务业开放的研究尚未形成完整的体系。虽然已有学者意识到随着中国对外开放的发展，服务业开放的行业顺序亟待深入研究，但文献多为松散的定性分析，缺乏行业顺序选择的理论框架构建和采用定量研究的系统探讨。第二，大多学者只是从商业存在的角度对服务业外资准入顺序进行研究，缺少对服务业人员流动、跨境支付以及准许经营等全方位开放进行综合讨论。本文的贡献在于：（1）在理论框架上，鉴于现有的研究多从一个角度分析服务业开放的行业选择，并不足以全面阐述服务业行业开放的特征并决定其开放先后顺序。本文通过深入分析服务业开放的行业选择机制，将影响服务业开放的多个因素放在一个框架下，构建服务业行业开放顺序选择模型，是对服务业开放理论的有益探索。（2）在研究方法上，借鉴统计学的多准则决策方法，采用熵权法为指标赋权，用TOPSIS（逼近理想解排序）法进行排序，通过定量研究得到服务业的行业开放顺序，可有效弥补现有服务业开放顺序研究多为定性分析的不足。同时，在具体指标衡量上，不仅考虑服务业的外资准入，还将纳入包含跨境支付、境外消费、自然人移动的跨境服务贸易特别管理措施。

二、影响机制

服务业开放的影响因素主要来自内在因素和外在压力两个方面。内在因素主要在于具有国内外比较优势的行业扩大开放能够更好推动本行业以及国民经济发展，同时还需要考虑开放的行业对国家经济安全的影响，因此服务业国际竞争力、行业贡献度以及产业安全可作为推动服务业开放的内在因素。外在压力主要来源于以美国为首的发达国家要求发展中国家对等开放服务市场，本文把中国服务业开放与国际高标准差距作为外在压力因素。

1.国际竞争力对服务业开放的正向效应

根据大卫·李嘉图提出的比较优势理论以及波特提出的竞争优势理论，各国产业国际地位及其变化趋势是由比较优势和竞争优势共同决定的。产业具有较强的国际竞争优势，说明该国产业在国际市场中占据有利的地位，能整合全球的生产要素，进一步提升产业竞争力，形成良性循环。一国产业国际竞争力越强，整合要素禀赋的动力越大，越会促进对外开放。

2.行业贡献度对服务业开放的促进效应

行业贡献度的大小代表本行业在国内的产业优势，而衡量行业贡献度的最主要指标是产业增加值占GDP的比重。产业增加值占比越大，表示该产业发展程度越高，相对于国内其他产业更具有比较优势。根据李斯特的幼稚产业保护理论，若国内产业发展处于初级阶段，就需要对幼稚产业实行保护。这也是很多行业设置开放壁垒的重要原因之一。反之，行业越成熟，对外开放所受到外资的负面影响相对较小，对经济发展越能起到正向作用。因此，行业发展程度越高，即行业贡献度越大，对外开放的动力越大。

3.产业安全对服务业开放的制约效应

产业安全包括国民产业安全、控制力产业安全、竞争力产业安全、分层次产业安全等多个内涵（国家发改委课题组，2009）。本文认为产业安全多指国民产业安全，即是指一国国民使其现有的或潜在的产业权益免受危害的状态和能力（李勇坚和夏杰长，2012）。一国在参与经济全球化时，如果因为涉外经济活动对本国产业乃至国民经济产生了负面影响，都可以认为影响了产业安全。服务业涉及敏感行业较多，贸然开放对于国计民生、意识形态以及国家安全均会产生负面冲击，甚至会危及国家对经济主权的控制。很多学者也提出，涉及国家安全的行业以及国民支柱产业应该保持国有经济控制力，禁止外资控股（桑百川，2006）。产业安全度越低，开放对于国民经济带来的负面冲击越大，则对此行业开放的制约越大。

4.与国际高标准差距对服务业开放的压力效应

以美国为首的发达国家长期以来通过谋求建立高标准全球经贸规则，巩固其国际政治经济地位。发达国家主导国际经贸规则的趋势在短期内难以改变，如果发展中国家不主动对标高标准规则，进行自主改革并提出自身诉求，一旦规则在多边实行，只能被动接受，增加制度改革成本。美欧等提出的高标准规则，对于中国的改革开放势必造成较大的压力。美国在中美多次经贸谈判中都对中国提出进一步开放服务业市场的要求。欧盟在中欧全面投资协定中要求中国对等开放服务市场。中国服务业市场规模巨大，但服务业的开放度较之美欧还有所差距。开放差距越大的部门，开放的压力越大。

三、数据处理及模型设定

（一）指标选取及数据处理

根据前文服务业开放顺序影响机制的分析，采用国际竞争力、行业贡献度、产业安全以及国际高标准差距等4个指标对服务业开放顺序进行定量评估。数据来自联合国贸易和发展会议（UNCTAD）、中国国家统计局以及Wind数据库等，在测度之前需要统一服务业统计口径。参照赵书华和张弓（2009）的标准，以国民经济行业分类（2017版）为基准，将以国际收支统计分类（BOP分类）的服务业细分行业与之对应，并对部分行业进行了适当调整，最后得到10类服务业细分行业（见表1）。

表1 国民经济行业分类与BOP服务业分类的对应

续表

1.服务业国际竞争力

衡量产业国际竞争力的常用方法，一般选择贸易竞争力指数（TC）③、显示性比较优势指数（RCA）④、国际市场占有率指数（MS）⑤以及Michaely波动指数（MI）⑥构建服务业国际竞争力评价指标体系。TC、RCA、MS和MI四大指标在对服务业国际竞争力单独进行评价时，存在一定的局限性，本文选用UNCTAD数据库2015—2019年服务业细分行业数据，借鉴蓝庆新和窦凯（2019）的方法，测算各行业TC、RCA、MS和MI指标的数值，并利用Wilson等（2003）计算熵值的综合评价模型为各指标赋权，以此构建服务业各细分行业的产业国际竞争力的综合指标。熵权法是综合考虑各种因素的客观赋权法，能够降低主观因素对指标赋权的干扰。

分四步计算服务业细分行业产业国际竞争力指标：

（4）计算第i年的产业国际竞争力指数：C=Wi X'ij，其中C表示服务业细分行业的产业国际竞争力指数。

使用熵权法加权得到2015—2019年各行业的国际竞争力数值（表2）。各年份数值存在波动，均值一般能够反映整体水平。

2.行业贡献度

行业贡献度一般由行业的产值占国内生产总值（GDP）比重表示，越大则表明该行业发展程度越高，相对于国内其他行业更具有比较优势。为避免偶然性，选取Wind数据库细分行业2015—2019年增加值占GDP比重的均值作为行业贡献度的指标数据，即，其中Pij表示第i年j服务业的增加值，Piw表示第i年中国的GDP（表2）。

表2 中国服务行业国际竞争力指标权重、均值以及行业贡献度均值

3.产业安全

鉴于行业开放对于产业安全的影响用数据测度较为困难，本文通过大量的文献检索，采用文献频度统计法归纳总结服务业各细分行业的产业安全性质分类，并据此评价赋值。根据发改委课题组（2009）和桑百川（2006）对产业关乎国家经济安全程度的分类，可分为涉及国家安全行、国计民生、意识形态、支柱产业和一般竞争行业。为与其他指标保持一致，将产业安全指标规划为效益型指标，打分阈值[0,1]，越接近0，表示产业越不安全；越接近1，表示产业越安全。分别对国家安全、国计民生、意识形态、支柱产业以及一般竞争行业赋值0、0.25、0.5、0.75和1，具体见表3。

表3 现有文献对于行业产业安全的评价与赋值

4.国际高标准差距

美国多次要求中国扩大开放以及对等开放。美国以其2012版双边投资协定（BIT）⑦中不符措施（负面清单）为基础和标准对中国提出开放要求。选用美国2012版BIT中的不符措施I、II和III，和中国代表开放最高标准的《自由贸易试验区外商投资准入特别管理措施（负面清单）（2020版）》（简称“2020版自贸区外资准入负面清单”）和海南自由贸易港跨境服务贸易特别管理措施（负面清单）（2021年版）（简称“2021版海南跨境服务贸易负面清单”）进行比较，进而得到中国服务业开放的外在压力。

本文借鉴陆建明等（2017）方法，根据特别管理方式种类，对服务业细分行业的限制强度进行量化打分，得出中国服务业面临的开放压力。第一步，录入负面清单文本信息，将美国2012版BIT不符措施I、II和III与中国2020版自贸区外资准入负面清单以及2021版海南跨境服务贸易负面清单中每个行业涉及的具体条款列出，构建基础文本文档。第二步，对限制方式进行分类并量化限制强度。将负面清单中所涉及的服务行业，按照2017版国民经济行业分类的二分位编码进行一一对应。第三步，将限制方式划分为“准入限制”和“非准入限制”两大类，再根据限制程度差异将其再细分成10类，在此基础上对每一类措施的限制强度分别对中美服务业开放限制进行打分。其中，“全面准入限制”在二分位行业层面禁止外资进入，赋值10；“可能性准入限制”未指明禁止准入，但允许采取任何限制措施，赋值6；“部分准入限制”禁止二分位行业中的子行业外资进入，赋值5；“条件准入限制”分为三类，分别为需获审批、允许满足特定条件的外资进入、存在股权比例限制，分别赋值4、3、2；“非准入性限制”主要表现为差别待遇，涉及特定业务限制、经营活动、董事成员限制和优惠政策4类，均赋值1。第四步，对比中美负面清单中所涉行业的具体限制强度，进行算术做差，得到中国服务业所面临的开放压力（表4）。

表4 中美服务业限制强度量化对比

通过对比分析，发现美国对金融业的限制最大（不符措施涉及16项），其次是交通运输业（9项）、商务服务业（6项）以及信息服务业（4项），其中交通运输业中大部分是对于航空领域的限制，信息服务和商务服务的限制主要是以涉及特定业务、经营活动、需获审批等方式限制。美国除涉及国家安全的行业，其他行业未设置限制措施。而中国在文化教育娱乐业（负面清单涉及22项）限制最大，其次是其他服务业（18项）、交通运输业（17项）、金融业（17项）以及科学研究和技术服务业（7项），这些行业面临较大的开放压力。

（二）模型设定

测定服务业开放的顺序指标具有多层次性，为有效避免信息重叠以及主观因素影响等问题，采用多准则决策方法中的熵权TOPSIS法对指标进行客观赋权，降低指标赋权时主观因素的干扰，再利用TOPSIS法对服务业细分行业进行排序，最后得到服务业对外开放顺序。使用TOPSIS法对服务业开放顺序进行综合评价，是通过计算得出服务业开放各指标的最优、最劣解，考察各细分行业与最优、最劣解的距离，来评价各服务业的开放效应，即特定服务业的指标评价值向量最接近最优解时，则该服务业越应该先开放；反之，则放缓开放。模型构建如下：

四、测评结果

根据上文计算得到的服务业分行业国际竞争力、行业贡献度、产业安全以及国际高标准差距4个指标数据（表2、3、4），使用熵值法对指标进行赋权（表5），TOPSIS法对服务业行业开放顺序进行排序（表6）。需要说明的是，本文所得到的结果是在中国服务业现阶段已经开放的基础上，为进一步扩大服务业开放提供顺序选择，排序在前的服务业可尽快加大开放力度，排序在后的服务业，开放的进程宜放缓。

表5 服务业排序各指标权重

表6 TOPSIS测算的服务业细分行业的开放排序

通过测评结果能够看出：服务业排序的指标权重中，国际竞争力所占权重最大，说明其对促进服务业开放影响最大，体现了提升服务业国际竞争力是扩大服务业开放的基石；其次是国际高标准差距和行业贡献度，说明服务业开放受到来自外部的压力比国内行业发展程度的影响更大；再次是产业安全，说明在现阶段中国扩大服务业对外开放，较之其他三个影响因素，产业安全的考量可略轻。

从行业各指标具体得分情况来看：（1）商务服务业和批发零售业、建筑业得分位列第一、二位，国际竞争力和行业贡献度也均高于其他行业，具有国际国内双重比较优势，且属于一般竞争类行业，开放对于产业安全影响较小。同时，商务服务业和批发零售业面临的国际高标准开放压力也较大，可最先开放。（2）文化、教育和娱乐业的开放主要来自国际高标准差距，压力值位列行业之首。居民服务业和信息服务业的国际竞争力较强，分别位列第三、四位，开放具有一定的比较优势；同时，产业安全得分较高，尤其是居民服务业具有国内先发优势，扩大开放对其冲击较小。金融业的开放主要受行业贡献度影响较大，其行业贡献度位列各行业首位，其他影响因素分值较小。（3）住宿和餐饮业实际已经基本开放，可进一步开放的领域较少，住宿和餐饮业的国际竞争力和产业国内优势较弱，得分较低。科学研究和技术服务业的开放受国际高标准差距压力影响较大，且其发展较晚，国际竞争力和产业国内优势较之其他服务业依然较弱，应适当开放。交通运输、仓储和邮政业大多涉及国家安全问题，中美对此限制均较多，加之中国交通运输业国际竞争力较弱，涉及产业安全问题较多，中国应适当延缓开放。（4）公共管理、社会保障和社会组织行业涉及社会稳定、民生保障、公共管理服务等保障国计民生的最基本服务，中国的国际竞争力还很弱，若贸然开放可能会对国家安全产生一定的冲击，因此，可最后开放。

五、政策启示

全面开放新格局下扩大中国服务业对外开放，降低和规避开放风险，需要综合考虑服务业国际竞争力、产业贡献度、产业安全和国际高标准差距等因素。现阶段服务业进一步扩大对外开放的路径应以有序自主开放带动协议开放，进一步缩减外资准入负面清单，加快出台全国版跨境服务贸易负面清单，完善相关立法，推动BIT、自由贸易协定（FTA）谈判，实现中国服务业高水平对外开放。

第一，应有序扩大服务业开放。首先，先放开商务服务、批发零售业、建筑业、居民服务业和住宿餐饮业等国际竞争力强、比较优势明显的行业。遵循审慎与适度保护原则，推进文化、教育和娱乐业开放，优先开放文创产业、外资独立办学等。其次，渐进扩大信息服务业、科学研究技术业、金融业和交通运输业的开放，逐步取消电信业外资持股比例，放宽研发相关网站访问限制，放开生物医药、高端技术服务等科学研究技术服务市场准入。在自由贸易港/区创新金融服务业开放模式，探索先开放证券投资咨询、证券投资财务顾问等业务，再逐步开放期货、基金管理等业务。再次，审慎开放部分公共管理、社会保障和社会组织的业务活动，通过设置审批限制、业务限制以及股比限制等渐进式开放。

第二，要完善服务业对外开放相关立法，建立服务业安全保障制度。尽快出台及完善《外商投资法》具体实施细则，加快推动市场化、法治化和国际化的营商环境建设。建立服务业开放风险预警系统，构建服务业安全指标，对服务业开放进行实时监督和事后安全评估，切实保障国家安全。

第三，积极同新兴经济体、主要贸易伙伴签订投资协定和自由贸易协定，依据有序开放原则，进一步扩大开放领域。探讨数字贸易、共享经济等新领域的规则制定，凭借中国数字优势，提出中国方案。尽快出台服务贸易承诺表负面清单模板，明确中国谈判立场及要价。

第四，重视服务业发展，提升国际竞争力。服务业竞争力是促进服务业开放的重要基石，中国应加快服务业市场化改革，增强民间资本进入服务领域的动力，提升服务业发展活力。大力推动物联网、云服务、人工智能等新业态服务业发展，重点培育以及引进数字人才，抢占数字服务国际市场先机。树立品牌意识，打造中国服务业国际品牌，提升国际竞争力。

注释：

①生活性服务业包括商务服务（审计和法律）、电子商务、节能环保、研发设计、快递等生产性服务业以及育幼养老等。

②UNCTAD数据库使用国际收支统计口径BOP进行统计分类，涵盖国民经济行业分类中涉及的12类服务业。需要说明的是，本文的其他服务业区别于国民经济行业分类的其他服务业。在UNCTAD以BOP分类的服务业统计中，其他服务业包含建筑业、保险和养老服务、金融服务、知识产权使用费、电信和信息服务业、其他商务服务（专业管理咨询服务、经营租赁服务、营销和贸易有关的服务）、个人文化和娱乐服务等。为保证四个指标对服务业前后统计一致，本文选取的其他服务业仅指UNCTAD数据库中其他服务业项下的其他商务服务业，对应国民行业统计分类为批发和零售业、租赁和商务服务业。

③贸易竞争力指数（TC）是指某国特定产业的净出口额和进出口总值的比值，反映净出口在总出口中的比较优势。

④显示性比较优势指数（RCA）是指某国特定服务出口额占全球同类产品或服务出口额的比重，考量特定服务业出口竞争力相对于世界平均出口水平的优势。

⑤国际市场占有率指数（MS）指某特定服务业出口额与该服务业在全球总出口额的比值，直观反映特定服务业的国际竞争力程度。

⑥MI指数是“Michaely波动指数”的简称，是指某国特定服务业出口额占国内出口总额比重减去进口额占国内进口总额的值，考察特定服务业的竞争力稳定程度。

⑦美国曾推行的TPP以及2018年签署的USMCA的不符措施，均是以2012版BIT为模板，是美国现行经贸规则中不符措施的最高标准。