美国337调查的发展历程、特征事实及中国应对

于 洋

随着全球化进程的加快，国际贸易规则和各国间单边及双边贸易协定，导致传统贸易壁垒和限制贸易数量的非关税贸易壁垒等措施效果降低（戴翔，2006）。中国自加入WTO以来，已成为涉及美国337调查案件最多的国家。而337调查应诉费用高昂，使涉案企业放弃应诉甚至会直接退出美国市场（姜鸿和张艺影，2007），即使企业出口产品最终未侵权，也会受到一定冲击。因其严厉的措施和显著成效，337调查颇受美国青睐，成为美国对最大贸易伙伴国、全球第2大经济体——中国的主要制裁措施之一。2001年以来，中国①平均每年涉及337调查案件约占当年总案件数量的33%，比例最高达到57%。337调查立竿见影的效果使得美国对中国发起的337调查案件量已经超过了反倾销调查。从调查原因来看，中美贸易不平衡的加剧、中国出口结构的转变以及中国自身知识产权保护和创新发展方面存在弊端等都引致国内企业涉及337调查的案件量的增多。正确理解和认识知识产权壁垒，全面了解美国337调查，有助于中国采取更加有效的应对措施，为中国加快推进知识产权保护和创新发展战略提供宝贵的时间窗口。

一、美国337调查的内容

（一）美国337调查含义

美国337调查依据《1930年关税法》中第337节条款，对外国自然人、公司的活动行使管辖权，也被认为是“长臂法”。美国国际贸易委员会（USITC）对337调查定义为：对不公平进口贸易行为的调查，主要是对进口贸易中具有知识产权侵权行为的调查。其中，不公平进口贸易方式包括：对进口商品侵犯专利权、商标权和进口产品其他形式的不正当竞争行为，如侵犯注册版权、船体设计、盗用商业秘密和假冒、虚假广告等。1988年，美国《综合贸易竞争法》补充说明了不公平贸易行为还包括出口至美国的货物侵犯美国已有的有效专利权等权利。

（二）美国337调查参与主体

337调查的参与主体包括：美国国际贸易委员会（USITC），具体机构或主体为不公平进口调查办公室（OUII）、行政法官（AIJ）和ITC委员（Commissioner）；当事人，包括申请人（Complainant）、被申请人（Respondent）和第三人（Intervenor）；美国总统，具体机构为美国贸易代表办公室（USTR）；美国海关，具体机构为美国海关与边境防卫局（CBP）；美国联邦法院，具体机构包括联邦地区法院、联邦巡回上诉法院（CAFA）和联邦最高法院；美国商务部，具体机构为美国专利商标局（USPTO）。

（三）美国337调查结果

USITC调查期间，当事人可以随时撤回调查或以和解、许可、其他协议或同意令为由，提出动议，要求终止调查，委员会发布同意令后则在初裁前终止调查。除以上情况外，调查后发现侵权行为，则主要实施禁止令和排除令，其中排除令包括有限排除令和普遍排除令②。禁止令要求侵权产品不得在美国市场继续销售，将侵权产品拒之美国市场；有限排除令禁止被调查企业生产的产品出口至美国，其产品不仅包括案件中认定的侵权产品类型，还包括该企业所有存在侵权行为的产品；普遍排除令主要针对产品，禁止全部涉及侵权的同类产品出口至美国，不区分产品的来源国家和生产商。

二、美国337调查的特点

（一）立竿见影

337调查所用时间较短，一般从申请者申请立案到立案调查仅一周时间，调查阶段仅需要5～8个月。2006—2019年，美国平均每年完成案件数量为17.2个，案件平均所用时间最短为5.4个月，最长为25.2个月，所有调查的平均完成时间为11.9个月。美国规定每项337调查一般在16个月内完成，调查解决效率较高成为其优势之一。2013年，美国发起试点计划，通过早期的诉讼程序寻找到裁定关键的门槛问题以减少成本和时间的延误，从而进一步提高了337调查效率。

（二）范围集中

调查原因集中。337调查约90%的案件为专利侵权，其余为商标侵权和盗用商业秘密等不正当行为。专利侵权案件涉及专利的侵权数量主要在9项专利以内。其中，2009—2019年，美国全部337调查案件中涉及1～2项专利侵权案件数量占38%；3～4项专利侵权的案件数量占30%；5～6项专利侵权的案件数量占22%；7～8项专利侵权的案件数量占8%；其余2%为9项及以上所占比例。调查行业集中。2009—2019年，337调查主要涉及的行业及产品包括：汽车、制造业和运输业；化学成分；电脑和通信产品；消费性电子产品；集成电路；液晶显示屏和电视；照明产品；内存产品；制药和医疗设备；印刷产品；小型消费品和其他。其中，电脑和通信设备占比最高，平均约为27%，2017年高达46%。而其他行业和产品平均占比均小于10%。调查对象集中。1972—1999年，337调查的对象主要为日本和台湾地区的企业，涉及案件数量约占总案件数的44%。2000—2019年，中国涉案数量占比约40%，日本占18%，台湾地区占20%③。

（三）费用高昂

337调查的应诉费用是反倾销的几十倍，高达150万至200万美元（余乐芬，2010）。如2007年，中国11家生产三氯蔗糖和甜味剂的企业受到337调查，其中河北科瑞科技有限公司应诉费用达到2000万元；2011年，华为技术有限公司和中兴通讯（广东）股份有限公司接连受到337调查，经过两年应诉，两家企业取得案件的胜利，诉讼费高达2亿美元。若被调查企业败诉，不仅要支付诉讼费，还需为侵犯知识产权行为支付巨额赔款，面临退出美国市场的惩罚。

三、美国337调查的历程

1972—2019年，美国共发起1152起337调查。最终实施禁止令、普遍排除令和有限排除令的案件平均占比约26%。如图1所示，1972—1984年，337调查案件量呈上升趋势。2000年以来，337调查案件量再次呈现上升趋势，且侵权案件占比与案件量的变化较为一致。接下来，我们将对不同时期美国337调查案件的情况进行具体分析，从而更深入了解不同时期337调查案件的特征。

图1 1972—2019年337调查案件数和侵权案件占比

（一）20世纪70年代

1972年，美国发起337调查，案件数量呈增长趋势，至1978年达到24件，具体如表1所示。调查结果主要为侵权、撤诉、和解、同意令、未侵权和其他。最终侵权案件数量占案件总数的28%。1978年对侵权案件实施了禁止令，其余侵权案件均实施了普遍排除令，未实施有限排除令。每年涉案国家（地区）数量逐渐增多，主要为日本和台湾地区。

表1 20世纪70年代337调查案件信息

（二）20世纪80年代

20世纪80年代初期，337调查案件量持续增加，至1983年达到43起之后呈下降趋势（表2）。侵权案件量平均占比18%，和解案件量平均占比46%，未发现侵权的案件量平均占比16%。其中，侵权案件中实施普遍排除令的占比57%、有限排除令23%、禁止令20%。平均每年涉案国家约13个。除1978年中国香港是涉案量最多的地区外，其余年份日本和台湾地区涉案量最多，每年涉案量最多的国家平均案件约占总量的32%。

表2 20世纪80年代337调查案件信息

（三）20世纪90年代

20世纪90年代337调查案件总数为117件，比上一时期减少了近1/2（表3）。其中，侵权案件量平均占比20%，和解案件平均占比达到50%、未发现侵权案件平均占比13%。实施普遍排除令占总侵权案件量的24%，有限排除令占比53%，禁止令占比13%。由此可见，这一时期案件量有所下降，贸易救济措施相对放松。这一时期涉案国家主要集中在亚洲和欧洲，台湾地区涉案量占总案件量的26%，日本占17%。

表3 20世纪90年代337调查案件信息

（四）2000年以来

2000年以来，337调查案件量显著增长，主要源于涉及中国企业的调查案件增多。如表4所示，每年侵权案件量平均占案件总量的19%，实施普遍排除令的案件量占侵权案件的13%，有限排除令占56%，禁止令占32%。值得注意的是，禁止令的实施比例显著提高，也说明337调查的严厉性增加。从案件涉及的国家来看，涉及国家（地区）有所增加，主要涉案国家为中国，平均每年涉案量占比约35%，尤其2007年中国的涉案量占比高达57%。

表4 2000—2009年337调查案件信息

（五）全球金融危机后期

这一时期，美国平均每年发起337调查案件约为46件，平均每年侵权案件量占比33%。其中，案件处理结果为普遍排除令的占侵权案件量的23%，有限排除令占40%，禁止令占37%。同以往相比，最严厉的禁止令实施比例明显增多，相对最弱的惩罚措施有限排除令占比低于前两个时期。这一时期中国仍是涉案量最多的国家。

表5 2010—2019年337调查案件信息

四、中国受到337调查的案件分析

（一）调查原因

1.中美贸易失衡

2002—2017年，中国对美国出口增长的比例约为进口的两倍，贸易差额从2002年的0.43亿美元增加到2017年的2.77亿美元。如图2所示，中国出口美国的产品总额占美国总进口额的比例呈上升趋势。逐年增加的中美贸易差额增加了美国政府的压力，传统形式的贸易壁垒显然对贸易失衡的缓解程度有限，而337调查对知识产权保护薄弱的国家和企业作用效果更加显著。已有研究也认为，美国对中国发起337调查主要是为了缓解中美贸易不平衡问题（冯伟业和卫平，2017）。

图2 337调查涉及中国HS2位码行业的出口产品比例

2.中国知识产权保护不足

中国知识产权保护制度建立较晚，知识产权保护水平与发达国家具有一定差异。大部分国内企业的知识产权保护意识薄弱，面对侵权、维权的诉讼经验不足。2000年以来，美国每年发布的《特别301报告》强调中国知识产权保护中执法不力等问题，美国加强了以保护国内知识产权为目的的337调查，迫使中国按照其知识产权保护的规则修订国家政策和法规（王晓先，2010）。

3.中国出口结构的转变

早期，中国出口美国的产品以劳动密集型产品为主，如纺织品、鞋和服装等，进口产品以资本密集型和技术密集型产品为主，中美贸易顺差对美国传统行业冲击较大。随着中国经济发展和技术水平的提升，出口产品结构发生了转变，出口产品技术含量提高，进而增加了美国市场同类产品的竞争，导致美国企业生存压力增大。为了限制技术扩散，降低中国企业竞争力，保证本国优势（王建军等，2014），美国企业对政府施压，加强了对中国出口企业的337调查。

（二）地区分布

2002—2017年中国涉及337调查的企业分布在中国17个省（直辖市）。其中东部地区9个，中部地区5个，西部地区3个，共涉及62个地级市④。通过对涉案地区的统计我们发现，337调查企业主要位于中国东部地区，中西部省市企业涉案次数较少。如陕西省、吉林省、重庆市仅涉及1起；湖北省、河南省、江西省涉及2起；四川省、安徽省涉及3起。

（三）行业分布

由于2009年以前的行业统计信息中未列出具体的海关产品编码，根据中国贸易救济网站提供的行业大类信息，统计了2002—2017年美国对中国337调查案件涉及的行业。按照行业涉案量由多到少依次为：电子工业（55%）、电器工业（11%）、通用设备（7%）、医药工业（6%）、其他（5%）、专用设备（5%）、文体、工美和娱乐用品（5%）、化学原料和制品工业（2%）、汽车工业（3%）和仪器仪表工业（1%）。2009—2017年USITC公布的337调查案件的产品信息，中国涉及337调查的HS6位码产品共191类，分别属于HS21至HS99等30个行业⑤。其中，HS85、HS84、HS39、HS90和HS95这五个行业的产品涉案数量在10起以上，包含了131类HS6位码产品，共占总产品类别的68%。尤其HS85和HS84行业涉案量分别为58和30起，涉及HS6位码产品91类。

（四）企业特征

2002—2017年，美国337调查共涉及中国企业458家。由于USITC公布的案件信息为企业英文名称、英文缩写或拼音拼写，人工核对企业中文名称后，最终确定了311家企业信息（占比68%）。其中深圳市涉案企业54家、上海市37家、北京市21家、珠海市19家、常州市14家、宁波市13家、苏州市11家、厦门市10家，其余城市涉案企业均少于10家。从涉案企业所属省份（直辖市）来看，广东省包含104家企业、江苏省56家、浙江省45家、福建省16家和山东省12家，其余省份涉案企业均少于4家。从企业性质来看，96家企业为高新技术企业，占比约为31%。无自主研发的企业148家；无直接出口的企业118家；自营或代理出口的企业52家；技术出口的企业103家；其中有研发的技术出口企业54家，无研发的技术出口企业49家。

（五）案件特征

美国对中国发起的337调查案件体现三方面特征，一是337调查对同行业企业的调查具有集聚性，案件涉及的企业往往集中于同一地区；二是337调查涉及的不同地区相同行业企业具有一定代表性；三是337调查更“关注”中国高科技行业领军企业。2000年以来，联想集团有限公司（以下简称联想）、海尔集团、中兴通讯（广东）股份有限公司（以下简称中兴）及华为科技公司（以下简称华为）等企业均遭受多次调查。其中，中兴和华为更是多次属于同一案件中受调查的中国企业（表6）。

表6 中兴等涉及的337调查案件

五、中国的应对措施

（一）提高创新能力

为切实提高企业创新能力，应对国际复杂贸易环境，国家层面的创新激励政策需要更加细化地落实到地区、行业和企业。对不同发展水平、创新水平和知识产权保护水平的地区采取因地制宜的政策，而非直接“一刀切”。将国家政策下发至省市层面，层层把关，严控创新补贴资金的用处和对创新项目、成果及后期收益的审核，更能有效地提升政策激励的作用效果，实现自主创新水平的真正提高，尤其高质量发展阶段，实现从量到质的突破。由此应对复杂的出口环境和知识产权纠纷时，将更有信心和能力应诉。

从企业角度来看，企业创新需要长期的积累过程，尤其在某些领域的技术突破需要企业间加强合作。国内同行业企业或同一地区的企业可以在竞争的基础上进行研发合作，尤其出口企业更应抱团取暖，而非独善其身。美国等发达国家的创新水平仍属于世界前列，中国企业可以积极与发达国家联合研发、生产等有助于企业结构升级、产品竞争力提升的合作，实现互利共赢。企业更应意识到肩负的社会责任和长期发展需求，实现技术突破，将能更有效地抵御外部市场冲击。

（二）加强知识产权的保护

国家层面应进一步了解国内知识产权发展存在的问题和困境，采取相应政策有效摆脱知识产权保护倒逼式发展窘境。例如，制定应对国外市场知识产权调查的国内复查机制，若企业遭受337调查，国内首先对其进行审查，如果存在侵权行为，则及时制定补救措施，保障同行业出口产品不受影响；如果未侵权，则帮助企业采取合理应诉措施，积极准备申诉。此外，要重视对出口企业在海外市场的维权行为的援助和宣传。当企业在海外市场遭遇知识产权纠纷时，应发挥政府力量给予经济、法律等方面的援助，尤其当整个地区相关行业或产品遭受侵权问题时，更应该大力联合企业解决问题。

注释：

①本文所统计的“中国”数据不包括台港澳地区；涉及台港澳地区的统计数据，本文中单独列出。

②此外还会涉及临时救济措施，即临时禁止令和临时排除令，这类救济措施为立案之前投诉人申请337调查的同时一并提出的，而并非案件结案后的救济措施。

③数据来源：作者根据USITC公布的数据计算得到。

④涉及省市名称如下所示。东部地区：北京市；上海市；天津市；浙江省：温州市、东阳市、宁波市、杭州市、慈溪市、丽水市、台州市、湖州市、乐清市、金华市、嘉兴市、镇江市、绍兴市；江苏省：南京市、常州市、连云港市、盐城市、南通市、苏州市、无锡市、扬州市、镇江市、张家口市；广东省：广州市、深圳市、潮州市、珠海市、佛山市、东莞市、惠阳市、江门市、中山市、惠州市、汕头市、钦州市；福建省：南平市、永安市、厦门市、福州市、宁德市、泉州市；山东省：青岛市、菏泽市、烟台市、潍坊市、东营市、临沂市；河北省：石家庄市。中部地区：吉林省：长春市；安徽省：芜湖市、合肥市、滁州市；江西省：南昌市、九江市；河南省：郑州市、汝州市；湖北省：武汉市、十堰市。西部地区：重庆市；四川省：成都市、绵阳市、自贡市；陕西省：西安市。对中国受到337调查的案件分析中，不包含中国台湾地区、澳门特别行政区和香港特别行政区。

⑤美国对中国337调查涉及HS2位码行业为：21、29、30、32、33、35、38、39、40、42、56、63、64、68、70、72、73、76、82、83、84、85、87、90、91、94、95、96、98和99。